I OSK 1434/23

Dnia 5 lutego 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 200/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w N. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy N. w roku 2022 oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 6 kwietnia 2023 r. II SA/Ol 200/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w N. (Prokurator) na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy N. w roku 2022 stwierdził nieważność Załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej: - § 4 ust. 2 pkt 1 w zakresie obejmującym słowo "domowym"; - § 5 pkt 1 w zakresie obejmującym słowa "po uprzednim uzgodnieniu z Burmistrzem N. "; - § 5 pkt 1 w zakresie obejmującym słowo "domowych"; - § 7 zdanie pierwsze, w zakresie obejmującym słowo "domowych"; - § 7 pkt 1 w zakresie obejmującym słowo "domowych"; - § 8 zdanie pierwsze w zakresie obejmującym słowo "domowych"; - § 8 pkt 2 w zakresie obejmującym słowo "domowych"; - § 6 pkt 3 w zakresie słów "w zakładzie leczniczym dla zwierząt, z którym Burmistrz N. podpisze umowę"; - § 13. Gmina zaskarżyła wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu : 1. naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 133 §1 ppsa w zw. z 141 §4 ppsa poprzez sporządzenia uzasadnienia, które nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, co uniemożliwia, a przynajmniej poważnie utrudnia przeprowadzenie kontroli kasacyjnej orzeczenia, a w szczególności Sąd nie wyjaśnił z jakiego względu uznał, że nieważne są te postanowienia Programu, które nie wpływają na treść i skutki Programu oraz odnoszą się jedynie do proceduralnych aspektów dotyczących sposobu w jaki Program będzie wykonywany oraz nie wyjaśnił z jakiego względu uznał, że określenie sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację zadań Programu powinno nastąpić w sposób bardziej szczegółowy, niż wynika to z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt poprzez ich błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że użycie sformułowań odnoszących się do zwierząt domowych w § 4 ust. 2 pkt 1, § 5 pkt 1, § 7 zdanie pierwsze, § 7 pkt 1, § 8 zdanie pierwsze i § 8 pkt 2 Programu stanowi wprowadzenie do Programu ograniczeń, które nie zostały przewidziane w ustawie o ochronie zwierząt, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż ww. fragmenty Programu odnoszą się do zadań i funkcji realizowanych przez schronisko dla zwierząt, które zgodnie z ustawową definicją przeznaczone jest do opieki nad zwierzętami domowymi, więc kwestionowane sformułowania nie wprowadzają do Programu takich ograniczeń, b) art. 11a ust. 1, 2 i 3a ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 1-3, ust. 3 pkt 1-3 i ust. 4 ustawy o finansach publicznych poprzez ich błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że posłużenie się w § 5 pkt 1 Programu sformułowaniem "po uprzednim uzgodnieniu z Burmistrzem N. " oraz posłużenie się w §6 pkt 3 Programu sformułowaniem "w zakładzie leczniczym dla zwierząt, z którym Burmistrz N. podpisze umowę" stanowi naruszenie upoważnienia ustawowego oraz przejaw scedowania na inny organ upoważnienia do uchwalenia Programu, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż: • ww. fragmenty Programu stanowią jedynie uregulowanie wewnętrznych procedur stosowanych w celu realizacji Programu w ramach funkcjonującego związku międzygminnego, co jest niezbędne do realizacji uchwały, • sama nazwa "plan" sugeruje, że gmina jest zobowiązana do opracowania i zawarcia w Planie stosownych procedur zmierzających do wykonania Planu, więc uwzględnienie takich procedur w Planie nie stanowi naruszenia upoważnienia ustawowego, • organem zobowiązanym do wykonania uchwał Rady Gminy jest Burmistrz, więc powierzenie Burmistrzowi zadań związanych z realizacją uchwały jest zgodne z zadaniami Burmistrza, • wskazanie konkretnego zakładu leczniczego wykonującego zabiegi sterylizacji i kastracji już na etapie uchwalania Planu mogłoby prowadzić do naruszenia przepisów ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o prawie zamówień publicznych, gdyż dopiero w momencie uchwalenia przez Radę Gminy uchwały w sprawie przyjęcia Programu przewidującego na danych rok plan sterylizacji i kastracji, tj. realizację zadania nieobowiązkowego, aktualizuje się prawo Gminy do zaciągnięcia zobowiązania finansowego w postaci zawarcia umowy z zakładem leczniczym, c) art. 11a ust. 1, 2 i 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez ich błędna wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację planu oraz