II SO/Wa 42/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Arkadiusz Koziarski po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku J. M. o wymierzenie grzywny Prokuratorowi Krajowemu za nieprzekazanie w ustawowym terminie odpowiedzi na skargę J. M. z [...] sierpnia 2024 r. na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] lipca maja 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia: oddalić wniosek W dniu [...] sierpnia 2024 r. J. M. (dalej "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Prokuratora Krajowego (dalej również "organ") w przedmiecie rozpatrzenia punktu 1 wniosku z dnia [...] lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Sprawa ta została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturą akt II SAB/Wa 525/24. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2024 r., złożonym do akt wskazanej wyżej sprawy, skarżący zwrócił uwagę, że odpowiedź na skargę została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Biura [...] [...] K. K.. Skarżący podniósł, że do pisma tego nie dołączono pełnomocnictwa. Zdaniem skarżącego w świetle powyższego [...] K. K. działa bez stosownego upoważnienia i w związku z tym pismo z dnia [...] września 2024 r. nie może być uznane za odpowiedź na skargę. Dalej skarżący przedstawił argumentację wskazującą, jego zdaniem, że osoba podpisująca odpowiedź na skargę nie mogła być skutecznie powołana na stanowisko prokuratora Prokuratury Krajowej. Skarżący podniósł w tym zakresie, że osobą uprawnioną do przedstawienia odpowiedzi na skargę byłaby albo Prokurator Krajowy osobiście (tj. osoba będąca piastunem tegoż organu), albo posiadający upoważnienie Prokuratora Krajowego prokurator Prokuratury Krajowej albo posiadającego upoważnienie Prokuratora Prokuratury Krajowej prokuratora delegowanego do Prokuratury Krajowej. Skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z (załączanym do tego pisma) wnioskiem z dnia [...] stycznia 2024 r., sygn. [...] [...] K. K. miał zostać powołany na stanowisko prokuratora Prokuratury Krajowej. Wniosek ten podpisał p.o. Prokurator Krajowy J. B.. Zgodnie zaś z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 27 września 2024 r., sygn. akt IKZP 3/24 (Lex nr 3760705), przywrócenie do służby czynnej na podstawie art. 47 § 1 i 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 178 z późn. zm.) prokuratora D. B. było skuteczne i nie może zostać uznane za wadliwe. Oznacza to również, że prokurator D. B. w skuteczny sposób został powołany na urząd Prokuratora Generalnego. Na tej podstawie [...] K. K. nie został skutecznie powołany do Prokuratury Krajowej. Jednocześnie nie jest on prokuratorem delegowanym do ww. jednostki organizacyjnej prokuratury. Ostatecznie więc nie mógł on działać w imieniu Prokuratora Krajowego m.in. w sprawie przedstawienia odpowiedzi na skargę na bezczynność kierowaną za pośrednictwem ww. organu do sądu administracyjnego. Następnie skarżący zauważył, że zgodnie ze zdaniem drugim z art. 14 § 1 Prawo o prokuraturze powołanie oraz odwołanie Prokuratora Krajowego oraz zastępców Prokuratora Generalnego odbywa się we współudziale z Prezydentem RP. Sposób partycypacji Prezydenta RP jest obligatoryjny, co też oznacza, że brak uzyskania przedmiotowej opinii wpływa na skuteczność powołania Prokuratora Krajowego. Z powyższych względów w obecnym systemie prawnym powołanie, a także odwołanie Prokuratora Krajowego nie jest wewnętrzną decyzją naczelnych organów administracji publicznej tj. Ministra Sprawiedliwości będącego z urzędu Prokuratorem Generalnym (art. 1 § 2 zdanie drugie Prawo o prokuraturze) oraz działającego na jego wniosek Prezesa Rady Ministrów. W ocenie skarżącego bez względu na skuteczność przywrócenia prokuratora do stanu czynnego, w sytuacji niezasięgnięcia opinii Prezydenta RP akt powołania Prokuratora Krajowego nie dochodzi do skutku. Następnie skarżący podniósł, że gdyby jednak uznać, iż powołanie do służby czynnej prokuratora D. B. było nieskuteczne, zaś deliktu tego nie mogło konwalidować powołanie go na urząd Prokuratora Generalnego, przez co nigdy nie był on piastunem organu - Prokuratora Krajowego implikowałoby to stwierdzenie, że organ ten od [...] marca 2022 r., tj. od momentu wydania "wadliwego" powołania tegoż na ww. urząd organ pozostawał nieobsadzony. To zaś oznaczało, że nie aktem - gdyż wydanym przez osobę nie będącą piastunem organu, był wniosek Prokuratora Generalnego z [...] stycznia 2024 r. sygn. akt [...] (załączany do pisma). Dalej, per analogiam względem uznania za nieważne aktu powołanie prokuratora D. B., należałoby również uznać za nieważny akt powołania prokuratora J. B. (załączany do pisma) do pełnienia obowiązków Pierwszego Zastępcy Prokuratora Generalnego - Prokuratora Krajowego na okres od [...] stycznia 2024 r. do [...] marca 2024 r., tym bardziej, iż nastąpił on tego samego dnia co powołanie tegoż do