III OSK 2518/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1881/23 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 lipca 2023 r. nr 010000/620/29513/2023/WSW w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 17 kwietnia 2024 r., II SA/Wa 1881/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę małoletniej A. W. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego N. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 26 lipca 2023 r., nr 010000/620/29513/2023/WSW, w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z 26 lipca 2021 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, z późn. zm.; dalej jako: "ustawa FUS"), odmówił przyznania skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku, po zmarłym ojcu. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy FUS świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ wskazał, że warunki określone w art. 83 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny osoby zmarłej. Z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika zaś, że udokumentowano jedynie 3 lata, 7 miesięcy i 1 dzień łącznych okresów składkowych i nieskładkowych ojca dziecka, który stał się całkowicie niezdolny do pracy w wieku 38 lat. Ponadto w okresie 10 lat przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy ojca dziecka, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - nie udokumentowano żadnego z tych okresów. Prezes ZUS zauważył, że nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w latach 2003 -2004, 2005-2022 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez ojca dziecka zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec ojca dziecka nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem, w tym czasie, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Pismem z 31 sierpnia 2023 r. skarżąca wniosła skargę na ww. decyzję Prezesa ZUS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę, sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem nie nosi cech dowolności i została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, po wszechstronnym zebraniu i rozważeniu całego materiału dowodowego. Odnosząc się do zarzutów skargi, sąd wskazał, że szczególną okolicznością w sprawie nie jest sytuacja osobista i materialna wnoszącej skargę, ani też nie mogą one być odnoszone do osoby jej małoletniego dziecka. Dla oceny zaistnienia przesłanki szczególnych okoliczności istotny jest cały okres poprzedzający moment wystąpienia o świadczenie w drodze wyjątku, a nie tylko okoliczności istniejące w chwili złożenia wniosku. Okoliczności te mają odnosić się do osoby ubezpieczonego i przebiegu jego ubezpieczenia, i to w okresie przed zaistnieniem zdarzenia, które aktywność zawodową wykluczyło - a tych, jak twierdzi organ, strona skarżąca nie wykazała - nie zaś do nawet najtrudniejszej aktualnej, z daty wniosku, sytuacji osobistej wnioskodawczyni i jej dziecka. Zatem by stwierdzić, czy w sprawie okoliczności takie zaistniały, konieczne jest zbadanie sytuacji zmarłego ojca dziecka w okresie, kiedy będąc osobą zdrową i w pełni zdolną do pracy nie podejmował jej w długich okresach. Analizując okoliczności leżące po stronie zmarłego ojca dziecka, organ prawidłowo ustalił, że z akt nie wynika żadne uzasadnienie dla przerw w jego ubezpieczeniu, a zatem w sprawie nie została spełniona pierwsza z przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Nie można było bowiem stwierdzić, że za życia ojca dziecka zaistniały szczególne okoliczności, które wykluczyły możliwość uzyskania prawa do renty w trybie zwykłym. Sąd przypomniał, że ustawa FUS, choć posługuje się pojęciem szczególnych okoliczności, to nie precyzuje, jak należy je definiować. Wskazał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie dotyczy wyjątkowych potrzeb, czy niedostatku starającego się o to świadczenie, bowiem nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia szczególnych okoliczności, czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy FUS ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Sąd I instancji podzielił stanowisko Prezesa ZUS, że za życia ojca dziecka nie wystąpiły takie okoliczności, które można uznać za szczególne w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy FUS. Poza przedmiotem sporu pozostaje okoliczność, że w ciągu 38 lat jego życia udowodniono jedynie 3 lata, 7 miesięcy i 1 dzień okresów składkowych i nieskładkowych, zaś w latach 2003-2004 oraz 2005-2022 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez ojca dziecka zatrudnienia lub innej działalności, popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Istotne jest przy tym to, że strona wnosząca skargę nie wykazała, by ojciec dziecka był za życia całkowicie niezdolny do pracy, czy też by wystąpiły takie niezależne od niego i obiektywnie niemożliwe, czy trudne do przezwyciężenia okoliczności, które uniemożliwiły mu wykonywanie zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik skarżącej ustanowiony w ramach prawa pomocy wniósł o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego, które nie zostały pokryte przez skarżącą kasacyjnie ani w całości, ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 572 - dalej: "k.p.a.") poprzez niezastosowanie się do zasady prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu obywateli, a także poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego; b) art. 7 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo przekroczenia przez organ administracji granic uznania administracyjnego i odmowę przyznania świadczenia skarżącej kasacyjnie, które to świadczenie powinno zostać mu przyznane w świetle analizy jego słusznego interesu oraz interesu społecznego; c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wniesionej w sprawie, pomimo nierozpatrzenia przez organ administracji całokształtu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i przyjęcie, w powiązaniu z art. 83 ust. 1 ustawy FUS, że skarżąca kasacyjnie nie spełniła przesłanek przewidzianych w tym przepisie dla przyznania świadczenia, gdy sytuacja osobista i majątkowa, w której znalazła się skarżąca kasacyjnie, w pełni uzasadnia przyznanie tego świadczenia, a skarżąca wykazał zaistnienie ww. przesłanek; d) art. 7 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo przekroczenia przez organ administracji granic uznania administracyjnego i odmowę przyznania świadczenia skarżącej kasacyjnie, które to świadczenie powinno zostać jej przyznane w świetle analizy jej słusznego interesu oraz interesu społecznego. 2) na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 83 ust. 1 ustawy FUS poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie powyższego przepisu, jako podstawy prawnej orzekania, poprzez przyjęcie, że ojciec córki skarżącej nie nabył uprawnień do świadczeń w trybie zwykłym i w konsekwencji uznanie, że małoletniej nie przysługuje prawo do renty rodzinnej w drodze wyjątku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wyrok sądu I instancji odpowiada prawu. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie zarzuciła sądowi I instancji naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Niemniej konstrukcja zarzutów naruszenia przepisów postępowania w istocie uzależniona została od zasadności zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego. Zakres postępowania dowodowego określa bowiem norma prawa materialnego znajdująca zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Przepisy procesowe określają reguły formalne wyjaśniania sprawy, co odbywa się przez zbieranie dowodów, ich ocenę i ostateczne ustalenie stanu faktycznego przyjmowanego za podstawę wydania aktu administracyjnego. Na wstępie wyjaśnić należy, że świadczenie, o którego przyznanie wnioskowała skarżąca, jest w istotnym stopniu pochodną świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej (renta z tytułu niezdolności do pracy), a tym samym z oczywistych względów to w kontekście zmarłego ojca skarżącej organ i sąd I instancji dokonały analizy przesłanki zaistnienia szczególnych okoliczności, wskutek których nie udało się wypełnić warunków koniecznych do uzyskania świadczenie w trybie zwykłym. W doktrynie podkreśla się, że przesłanka "szczególnych okoliczności" dotyczy tylko ubezpieczonego i ma na celu wykazanie uzasadnionych powodów, dla których nie zostały spełnione warunki nabycia przez niego prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy lub do emerytury. Dopiero wykazanie tych okoliczności powoduje dalsze postępowanie, co do istnienia przesłanek uniemożliwiających osobie ubiegającej się o świadczenie podjęcie zatrudnienia (niezdolności do pracy lub wieku) oraz przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania (I. Jędrasik-Jankowska (w:) Komentarz do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (w:) Prawo do emerytury z ubezpieczenia i zabezpieczenia społecznego. Komentarz do ustaw z orzecznictwem, wyd. II, Warszawa 2019, art. 83). Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy FUS ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przepis ten formułuje więc trzy przesłanki, których kumulatywne spełnienie warunkuje przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Brak spełnienia chociażby jednej z nich uniemożliwia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Przesłankami tymi są: 1) brak spełnienia warunków do uzyskania emerytury lub renty spowodowany szczególnymi okolicznościami, 2) niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym spowodowana całkowitą niezdolnością do pracy lub wiekiem, 3) brak niezbędnych środków utrzymania. Z przepisu tego wynika zatem jednoznacznie, że świadczenie w drodze wyjątku przysługuje tylko wtedy, gdy ubezpieczony, a więc w niniejszej sprawie ojciec skarżącej, nie nabył prawa do świadczeń w trybie zwykłym na skutek szczególnych okoliczności, czyli na skutek niemożliwych do przezwyciężenia przeszkód nie mógł wypracować odpowiednio długiego okresu ubezpieczenia, a jednocześnie całkowita niezdolność do pracy uniemożliwia mu podjęcie pracy. Wprawdzie obydwie te przesłanki muszą wystąpić łącznie, ale nie są one tożsame. Kluczowe dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego działalność stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do uzyskania świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie na skutek szczególnych okoliczności. Świadczenie w drodze wyjątku, o którym mowa w ww. przepisie, nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawców i nie może być oderwane od wysokości składek opłacanych przez ubezpieczonego. Jest to świadczenie, które może być przyznane w przypadku, gdy niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania renty na zasadach ogólnych było skutkiem szczególnych okoliczności. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek szczególnych okoliczności. W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną zaistnienie "szczególnych okoliczności" nie zostało w sprawie wykazane. Należy jeszcze raz podkreślić, że zakres postępowania dowodowego w niniejszej sprawie był determinowany wskazanymi wyżej przesłankami z art. 83 ust. 1 ustawy FUS. W sprawie organ ustalił, że w aktach rentowych ubezpieczony (ojciec skarżącej) udokumentował jedynie 3 lata, 7 miesięcy i 1 dzień łącznych okresów składkowych i nieskładkowych, który stał się całkowicie niezdolny do pracy w wieku 38 lat. Z kolei w okresie 10 lat przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy ojca dziecka, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - nie udokumentowano żadnego z tych okresów. Innymi słowy, stosując bardzo duże uproszczenie, ubezpieczony (ojciec skarżącej) przez 38 lat życia jedynie przez 3 lata, 7 miesięcy i 1 dzień był aktywny zawodowo w świetle ustawy FUS, w tym w okresie 10 lat przed powstaniem niezdolności do pracy – w ogóle. Aby uzyskać rentę z tytułu niezdolności do pracy, powinien spełniać określone w ustawie FUS warunki, których jednak nie spełniał. W sprawie skarżąca ubiega się o świadczenie w drodze wyjątku, które, jak już wyżej wskazano, jest w swej istocie pochodną świadczenia w postaci renty z tytułu niezdolności do pracy przysługującego jej ojcu. Kluczową kwestią w sprawie jest więc wykazanie, że ubezpieczony (ojciec skarżącej) nie wypracował prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy na skutek szczególnych okoliczności, co uzasadniałoby właśnie przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Badając ww. przesłankę szczególnych okoliczności Prezes ZUS zauważył, że w sprawie nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w latach 2003-2004, 2005-2022 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez ojca dziecka zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Z treści pism matki skarżącej wynika, że ubezpieczony ciężko pracował, ale nie na podstawie umowy o pracę. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że za "szczególną okoliczność" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy FUS przyjmuje się wyłącznie obiektywne i niezależne od woli konkretnej osoby zdarzenia bądź trwały stan, wykluczający jej aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Usprawiedliwieniem dla okresów nieskładkowych nie może być fakt wykonywania pracy "na czarno", bez odprowadzania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Działanie takie jest bowiem przejawem podjęcia świadomego życiowego wyboru co do sposobu i warunków pracy w kontekście braku wypracowania odpowiednio długiego stażu ubezpieczeniowego z pełnymi konsekwencjami takich decyzji i strona nie może w takim przypadku powoływać się na zaistnienie okoliczności od siebie niezależnych (por. wyroki NSA z: 5 lutego 2015 r., I OSK 3104/14; z 11 marca 2015 r., I OSK 2728/14; z 12 marca 2015 r., I OSK 3104/14; z 18 listopada 2022 r., III OSK 4651/21 - publ. CBOSA). W związku z powyższym na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut 2.a. skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku skarżącej sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy FUS. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia przez sąd I instancji przepisów postępowania. W skardze kasacyjnej nie wskazano konkretnie, jakich to istotnych okoliczności sprawy nie wyjaśnił organ i na czym konkretnie polega niezastosowanie się przez organ do zasady prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu obywateli oraz dlaczego autor skargi kasacyjnej uznał ocenę organu zebranego materiału dowodowego za dowolną (a czego nie dostrzegł sąd I instancji). Jak już wyjaśniono wyżej, trudna sytuacja materialna małoletniej skarżącej oraz jej problemy zdrowotne nie są jedynymi przesłankami przyznania świadczenia w drodze wyjątku określonego w art. 83 ust. 1 ustawy FUS. Skoro zaś w sprawie nie została spełniona przesłanka "szczególnych okoliczności", to wyżej opisana sytuacja skarżącej nie mogła wpłynąć na rozstrzygnięcie w sprawie. Tym samym nie sposób uznać, że organ przekroczył w sprawie granice uznania administracyjnego przez odmowę przyznania świadczenia, a także, że nie rozpatrzył całokształtu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Sąd I instancji prawidłowo uznał za zgodną z prawem zaskarżoną decyzję Prezesa ZUS i przedmiotową skargę oddalił. Z tych przyczyn zarzuty 1.a-d. okazały się niezasadne. Należy podkreślić, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie zaś pod kątem słuszności rozstrzygnięć organów. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że sytuacja skarżącej jest w istocie bardzo trudna i zasługuje na opiekę ze strony odpowiednich instytucji państwowych, lecz nie uzasadnia to przyznania świadczenia w drodze wyjątku uregulowanego w art. 83 ust. 1 ustawy FUS, bowiem istota tego świadczenia, wyjaśniona wyżej, nie ma charakteru socjalnego. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy. Wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.