II SA/Sz 519/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skarg Z. D. i D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 24 maja 2024 r. nr SKO.4161.3182.2023 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargi. 1. Na wniosek Ż. D. oraz D. S. (dalej przywoływane jako: "Skarżące") ostateczną decyzją znak [...] z dnia [...] października 2022 r. wydaną przez Wójta Gminy S. (dalej: Organ I instancji) zatwierdzony został podział geodezyjny nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gm. S., oznaczonej na dzień wydania w/w decyzji w ewidencji gruntów numerem działki [...] na działki od nr [...] do nr [...]. Działki nr od nr [...] do nr [...] oznaczone są symbolem [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usług nieuciążliwych o maksymalnym w.i.z. 0.5 na działkach nie mniejszych niż 150 m2. 2. Decyzją z dnia [...] listopada 2023 r. znak [...] Wójt Gminy S. ustalił Skarżącym - współwłaścicielkom nieruchomości (udział po [...]) oznaczonej w ewidencji gruntów działką nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gm. S., dla której w Sądzie Rejonowym Wydział Ksiąg Wieczystych w S. prowadzona była księga wieczysta KW nr KO [...]/4 opłatę adiacencką w wysokości [...] zł należną Gminie S. w związku ze wzrostem wartości tej nieruchomości spowodowanym dokonaniem jej podziału. 3. Od decyzji odrębne odwołania o tożsamych treściach złożyły Ż. D. oraz D. S.. 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dalej przywoływane jako: "Organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] maja 2024 r., znak: [...] nałożyło obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości będącej współwłasnością Skarżących, orzekając reformatoryjnie w ten sposób, że podzieliło należną kwotę na połowę w zależności od posiadanych udziałów przez obie współwłaścicielki i: - ustaliło Ż. D. współwłaścicielce nieruchomości (udział po [...]) oznaczonej w ewidencji gruntów działką nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gm. S., dla której w Sądzie Rejonowym Wydział Ksiąg Wieczystych w S. prowadzona była księga wieczysta KW nr [...] opłatę adiacencką w wysokości [...] zł należną Gminie S. w związku ze wzrostem wartości tej nieruchomości spowodowanym dokonaniem jej podziału. - ustaliło D. S. współwłaścicielce nieruchomości (udział po [...]) oznaczonej w ewidencji gruntów działką nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gm. S., dla której w Sądzie Rejonowym Wydział Ksiąg Wieczystych w S. prowadzona była księga wieczysta KW nr KO [...]/4 opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, należną Gminie S. w związku ze wzrostem wartości tej nieruchomości spowodowanym dokonaniem jej podziału. W ocenie Organu odwoławczego przedmiot sporu sprowadzał się do zasadności prowadzenia postępowania w tej sprawie (zamiast renty planistycznej) oraz do sposobu wyceny nieruchomości i w konsekwencji ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu decyzji Organ wskazał, że w operacie z dnia [...] marca 2023 r. rzeczoznawca majątkowy ustalił, że wartość rynkowa prawa własności nieruchomości oznaczonej numerem działki nr [...] przed podziałem wyniosła [...] zł, natomiast wartość rynkowa prawa własności nieruchomości po podziale wyniosła [...] zł, w tym wartość prawa własności działki nr [...] wyniosła [...] zł, działki nr [...] wyniosła [...] zł, działki nr [...] wyniosła [...] zł, działki nr [...] wyniosła [...] zł, działki nr [...] wyniosła [...] zł, działki nr [...] wyniosła [...] zł, działki nr [...] wyniosła [...] zł, działki nr [...] wyniosła [...] zł, działki nr [...] wyniosła [...] zł, działki [...] wyniosła [...] zł, działki [...] wyniosła [...] zł, działki [...] wyniosła [...] zł, działki nr [...] wyniosła [...] zł. Dalej Organ odwoławczy wyjaśnił, że rzeczoznawca, w celu sporządzenia wyceny, uzyskał niezbędne dane z organów administracji publicznej, przeprowadził wizję lokalną i inwentaryzację wycenianej nieruchomości w terenie. Wykorzystał prawomocną decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości, dane z rynku nieruchomości o przeprowadzonych transakcjach oraz podał podstawy metodologiczne wyceny. W operacie rzeczoznawca stwierdził, że nieruchomość (niezabudowana) położona jest w miejscowości G. M., w terenie przeznaczonym w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi nieuciążliwe, w odległości ok. 7 km od granic administracyjnych miasta S.. Zlokalizowana w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gruntów pod zabudowę oraz terenów leśnych. Przed podziałem nieruchomość posiadała bezpośredni dostęp do drogi publicznej o nawierzchni asfaltowej, a także ma dostęp do sieci elektroenergetycznej, wodociągowej i kanalizacyjnej. Przed podziałem działka nr [...] miała powierzchnię [...] ha, po podziale powstało [...] mniejszych nowych geodezyjnie działek (od nr [...] do [...]), w tym jedna [...] stanowiąca drogę wewnętrzną. Po podziale geodezyjnym położenie działek w ternie nie zmieniło się, poza powierzchnią, która pozwala na korzystniejsze zagospodarowanie działek. Następnie Organ wyjaśnił, iż przedmiotem analizy był rynek nieruchomości z gminy S. o podobnym przeznaczeniu, analizowano ceny transakcji w okresie od listopada 2020 r. do 19 listopada 2022 r. z uwagi na ograniczony lokalny rynek tego typu nieruchomości. Na podstawie dokonanych oględzin jak i przeprowadzonej analizy aktów notarialnych uzyskanych w Starostwie Powiatowym w S., badano wpływ wykonanego podziału na wartość rynkową nieruchomości, zgodnie z założeniami - tj. na podstawie analizy bazy danych o cenach i cechach nieruchomości będących wcześniej przedmiotem obrotu rynkowego, poprzez analogię do podobnych rodzajowo i obszarowo rynków lokalnych, na podstawie badań - obserwacji preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości. Nieruchomości objęte analizą przed podziałem działki nr [...] stanowiły tereny budownictwa jednorodzinnego mieszkaniowego, budownictwa mieszkaniowego z dopuszczeniem usług. Ceny transakcyjne 1 m2 wynikające z [...] aktów notarialnych w zakreślonym okresie czasu zawierały się w przedziale od [...] zł. do [...] zł. Ceny podobnych nieruchomości utrzymują się w miarę stabilnie. Zestawienie [...] transakcji nieruchomości zaistniałych na rynku lokalnym zawarto w tabeli na stronie 13 operatu, natomiast na stronie 17 rzeczoznawca przedstawił dwie nieruchomości, które porównał z nieruchomością wycenianą. Były to nieruchomości o cenie minimalnej ([...] zł./m2) w W. i maksymalnej ([...] zł/m2) w M. , pod kątem cech rynkowych. Według rzeczoznawcy cechy (atrybuty rynkowe) nieruchomości, to cechy, które znacząco wpływają na ceny rynkowe, jak właściwości lokalizacyjne, fizyczne, techniczne i użytkowe. Mają one z reguły lokalny charakter i w różnym stopniu mogą wpływać na wartość nieruchomości. Najwyższe ceny na rynku uzyskuje się za działki o pow. do 5000 m2, płaskie, o regularnym kształcie prostokąta, z korzystnym dostępem do sieci infrastruktury technicznej, zlokalizowane w pobliżu S.. Dla określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości biegły przyjął podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, ustalając, że cena średnia 1 m2 powierzchni użytkowej wynosi [...] zł/m2. Natomiast wartość współczynnika korygującego dla nieruchomości wycenianej wynosi [...], co przedstawia tabela na stronie 18 operatu. W wyniku matematycznych wyliczeń ustalono, że wartość szacowanej działki gruntu przed podziałem wyniosła [...] zł. ([...] m2) Natomiast ustalając wartość nieruchomości po jej podziale geodezyjnym rzeczoznawca zebrał do zestawienia 25 transakcji działek o pow. od 805 do 1824 m2, gdzie ceny transakcyjne 1 m2 powierzchni podobnych nieruchomości zawierają się w przedziale od [...] zł. do [...] zł. - tabela na stronie 15 operatu. Natomiast na stronie 19 biegły przedstawił dwie nieruchomości o cenie minimalnej (20,46 zł./m2) w D. i maksymalnej (46,64 zł/m2) w G. , pod kątem cech rynkowych. Najwyższe ceny na rynku uzyskuje się za działki o pow. do 1200 m2, płaskie, o regularnym kształcie prostokąta, z korzystnym dostępem do sieci infrastruktury technicznej, zlokalizowane w pobliżu S. z dobrym dojazdem. Dla określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości biegły przyjął podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, ustalając, że cena średnia 1 m2 powierzchni użytkowej wynosi [...] zł/m2. Natomiast wartość współczynnika korygującego dla nieruchomości wycenianej wynosi [...], co przedstawia tabela na stronie 20 operatu. W wyniku matematycznych wyliczeń ustalono najpierw, że wartość powierzchni szacowanej działki gruntu wyniosła [...] zł./m2 ([...]), a następnie tę wartość zastosowano przy obliczeniach wartości działek gruntu nowopowstałych, co przedstawiają rubryki na stronie 21 i 22. Do określenia wartości działki nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną przyjęto wartość 1 m2 powierzchni działki w wysokości odpowiadającej wartości działki przed podziałem tj. [...] zł/m2, co jest zgodne z § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wartość rynkową nieruchomości po podziale stanowi suma wartości wydzielonych działek gruntu stanowiąca kwotę [...]zł. Różnica wartości nieruchomości po podziale i przed podziałem wynosi zatem [...] zł. W związku z powyższym opłata adiacencka ustalona w oparciu o stawkę 20 procentową i wzrost wartości nieruchomości stanowi kwotę [...]zł. Wycena rzeczoznawcy wykazała w sposób obiektywny, że wzrost wartości nieruchomości jest bezpośrednim skutkiem jej podziału na [...] mniejszych działek. Nieruchomości podobne przyjęte do porównania nieruchomości wycenianej w tabeli porównawczej po podziale geodezyjnym zostały oszacowane według skali cech: 1) lokalizacja (korzystna, przeciętna, niekorzystna, 2) powierzchnia (duża niekorzystna powyżej 10000 m2, średnia od 5000 do 10000 m2, mała korzystna do 5000 m2 3) dostęp do infrastruktury technicznej (korzystny, dostateczny, niekorzystny), 4) kształt działki (korzystny, średni, niekorzystny) 5) ukształtowanie terenu (korzystne, przeciętne, niekorzystne), 6) warunki dojazdu do nieruchomości (korzystne, przeciętne, niekorzystne). Wszystkie nieruchomości przyjęte do porównania, jak wskazał Organ za rzeczoznawcą, znajdują się w gminie S., mają przeznaczenie budowlane, ze względu na niewiele transakcji działek o dużej powierzchni wybrane zostały największe działki jakie były obiektem transakcji na badanym rynku lokalnym. Jednocześnie rzeczoznawca wskazał, że na podstawie analizy rynku ustalono, że cena za 1 m2 działek spada wraz ze wzrostem powierzchni. Do porównań przyjęto działki, które posiadają zbliżone cechy rynkowe tj. lokalizację, powierzchnię, dostęp do infrastruktury technicznej, kształt działki, ukształtowanie terenu oraz warunki dojazdu do nieruchomości. Ze zbioru cech transakcji nieruchomości podobnych przyjętych do obliczeń odrzucono działki o cechach skrajnych. W kwestii dostępu do infrastruktury technicznej rzeczoznawca wskazał, że tę cechę jako korzystną przyjął tylko do wyceny działki przed podziałem, ze względu na fakt, że sieć uzbrojenia (elektroenergetyczna, wodociągowa i kanalizacyjna) znajdują się w odległości niecałych 10 m od działki przed podziałem. Do obliczeń wartości działek po podziale rzeczoznawca przyjął cechę dostęp do infrastruktury technicznej jako dostateczną, co uwzględnia konieczność doprowadzenia sieci do każdej nowopowstałej działki. W ocenie Organu odwoławczego porównano nieruchomości jak najbardziej zbliżone do siebie, zaś analiza operatu wskazuje, że podział na mniejsze nieruchomości ewidentnie wpłynął na wzrost wartości nieruchomości. Wydzielone działki mają dostęp do układu komunikacyjnego miejscowości, mogą być wydzielone jako odrębne nieruchomości i zbyte oddzielnie, zaś wyliczone wartości rynkowe nieruchomości są najbardziej prawdopodobnymi cenami możliwymi do uzyskania w obrocie cywilno-prawnym na lokalnym rynku nieruchomości gruntowych na terenie gminy S.. Przed wydaniem decyzji biegły rzeczoznawca udzielał stronom szczegółowych wyjaśnień dotyczących ich wątpliwości zgłaszanych do operatu szacunkowego. 5. Niezadowolone z treści rozstrzygnięcia, Skarżące wywiodły identyczne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na rozstrzygnięcie, tj. 1) rażące naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela, polegające na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej przy wydawaniu decyzji administracyjnej, poprzez brak podjęcia przez Organy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, braku dogłębnej analizy i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, 2) rażące naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Organ I i II instancji wniosków opinii biegłego i zaniechanie oceny przydatności tego dowodu dla sprawy, w szczególności poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy został wykonany zgodnie z przepisami, podczas gdy właścicielki nieruchomości podnosiły zarzuty związane z nieprawidłowościami w zakresie sporządzenia operatu, a nadto niezweryfikowanie zastosowanego przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia, metody i techniki szacowania, skutkujące wydaniem decyzji w sprawie w oparciu o nie spełniający rygorów poprawności, zupełności i rzetelności materiał dowodowy, II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) rażące naruszenie art. 98a ust. 1 i ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344, dalej przywoływana jako: "u.g.n.") polegające na zastosowaniu ust. 1 w sprawie, w sytuacji, w której nie ma on zastosowania przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego, o czym stanowi wprost przepis art. 98a ust. 2 ustawy, 2) bezpodstawne utrzymanie decyzji o naliczeniu opłaty adiacenckiej w momencie podziału nieruchomości na mniejsze działki, kiedy to istotne przekształcenie nastąpiło w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego powyższą nieruchomość, tj. podjęcia przez Radę Gminy S. Uchwały nr XLI/412/2017 z dnia 11 maja 2017 r., który to plan zatwierdził zarówno przeznaczenie, jak i sposób zabudowy, a co za tym idzie, był to moment, w którym nastąpił niewątpliwie wzrost wartości nieruchomości, w stosunku do jej wcześniejszego charakteru rolnego i to wówczas Gmina powinna naliczyć opłaty planistyczne. 3) art. 98a ust. 1 u.g.n. przez niewłaściwe jego zastosowanie przez Organ I instancji polegające na uznaniu, że doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy nie sposób uznać, by właścicielki nieruchomości uzyskały jakąkolwiek korzyść na skutek podziału działek, która mogłaby stanowić podstawę obciążenia ich opłatą adiacencką oraz przyjęciu do wyliczenia opłaty adiacenckiej powierzchni powstałej drogi. 4) art. 98a ust. 1 u.g.n. przez ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wzrost wartości podzielonej nieruchomości, która została sporządzona wbrew przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, tj. przez: a. przyjęcie bezpodstawnie zaniżonej wartości gruntu budowlanego przed podziałem, gdy tymczasem nieruchomość ta nosiła wszelkie cechy z uwagi na położenie, prawo zabudowy, wynikające z planu - działki rezydencjalnej, b. niewyjaśnienie czy transakcje wybrane do porównania mają takie same przeznaczenie jak nieruchomość szacowana, co wskazuje na prawdopodobieństwo, że transakcje wybrane do porównania dotyczyły działek o innym przeznaczeniu, c. przyjęcie do wyceny cechy dostatecznego dostępu do infrastruktury technicznej, podczas gdy działki będące przedmiotem zaskarżonej decyzji nie posiadają żadnego uzbrojenia, ani przyłącza, co nie jest równoznaczne z dostępem do sieci infrastruktury technicznej, co niesłusznie przyjął rzeczoznawca, d. przyjęcie do porównania działek daleko odbiegających od kryteriów, które można przypisać działkom porównywanym. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji w całości, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ostatecznej, zwolnienie od kosztów sądowych oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Uzasadniając skargę, Skarżące stwierdziły, że Organ odwoławczy powielił argumentację sformułowaną w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę oraz zaniechał krytycznej jego oceny wykorzystując tożsamą argumentację prawną i faktyczną, na której opierał się operat szacunkowy. Wzrost wartości działek nie nastąpił na skutek ich podziału na wniosek właścicieli, a na skutek wcześniejszej zmiany przeznaczenia i to wskutek uchwalenia planu przez Gminę S.. Ich zdaniem uchwała, która stanowi podstawę do naliczania dla Gminy opłaty adiacenckiej nie była znana właścicielom nieruchomości objętych uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego. Interes obywateli polegał również i na tym, że powinni być poinformowani przez organ o istnieniu uchwały, która jest sprzeczna z prawem, godzi w interes społeczny i zasady współżycia społecznego, z uwagi na wysokość opłaty, którą przewiduje. 6. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. 7. Zarządzeniem z 12 grudnia 2025 r. sygn. II SA/Sz 519/24 WSA w Szczecinie, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.), dalej "P.p.s.a.", połączył dwie sprawy wszczęte odrębnie wniesionymi skargami do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Sz 519/24 bowiem skargi dotyczyły tego samego zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Obie skargi okazały się niezasadne. 8. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o treść przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej przywoływana jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dostrzegł takich uchybień po stronie Organów administracji, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi, przy czym, Sąd miał na uwadze zarzuty stawiane przez Skarżące jak również dokonał oceny prawidłowości poddanych kontroli postanowień z urzędu, nie będąc związany granicami skargi. 9. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Stosownie do art. 4 pkt 11 u.g.n. przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości; Stosownie natomiast do art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, przy czym zbycie nieruchomości musi nastąpić przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 37 ust. 4 w związku z ust. 3 i art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dla ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej) niezbędne jest zatem łączne wystąpienie trzech przesłanek, tj.: - wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź jego zmiany, - określenia w planie miejscowym bądź jego zmianie stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości renty planistycznej, - zbycia nieruchomości przez dotychczasowego właściciela przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego bądź dokonanej w nim zmiany (przy czym pod pojęciem "zbycie nieruchomości" należy rozumieć zarówno zbycie całej nieruchomości, jak i jej części, a także zbycie udziału w prawie własności nieruchomości). W tym miejscu należy poczynić uwagę, że opłata planistyczna i opłata adiacencka to dwie różne opłaty, których podstawa wynika z dwóch różnych ustaw. Inna jest funkcja i charakter obu opłat. Jedynym wspólnym mianownikiem jest wzrost wartości nieruchomości, tyle że przy opłacie planistycznej spowodowany jest on uchwaleniem albo zmianą planu miejscowego, natomiast przy opłacie adiacenckiej spowodowany jest podziałem nieruchomości, podziałem i scaleniem nieruchomości albo budową urządzeń infrastruktury technicznej. Dla obu opłat stosuje się zasady wyceny nieruchomości, określone w przepisach u.g.n. Nie ma poza tym żadnych przeszkód prawnych, aby w stosunku do tej samej nieruchomości (albo jej części) ustalić opłatę adiacencką z tytułu podziału nieruchomości i opłatę planistyczną z tytułu uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, niemniej koniecznym jest sporządzenie osobnych operatów dla każdej z ustalanych opłat (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 listopada 2019 sygn. akt II SA/Kr 903/19). Podstawę kontrolowanych decyzji stanowił art. 98a ust. 1 u.g.n., który stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a). Natomiast w myśl art. 98a ust. 1b u.g.n. wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Ustalenie opłaty adiacenckiej dopuszczalne jest zatem (z wyjątkami określonymi w art. 98a ust. 1 i ust. 2 ustawy), w przypadku, gdy: 1) dokonano ostatecznego (prawomocnego) geodezyjnego podziału nieruchomości gruntowej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres trwania użytkowania, 2) w dniu, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne), obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, 3) nie upłynął okres trzech lat liczonych od dnia, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne), 4) podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości rynkowej. Badając wypełnienie wymienionych przesłanek Sąd uznał, że w sprawie uprawnione było wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W myśl art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, która przybiera formę operatu szacunkowego stanowiącego główny dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Przepis § 56 rozporządzenia stanowi, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawia sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenia przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazanie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny z uzasadnieniem. Ponadto do operatu dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Z treści wskazanego przepisu wynika, że w sporządzonym operacie rzeczoznawca powinien dostatecznie wyjaśnić, przedstawić i uzasadnić sposób dokonania wyceny, tak aby umożliwić ocenę jego prawidłowości i tym samym przydatności dowodowej. W orzecznictwie sądowo administracyjnym nie budzi wątpliwości, że organy administracji publicznej mają obowiązek dokonania wnikliwego sprawdzenia sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, a opinia taka podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym (por. np. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 461/10), z tym, że ocena materialna nie może dotyczyć wszystkich aspektów opracowanego operatu. Fakt, iż rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią specjalistyczną wiedzą, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Podkreślić należy, że operat szacunkowy jest w zasadzie jedynym i obligatoryjnym dowodem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. Wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego też, ustawodawca w art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. powierzył szacowanie wartości gruntów rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. sporządzają swoją opinię w postaci operatu szacunkowego. Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 K.p.a., por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15). 10. Przenosząc powyższe na tę sprawę Sąd wskazuje, że bezsporne jest, że ostateczną decyzją z dnia [...] października 2022 r. wydaną przez Wójta Gminy S. zatwierdzony został podział geodezyjny nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gm. S., oznaczonej na dzień wydania w/w decyzji w ewidencji gruntów numerem działki [...] na działki od nr [...] do nr [...]. Działki nr od nr [...] do nr [...] oznaczone są symbolem [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usług nieuciążliwych o maksymalnym w.i.z. 0.5 na działkach nie mniejszych niż 150 m2. Niesporne jest również, iż w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Nr XIII/99/2007 Rady Gminy [...] z dnia 20 listopada 2007 r. w sprawie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości, przy czym wysokość stawki procentowej tej opłaty wynosi 20% różnicy wartości nieruchomości przed i po dokonaniu jej podziału geodezyjnego. Sporne w sprawie były natomiast sposób wyceny nieruchomości i wysokość opłaty adiacenckiej. W ocenie Skarżących Organ gminy na wcześniejszym etapie powinien naliczyć opłatę planistyczną zamiast opłaty adiacenckiej. Ich zdaniem wartość nieruchomości nie wzrosła a Organ oparł swoje rozstrzygnięcie o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy. 11. Kluczowym warunkiem determinującym ustalenie opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem ewidencyjnego podziału. Przy czym słuszny interes strony, tj. właściciela lub użytkownika wieczystego, dopuszcza ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału tylko wtedy, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1425/06). W tym celu wymagane jest, aby wzrost ten był potwierdzony opinią rzeczoznawcy majątkowego, zawierającą analizę rynku wskazującą na większą atrakcyjność rynkową nieruchomości podzielonych na ewidencyjnie wydzielone działki gruntu aniżeli nieruchomości o jednolitym kształcie ewidencyjnym bez wyodrębnionych ewidencyjnie działek gruntu (tak: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013 r., s. 693). Jak wynika z akt sprawy, w toku kontrolowanego postępowania na zlecenie organu został sporządzony przez biegłego, posiadającego uprawnienia w zakresie szacowania nieruchomości, operat szacunkowy z dnia [...] marca 2023 r., do którego Skarżący wyrazili swoje zastrzeżenia. W odpowiedzi na powyższe biegły pismami z dnia [...] czerwca 2023 r. oraz z dnia [...] lipca 2023 r. złożył dodatkowe wyjaśnienia co do treści operatu, stanowiące odpowiedź na zarzuty kierowane w stosunku do jego treści przez Skarżące. Ustalenia w zakresie wartości nieruchomości poczynione w tym operacie oraz ocena tego dokumentu przez Organy, jako dowodu mogącego stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, stanowią oś zarzutów rozpoznawanej skargi, tak procesowych jak i materialnych. Skarżące w szczególności zarzucają Organowi odwoławczemu błędne przyjęcie wniosków z opinii biegłego i zaniechanie oceny przydatności tego dowodu dla sprawy jak i nienaliczenie opłaty planistycznej we wcześniejszym okresie. Ponadto Skarżące twierdzą, że nie doszło do wzrostu wartości ich nieruchomości. 12. Zdaniem Sądu należy podzielić ocenę Organu odwoławczego że operat szacunkowy z [...] marca 2023 r. dotyczący określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej według stanu przed i po podziale dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej jest dokumentem sporządzonym prawidłowo, wiarygodnym, a tym samym stanowiącym podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Z operatu szacunkowego wynika, że wzrost wartości nieruchomości jest bezpośrednim skutkiem jej podziału na [...] mniejszych działek. Wszystkie nieruchomości przyjęte do porównania znajdują się w gminie S., mają przeznaczenie budowlane, ze względu na niewiele transakcji dotyczących działek o dużej powierzchni wybrane zostały największe działki, jakie były obiektem transakcji na badanym rynku lokalnym. W ocenie Sądu operat zawiera wymagane prawem elementy, w szczególności: przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalne opracowania operatu, podstawy prawne opracowania operatu, źródła danych merytorycznych, określenie dat istotnych dla sporządzenia operatu, opis stanu nieruchomości (stanu prawnego, technicznego i użytkowego), wskazanie przeznaczenia nieruchomości, metodykę wyceny, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości (określenie wartości rynkowej nieruchomości gruntowej przed podziałem, określenie wartości rynkowej nieruchomości po podziale), przedstawienie wyników końcowych i podsumowanie. Operat nie zawiera niejasności, braków i pomyłek rachunkowych. Rzeczoznawca prawidłowo określił wartość nieruchomości po podziale jako sumę wartości nowo powstałych działek. Operat zawiera też informację czy cena transakcyjna nieruchomości porównawczych przyjętych do określenia wartości nieruchomości po podziale zawiera cenę udziału w drodze wewnętrznej. 13. W toku każdego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobowiązane są do działania w oparciu o przepisy obowiązującego prawa i przestrzegania standardów procedowania. Przede wszystkim organy winny wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Przy czym trzeba mieć na uwadze, że operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego w myśl art. 84 § 1 k.p.a., zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego sprawy. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy (rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). Z kolei dopuszczalny tryb merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych został wyczerpująco uregulowany w art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącym, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Istnieje także możliwość opracowania innego operatu szacunkowego określającego wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (art. 157 ust. 3 u.g.n.), a w przypadku sporządzenia rozbieżnych operatów, dalsza możliwość ich oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n.). Co istotne, możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego w powyższym trybie, w sytuacji gdy organ administracji nie dostrzega konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji, zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (por: wyroki NSA z dnia: 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06, 7 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 1434/11, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15). Przyjmuje się zatem, że jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na podstawie art. 157 u.g.n. Z kolei, aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n. (w szczególności w ramach tej procedury konieczne jest wyznaczenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zespołu oceniającego w składzie co najmniej dwóch rzeczoznawców majątkowych). W związku z powyższym Sąd podkreśla, że ani sąd administracyjny, ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Ingerencja w merytoryczną część opracowania właściwie deprecjonowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych, wymagając jednocześnie, by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu. Założenie, że organ dysponuje w takim stopniu wiedzą specjalistyczną dezawuowałoby rolę biegłego, a właściwie czyniłoby go zbędnym w postępowaniu, albowiem organ dysponujący wiedzą specjalną sam mógłby ustalać okoliczność wzrostu wartości nieruchomości. Konstatacja taka byłaby wprost sprzeczna z modelem postępowania w tym zakresie, przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 listopada 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 511/24). 14. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie potwierdziła trafności zarzutów podważających prawidłowość sporządzenia zasadniczego dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy. Przy czym Organy dokonały jego oceny z uwzględnieniem obowiązujących przepisów postępowania, w szczególności art. 80 k.p.a., a ocena ta doprowadziła do wniosku, że dowód ten nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia fachowości, zgodności z prawem, staranności i przeprowadzonych wyliczeń. W oparciu o taki dowód zasadnym było dokonanie kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności w zakresie wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Wobec tak poczynionych ustaleń nie budzi wątpliwości, że prawidłowo Organy zastosowały w sprawie art. 98a ust. 1 i 2 u.g.n. 15. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.