wskazanie sposobu wydatkowania tych środków musi polegać na określeniu wydatkowania każdego z celów programu w sposób odrębny i nie jest dopuszczalne grupowanie wydatków, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, iż w art. 11a ust. 5 ustawy nie ma wymogu, aby sposób wydatkowania środków miał określony stopień szczegółowości, ani nie ma wymogu, aby w odniesieniu do każdego z zadań określonych w Programie odrębnie wskazywać wysokość środków przeznaczonych na takie zadanie, więc wymogi wskazywane przez Sąd nie mają oparcia w treści ustawy o ochronie praw zwierząt, d) art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. Ha ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez ich błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że: • wprowadzenie w § 4 ust. 2 pkt 1, § 5 pkt 1, § 7 zdanie pierwsze, § 7 pkt 1, § 8 zdanie pierwsze i § 8 pkt 2 Programu sformułowania odnoszącego się do zwierząt domowych, które nie ma wpływu na treść i skutki Programu stanowi istotne naruszenie prawa, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż takie naruszenie mogłoby zostać zakwalifikowane jedynie jako nieistotne naruszenie prawa, które nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały, • wprowadzenie w § 5 pkt 1 oraz w § 6 pkt 3 Programu sformułowań odnoszących się do proceduralnych aspektów dotyczących sposobu, w jaki Program będzie wykonywany stanowi istotne naruszenie prawa, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż takie naruszenie mogłoby zostać zakwalifikowane jedynie jako nieistotne naruszenie prawa, które nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały, • wskazanie w § 13 Programu sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację Programu poprzez zgrupowanie niektórych wydatków w tej samej pozycji stanowi istotne naruszenie prawa, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż takie naruszenie mogłoby zostać zakwalifikowane jedynie jako nieistotne naruszenie prawa, które nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały. Na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 133 § 1 w związku z art. art. 141 § 1 p.p.s.a. uznać należy za niezasadny. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przez Gminę przepisów sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Naruszeniem normy prawnej wynikającej z art. 133 § 1 P.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez Sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano, by Sąd Wojewódzki przestawił stan sprawy w sposób sprzeczny z przedstawionymi mu przez organ aktami. Co istotne, niniejsza sprawa dotyczyła kontroli zgodności z prawem aktu prawa miejscowego. Sąd analizował zatem postawienia zaskarżonego aktu, odwołując się wprost w uzasadnieniu wyroku do treści poszczególnych jego zapisów. Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie powyższe elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, stanowisko Prokuratora oraz Gminy Następnie wyjaśnił z jakich przyczyn podziela stanowisko Prokuratora, co do zaistnienia w sprawie przesłanek zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. w stosunku do określonych zapisów Programu. Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sytuacje takie w sprawie nie wystąpiły. Wbrew stanowisku Gminy, Sąd w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił z jakich przyczyn uznaje, że określone punkty Programu należy uznać za nieważne, wyjaśniając szczegółowo z dlaczego w jego ocenie wadliwe jest ograniczenie określonych postawień zawartych w programie wyłącznie do zwierząt domowych, z jakich przyczyn nie jest dopuszczalne zastosowanie w Programie sformułowań "po uprzednim uzgodnieniu z Burmistrzem N." oraz "w zakładzie leczniczym dla zwierząt, z którym Burmistrz N. podpisze umowę". Wskazał również, dlaczego uznaje, że zaniechanie sprecyzowania kwot przeznaczonych na realizację określonych zadań uznaje za naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności § 13 Programu. Przystępując do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy na wstępie, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił, że w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm., dalej "u.s.g.") przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne. W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Sąd wyjaśnił również, że w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, Gminy zarzucając Sądowi błędną wykładnię art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. w związku z art. 11a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 638 z późn. zm., dalej "ustawa") nie tyle kwestionuje przedstawioną przez Sąd wykładnię przywołanych przepisów, co możliwość uznania w realizach sprawy, że określone przepisy Programu mogą być wydane za rażąco naruszające prawo. W konsekwencji, Sąd kasacyjny do tego zarzutu ustosunkuje się przy rozpoznawaniu zarzutów objętych punktami 2a-2c petitum skargi kasacyjnej a dotyczących poszczególnych punktów spornych pomiędzy Sądem i Prokuratorem z jednej a Gminą z drugiej strony . Zarzut objęty punktem 2a petitum skargi kasacyjnej to jest zarzut naruszenia art. 11a ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 25 ustawy poprzez ich błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, że użycie sformułowań odnoszących się do zwierząt domowych w § 4 ust. 2 pkt 1, § 5 pkt 1, § 7 zdanie pierwsze, § 7 pkt 1, § 8 zdanie pierwsze i § 8 pkt 2 Programu stanowi wprowadzenie do Programu ograniczeń, które nie zostały przewidziane w ustawie o ochronie zwierząt uznać należało i powiązany z nim w tym zakresie zarzut objęty punktem 2d petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny. Rację miał Sąd Wojewódzki wskazując, że przepis art. 11a ustawy wyraźnie stanowi, że organ uchwałodawczy gminy uchwala program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, bez ograniczania go wyłącznie do bezdomnych zwierząt domowych. Jak zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 2023 r. I OKS 444/22 przepis ten koresponduje z art. 11 ust. 1 ustawy który stanowi, iż zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Już z powyższego wynika, iż celem i funkcją Programu jest wypracowanie działań gminy nakierowanych na opiekę nad ściśle określoną kategorią zwierząt, jakimi są zwierzęta bezdomne. Zwierzęta bezdomne zgodnie z art. 4 pkt. 16 ustawy, to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Z kolei ilekroć w ustawie mowa o "zwierzętach domowych" rozumie się przez to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17 ustawy). Natomiast "zwierzęta gospodarskie" to zwierzęta w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Natomiast zwierząt wolno żyjących (dzikich) (art. 4 pkt 20 ustawy) nie zalicza się do kategorii "zwierząt bezdomnych", nie zachodzi zatem sygnalizowane w skardze kasacyjnej ryzyko uznania, że schronisko zobligowane jest do zapewnienia opieki rannym dzikim zwierzętom. Sąd Wojewódzki dostrzegł, że zawarta w art. 4 pkt 25 ustawy definicja schroniska odnosi się do miejsca przeznaczonego do opieki nad zwierzętami domowymi, a przepis art. 11a zawarty jest w Rozdziale 2, zatytułowanym "Zwierzęta domowe". Dostrzega to również Sąd kasacyjny. Słusznie jednak Sąd Wojewódzki uznał, że nie upoważnia to organu uchwałodawczego gminy do modyfikacji treści art. 11a ustawy, bowiem akty prawa miejscowego nie mogą modyfikować lub uzupełniać zapisów ustawowych. W art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawodawca wprost wskazał, że program obejmuje zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Nie jest zatem możliwe zmodyfikowanie zapisu ustawowego, poprzez odwołanie się do pojęcia zwierząt domowych. Zawarcie takie zapisu, wobec braku możliwości modyfikowania przez akt prawa miejscowego zapisów ustawowych uznać należy, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej za rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie w tym zakresie nieważności. W zarzucie objętym punktem 2b petitum skargi kasacyjnej Gmina kwestionuje stanowisko Sądu w świetle którego naruszają upoważnienie ustawowe sformułowania zawarte w § 5 pkt 1 "po uprzednim uzgodnieniu z Burmistrzem N." oraz w § 6 pkt 3 "w zakładzie leczniczym dla zwierząt, z którym Burmistrz N. podpisze umowę". W ocenie Sądu Wojewódzkiego, skoro to Rada została upoważniona do uchwalenia Programu, w którym określa się zadania związane z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiem bezdomności zwierząt, to nie może swojego upoważnienia scedować na inny podmiot, nawet jeśli jest to organ wykonawczy gminy. Kwestionując stanowisko Sądu Wojewódzkiego Gmina podkreślała, że zapis w § 5 pkt 1 Programu wynika z powierzenia zadania własnego w postaci prowadzenia schroniska dla zwierząt podmiotowi prowadzonemu przez Związek Gmin, który przekazał realizację tego zadania swojej jednostce budżetowej. Z uwagi na prowadzenie schroniska dla kliku gmin konieczne jest w celu formalnego uregulowania pobytu zwierzęcia i dokonania prawidłowych rozliczeń finansowych udzielenie zlecenia przyjęcia zwierzęcia przez Gminę podpisane przez upoważnionego pracownika. Sąd kasacyjny nie neguje możliwości przekazania określonych zadań związkowi gminnemu, jak również konieczności wprowadzenia procedury mającej na celu zapewnienie odpowiedniej realizacji porozumienia międzygminnego. Rację ma jednak Sąd Wojewódzki wyjaśniając że w świetle przyjętego w uchwale zapisu to od dyskrecjonalnej decyzji Burmistrza Gminy zależy czy dane zwierzę przyjęte zostanie do schroniska. W konsekwencji uznać należy, że powyższy zapis rażąco narusza zapis art. 11a ust. 1 ustawy, bowiem to do Rady Gminy należy określenie w jaki sposób realizowane będą zadania nałożone na Gminę na mocy art. 11 ustawy. Kwestionując stanowisko Sądu dotyczące wadliwości zapisu § 6 pkt 3 Programu z uwagi na niewskazanie zakładu leczniczego wykonującego zabiegi sterylizacji lub kastracji Gmina podkreślała, że jest to element o charakterze fakultatywnym. Zwracała uwagę, że skoro w świetle art. 11a ust. 3a ustawy Program może obejmować plan sterylizacji lub kastracji a od decyzji danej gminy zależy, czy program taki zostanie wdrożony to dysponuje ona pewną swobodą w opracowaniu zasad, na jakich zabiegi te będą się odbywać. Sąd kasacyjny nie neguje swobody Gminy w opracowaniu zasad, na jakich odbywać się będą zabiegi sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, o ile uwzględniają one ustawowy obowiązek poszanowania praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Tym niemniej Program, jako akt prawa miejscowego winien wskazywać konkrety podmiot, który realizować będzie zadania związane ze sterylizacją lub kastracją zwierząt, o których mowa w § 8 pkt 2 ppk 2. Wprowadzenie zakwestionowanego przez Sąd Wojewódzki zapisu doprowadzić może do sytuacji, w której organ wykonawczy gminy zaniecha zawarcia odpowiedniej umowy a w konsekwencji, zadania przewidziane przez organ uchwałodawczy nie zostaną realizowane. W konsekwencji słusznie Sąd Wojewódzki stwierdził nieważność powyższego zapisu jako sprzecznego z ustawową kompetencją organu uchwałodawczego gminy do ustalenia planu sterylizacji lub kastracji zwierząt, o którym mowa w art. 11a ust. 3a ustawy. W zarzucie objętym punktem 2c petitum skargi kasacyjnej Gmina kwestionuje stanowisko Sądu Wojewódzkiego, w świetle którego wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację planu oraz wskazanie sposobu wydatkowania tychże środków musi polegać na określeniu wydatkowania każdego z celów programu w sposób odrębny i nie może prowadzić do ich grupowania. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w zakresie wykładni art. 11 ust. 5 ustawy w orzecznictwie prezentowane są dwa nurty. Część sądów stoi na stanowisku, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych oznacza sposób rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie, a przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie zadań przyjętych w programie. W orzecznictwie utrwalił się również pogląd, że uchwała powinna regulować kwestię finansowania zadań przewidzianych w programie w sposób całościowy. Tym samym środki finansowe wskazane w tym akcie jako zabezpieczenie jego realizacji powinny odzwierciedlać wszystkie zadania tego Programu. Uznaje się zatem, że art. 11a ust. 5 ustawy bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków przez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Stanowisko przeciwne w orzecznictwie sądowym przyjmuje, że art. 11a ust. 5 ustawy nie wymaga przypisania kategorycznych, odrębnych kwot dla każdego zadania programu, lecz wskazuje ogólne zasady związane z finansowaniem programu mające na celu zapewnić jego właściwą realizację z uwzględnieniem specyfiki poszczególnych zadań (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2024 r. I OSK 409/24, 24 maja 2024 r. I OSK 118/24). Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela zatem wyrażonego przez Sąd Wojewódzki stanowiska, w świetle którego wskazana kwota na opiekę powinna być rozdysponowana oddzielnie na poszczególne zadania, a nie całościowo na kilka z tych zadań. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym już wyroku z 24 maja 2024 r. I OSK 118/24 w art. 11a ust. 5 ustawy mowa jest nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Wprawdzie lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 ustawy nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania, to jednak wskazanie sposobu wydatkowania nie może być utożsamiane z przypisaniem kategorycznych, odrębnych kwot dla każdego zadania programu z pominięciem ich specyfiki i sposobu skatalogowania tych zadań. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego 23 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 1321/22, z 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 703/20, z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 336/20 i II OSK 997/20, z 22 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1087/20 oraz z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2341/22). Nie wyklucza to ogólnego określenia środków dla kilku zadań, szczególnie jeżeli kilka działań realizowanych jest przez jeden podmiot. Rację miał jednak Sąd Wojewódzki uznając, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności § 13 Programu. Sąd Wojewódzki prawidłowo bowiem zwrócił uwagę, że wprawdzie w § 13 Programu ustalono, jaka wysokość środków finansowych zostanie przeznaczona na zapewnienie bezdomnym zwierzętom domowym miejsca w schronisku, transport i odławianie zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmianie, całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt, usługi weterynaryjne w zakresie sterylizacji i kastracji bezdomnych psów i kotów oraz w zakresie sterylizacji i kastracji oraz elektronicznego oznakowania zwierząt właścicielskich ale wyszczególnienie to nie obejmuje wszystkich zadań Gminy objętych Programem, określonych w § 4 ust. 2 Programu. Sąd podkreślił również, że konieczność realizacji części z zadań wskazanych w § 4 ust. 2 Programu wynika z treści art. 11a ust. 2 ustawy a zatem stanowi realizację zadań ustawowych. W związku z tym, w ocenie Sądu, określony przez Radę sposób wydatkowania środków przeznaczonych na realizację Programu nie odpowiada wymogom art. 11a ust. 5 ustawy. Sąd kasacyjny zwraca dodatkowo uwagę, że cele Programu określone zostały w § 4 natomiast zasady jego finansowania – w § 13. Prokurator słusznie zwrócił uwagę, że nie wszystkie zadania wymienione w § 4 objęte są finansowaniem przewidzianym w § 13. Dotyczy to zadań wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 2, 6, 7 oraz 8. Przewidziano również środki na sterylizację bezdomnych psów i kotów, podczas gdy sterylizacji podlegają wszystkie zwierzęta przyjęte do schroniska. W skardze kasacyjne podkreślano, że wbrew stanowisku Sądu finansowanie przewidziane w § 13 obejmuje wszystkie zadania przewidziane programem wyjaśniając, że w kwocie 240.000 złotych na zapewnienie bezdomnych zwierzętom domowym miejsca w schronisku ujęte są nie tylko koszty pobytu zwierzęcia w schronisku, ale także inne ponoszone przez schronisko to jest sterylizacja i kastracja. Dodatkowo, kwota ta obejmuje również koszty zapewnienia miejsca przechowania dla bezdomnych zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym, jak również usypianie ślepych miotów. Jednocześnie, jak wynika z dalszego uzasadnienia skargi kasacyjnej, koszty usypiania ślepych miotów ujęte są w kwocie 25.000 złotych przewidzianej na zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej. Zaś kwota 20.000 złotych przeznaczona na usługi weterynaryjne w zakresie sterylizacji i kastracji bezdomnych psów i kotów nie dotyczy tych psów i kotów, które znajdują się w schronisku, lecz tych, które znajdują się pod opieką opiekunów społecznych lub które odławiane są bez umieszczania w schronisku i trafiają bezpośrednio do osoby adoptującej zwierzę. Biorąc pod uwagę treść powyższych wyjaśnień wskazać należy, że zakres działań, które objęte są finansowaniem w ramach poszczególnych zadań wymienionych w § 13 nie wynika z uchwały organu jakim jest Rada Gminy a jedynie z wyjaśnień przedstawionych przez Gminę w toku postępowania sądowego, przy czym jedno zadanie (usypianie ślepych miotów) finansowane jest w ramach środków przewidzianych w § 13 tiret 1 i tiret 4. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że nawet z wyjaśnień zawartych w skardze kasacyjnej nie wynika by jakiekolwiek środki przeznaczone były na poszukiwanie właściciel dla bezdomnych zwierząt (§ 4 pkt 1 ppk 6 Programu). Finansowaniem objęto natomiast zadanie nie ujęte w § 4 to jest zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt. W konsekwencji, wobec braku odpowiedniego skonkretyzowania sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację Programu podzielić należy stanowisko, że w tym zakresie nie została wypełniona dyspozycja art. 11 ust. 5 ustawy w świetle którego Program winien zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności . W konsekwencji zarzut naruszenia objęty punktem 2c i powiązany z nim w tym zakresie zarzut objęty punktem 2d petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik Gminy– na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.