Prokuratury Krajowej przez teoretycznie nieobsadzony organ, a także w następstwie tegoż powołania czego jasno dowodzi wskazanie adresata jako Prokuratora Prokuratury Krajowej. Na marginesie skarżący zauważył, iż powołanie to odbyło się w sytuacji braku zasięgnięcia opinii Prezydenta RP. Zdaniem skarżącego w świetle powyższego pismo z [...] września 2024 r., sygn. [...] dotknięte jest nie tylko brakiem w postaci braku załączenia doń pełnomocnictwa Prokuratora Krajowego, ale również pochodzi od osoby, która w świetle ww. przepisów nie mogła zostać skutecznie powołana do Prokuratury Krajowej. W konsekwencji pismo to nie może stanowić odpowiedzi organu na skargę, o której mowa w art. 54 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", zaś - co najwyżej - jedynie pismo [...] K. K. działającego w tym zakresie jako amicus curiae. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów: 1) aktu powołania z dnia [...] marca 2022 r. D. B. na pierwszego zastępcę Prokuratora Generalnego - Prokuratora Krajowego; 2) podpisanego przez [...] D. B. wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. sygn. [...] o powołanie na stanowisko prokuratora Prokuratury Krajowej J. B.; 3) aktu powołania z dnia [...] stycznia 2024 r. J. B. - Prokuratora Prokuratury Krajowej do pełnienia obowiązków pierwszego zastępcy Prokuratora Generalnego - Prokuratora Krajowego na okres od [...] stycznia 2024 roku d [...] marca 2024 r.; 4) podpisanego przez [...] J. B. wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r., sygn. [...] o powołanie na stanowisko prokuratora Prokuratury Krajowej Pana K. K.. Dalej skarżący podniósł, że opisana przez niego sytuacja wskazuje, iż nie został zrealizowany obowiązek z art. 54 § 2 p.p.s.a. i w związku z tym wnosi o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny organ wniósł o jego oddalenie. Organ podniósł, że wraz ze skargą skarżącego przekazał odpowiedź na skargę, akta sprawy oraz Zarządzenie Nr [...] Prokuratora Krajowego z dnia [...] września 2016 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Biura Prezydialnego Prokuratury Krajowej i zastępcy Dyrektora Biura Prezydialnego do wydawania decyzji administracyjnych i udzielania odpowiedzi na skargę. Zarządzenie to upoważnia Dyrektora Biura Prezydialnego, a w razie jego nieobecności zastępcę Dyrektora Biura Prezydialnego, m. in. do udzielania odpowiedzi na skargę, o której mowa w art. 54 § 1 p.p.s.a. w sprawach o udostępnienie informacji publicznej rozpoznawanych w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej "u.d.i.p.". Na tej podstawie Zastępca Dyrektora Biura [...] Prokuratury Krajowej w dniu [...] września 2024 r. podpisał odpowiedź na skargę J. M.. Organ zaznaczył, że skarga na bezczynność w niniejszej sprawie wpłynęła do Prokuratury Krajowej w dniu [...] września 2024 r., po czym została przekazana Sądowi wraz z odpowiedzią w ustawowym terminie 15 dni. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego jakoby Zastępca Dyrektora Biura [...] Prokuratury Krajowej, działając bez upoważnienia Prokuratora Krajowego, podpisał odpowiedź na skargę, nie pełniąc wówczas funkcji Zastępcy Dyrektora Biura Prezydialnego, ponieważ nie został skutecznie powołany na stanowisko prokuratora Prokuratury Krajowej, organ wskazał, że jest on całkowicie chybiony. Zdaniem organu mając na względzie epizodyczny charakter art. 47 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 178, ze zm.), po dniu 4 maja 2016 r. Prokurator Generalny utracił uprawnienie do przywracania prokuratorów w stanie spoczynku do czynnej służby prokuratorskiej na podstawie ww. ustawy. Przywrócenie D. B. do służby czynnej w 2022 r., zostało zatem dokonane bez podstawy prawnej, a w związku z tym pozostaje on w stanie spoczynku i nie może pełnić funkcji Prokuratora Krajowego. Organ podkreślił, że Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r., działając na podstawie art. 14 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze powierzył J. B. pełnienie obowiązków Pierwszego Zastępcy Prokuratora Generalnego - Prokuratora Krajowego na okres od [...] stycznia 2024 r. do [...] marca 2024 r. W ocenie organu w takiej sytuacji nie może być wątpliwości co do legitymacji Zastępcy Dyrektora Biura [...] Prokuratury Krajowej, do podpisania odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie, bowiem został on powołany do pełnienia tej funkcji w dniu [...] lutego 2024 r. przez J. B. pełniącego wówczas obowiązki Pierwszego Zastępcy Prokuratora Generalnego - Prokuratora Krajowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 54 § 2 "p.p.s.a." organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepisy szczególne mogą przewidywać wyjątki od wskazanej zasady, ustalając inne terminy przekazywania skarg do sądu przez organy administracji publicznej. Termin ten ulega skróceniu do 15 dni w przypadku skarg składanych w sprawach o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Stosownie natomiast do treści art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Wysokość grzywny wskazanej w art. 154 § 6 p.p.s.a. określa się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W ocenie Sądu wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny Prokuratorowi Krajowemu nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09 stwierdził, że grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. ma mieszany - dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Warto też zwrócić uwagę, że z art. 55 § 1 p.p.s.a. wynika, że "sąd może orzec" o wymierzeniu grzywny. Przepis ten ma więc charakter fakultatywny i Sąd nie jest, nawet przy spełnieniu ustawowych przesłanek, zobligowany do wymierzenia grzywny organowi za nieprzekazanie w określonym terminie skargi z odpowiedzią na nią i aktami sprawy. Sąd powinien jednak wziąć pod rozwagę wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny, organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. postanowienie NSA z 13 marca 2007 r. sygn. akt II GZ 31/07 r., postanowienie WSA w Białymstoku z 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 171/05). Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązek nie został przez organ wykonany w zakresie przekazania odpowiedzi na skargę. Skarżący przedstawił w tym zakresie szeroką argumentację wskazującą, jego zdaniem, że osoba, która podpisała odpowiedź na skargę – Zastępca Dyrektora Biura [...] Prokuratury Krajowej – K. K., nie była do tego uprawniona, co ma wynikać z okoliczności związanych z powołaniem tej osoby na stanowisko prokuratora Prokuratury Krajowej. Z akt sprawy o sygn. II SAB/Wa 525/24, wynika, że skarga na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiecie rozpatrzenia punktu 1 wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej wpłynęła do organu w dniu [...] września 2024 r. Termin do przekazania skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, stosownie do treści art. 21 pkt 1 u.d.i.p., upływał zatem w dniu [...] września 2024 r. Organ przekazał Sądowi skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy za pośrednictwem poczty w dniu [...] września 2024 r. Stwierdzić zatem należy, że przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę nastąpiło w terminie określonym w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do tego aby uznać, że organ nie udzielił skutecznie odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., a zatem powinna spełniać warunki formalne określone w art. 46 p.p.s.a. Przepis nie określa, jaką treść ma zawierać odpowiedź na skargę. Z istoty tego pisma wynika jednak, że powinna ona wyrażać stanowisko organu wobec zarzutów i wniosków skargi. Zgodnie zaś z art. 34 p.p.s.a. strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Stosownie zaś do treści art. 35 § 4 p.p.s.a. pełnomocnikiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi, może być także funkcjonariusz lub pracownik kierowanej przez ten organ jednostki organizacyjnej. Do przedmiotowej odpowiedzi na skargę dołączone zostało pełnomocnictwo w postaci zarządzenia w sprawie upoważnienia Dyrektora Biura [...] i zastępcy Dyrektora Biura Prezydialnego do m.in. udzielania odpowiedzi na skargę w sprawach dotyczący dostępu do informacji publicznej, podpisane przez Prokuratora Krajowego B. S.. K. K. jest Zastępcą Dyrektora Biura [...] Prokuratury Krajowej. Jest więc on osobą, która może być pełnomocnikiem organu w myśl art. 35 § 4 p.p.s.a. Ocena, czy pismo procesowe wniesione do sądu nie zawiera braków formalnych, polega również na badaniu, w przypadku pism wnoszonych przez pełnomocników organów administracji publicznej, czy osoba powołująca się na udzielone jej pełnomocnictwo należy do kręgu osób uprawnionych do wykonywania tej funkcji ( art. 35 § 1 i § 4 p.p.s.a.). Obejmuje ona zatem badanie, czy dany pełnomocnik jest pracownikiem organu. Ocena ta nie obejmuje jednak badania, czy dana osoba została prawidłowo zatrudniona w organie administracji publicznej. W niniejszej sprawie ocenie zatem nie podlegało, czy K. K. został prawidłowo powołany na stanowisko prokuratora Prokuratury Krajowej. Dodatkowo należy podnieść, że nawet gdyby uznać, że K. K. nie mógł być pełnomocnikiem organu, to sytuacja ta powodowałyby, iż odpowiedź na skargę obarczona była by brakiem formalnym w postaci braku podpisu osoby uprawnionej do reprezentacji organu. Nie wskazywałoby to jednak na to, że odpowiedź na skargę nie została w ogóle udzielona, a tylko taką sytuację można by rozpatrywać w kontekście przesłanek wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. W tej sytuacji brak jest podstaw do wymierzania organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Organ udzielił bowiem odpowiedzi na skargę i uczynił to w terminie określonym w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia.