II SA/Wa 1881/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi małoletniej A. W. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego N. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "Prezes ZUS" lub "organ"), decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 1251, z późn. zm.; dalej jako: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS", "ustawa emerytalna") odmówił przyznania małoletniej A.W. - reprezentowanej przez matkę N.F. jako przedstawiciela ustawowego (dalej jako "wnioskodawczyni") renty rodzinnej w drodze wyjątku, po zmarłym ojcu. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ wskazał, że warunki określone w art. 83 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny osoby zmarłej. Z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika zaś, że udokumentowano jedynie 3 lata, 7 miesięcy i 1 dzień łącznych okresów składkowych i nieskładkowych ojca dziecka, który stał się całkowicie niezdolny do pracy w wieku 38 lat. Ponadto w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy ojca dziecka, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - nie udokumentowano żadnego z tych okresów.  Prezes ZUS zauważył, że nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w latach 2003 -2004, 2005 - 2022 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez ojca dziecka zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec ojca dziecka nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem, w tym czasie, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Przez szczególne okoliczności rozumie się bowiem wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu ubezpieczenia. Reasumując, Prezes ZUS stwierdził, że nie znajduje podstaw do przyznania wnioskodawczyni renty rodzinnej na podstawie art. 83 o emeryturach i rentach z FUS. Wyjaśnił przy tym, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Pismem z 31 sierpnia 2023 r. wnioskodawczyni reprezentowana przez matkę - przedstawiciela ustawowego (dalej jako "skarżąca") wniosła skargę do wojewódzkiego sadu administracyjnego na ww. decyzję Prezesa ZUS z [...] lipca 2023 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi zarzuciła jej: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ojciec dziecka nie nabył uprawnień do świadczeń w trybie zwykłym i w konsekwencji uznanie, że jego małoletniej córce nie przysługuje prawo do renty rodzinnej w drodze wyjątku w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki z ww. przepisu umożliwiające przyznanie małoletniej renty rodzinnej w drodze wyjątku;  2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej "k.p.a.") poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności przyjęcie, że nie udokumentowano wymaganych okresów do przyznania świadczenia w trybie zwykłym oraz nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia przez ojca dziecka, w sytuacji gdy zmarły ojciec dziecka ciężko pracował całe życie po 12 godzin dziennie, a fakt pracy bez umowy był podyktowany tylko i wyłącznie młodym wiekiem zmarłego ojca małoletniej, brakiem kierunkowego wykształcenia, doświadczenia zawodowego oraz sytuacji na rynku pracy w analizowanym okresie w ówczesnym miejscu zamieszkania zmarłego, nadto ojciec dziecka nie miał możliwości podejmowania wyłącznie pracy z ubezpieczeniem społecznym, ponieważ nie miał takich ofert, pracę z ubezpieczeniem było trudno mu znaleźć, był jedynym żywicielem, a możliwość pracy była jedynie bez ubezpieczenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona decyzja jest wadliwa i powinna zostać uchylona. Nie można bowiem zgodzić się z ustaleniem organu, że nie udokumentowano wymaganych okresów do przyznania świadczenia w trybie zwykłym oraz nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia przez ojca dziecka, w sytuacji gdy zmarły ojciec dziecka ciężko pracował całe życie (20 lat) po 12 godzin dziennie i więcej przy szambach ekologicznych, przy ocieplaniu domów, w ogrodnictwie, przy kładzeniu kostki brukowej. Pracodawcy wielokrotnie obiecywali mu zawarcie umowy o pracę - której finalnie mimo obietnic - nie dostawał. Fakt pracy bez umowy był podyktowany tylko i wyłącznie młodym wiekiem zmarłego ojca małoletniej, brakiem kierunkowego wykształcenia, doświadczenia zawodowego oraz sytuacji na rynku pracy w analizowanym okresie w ówczesnym miejscu zamieszkania zmarłego - pracodawcy nie chcieli zatrudniać na podstawie umowy o pracę. Ojciec dziecka nie miał możliwości podejmowania pracy z ubezpieczeniem społecznym, ponieważ nie miał takich ofert, pracę z ubezpieczeniem było trudno mu znaleźć, był jedynym żywicielem rodziny, a możliwość pracy była jedynie bez umowy. Autor skargi wskazał, że małoletnia jest długo wyczekiwanym dzieckiem, urodziła się po 11 latach starań w 31 tygodniu ciąży, jako wcześniak, w związku z powyższym potrzebuje opieki, terapii psychologa i logopedy, na którą jej matki nie stać. Małoletnia jest pod opieką psychiatry, pulmonologa oraz ma stwierdzone ADHD, na które przyjmuje stałe leki w kwocie około 230 zł miesięcznie. Nadto, małoletnia choruje na astmę, w związku z czym u jej matki wielokrotnie są interwencje pogotowia ratunkowego. Małoletnia potrzebuje integracji sensorycznej, zajęcia nie są organizowane w miejscowości, w której zamieszkuje wraz z matką, która nie posiada prawa jazdy. Małoletnia od września będzie uczęszczała do pierwszej klasy szkoły podstawowej w trybie nauczania specjalnego, będzie potrzebowała pomocy matki. Nadto, po śmierci ojca małoletnia przyjmuje leki antydepresyjne, bardzo boi się, że jej matce coś się stanie i nie opuszcza jej na krok. Matka dziecka często jest zmuszona prosić ludzi o pomoc, bo nie posiada wystarczających środków na podstawowe produkty żywieniowe. Nie może podjąć pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania całodobowej opieki nad małoletnią. Nadto, matka dziecka ma także problemy zdrowotne z kręgosłupem, ma skierowanie do reumatologa, przyjmuje stałe leki, których koszt wynosi 200 zł miesięcznie. Matka wraz z córką utrzymują się z 500+, zasiłku rodzinnego i zasiłku z opieki w kwocie 700 zł. Matka dziecka ponosi koszty prądu w wysokości 200 zł i wody w wysokości 200 zł. W związku z powyższym nie mają niezbędnych środków utrzymania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. W ocenie pełnomocnika Prezesa ZUS należy stwierdzić, że organ dokonał prawidłowej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz dostatecznie i w pełni wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący. Pełnomocnik organu powołał się na uzasadnienie wyroku z 15 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 4314/21, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in.: "(...) data powstania całkowitej niezdolności do pracy osoby, po której wnioskodawca ubiega się o świadczenie w drodze wyjątku, chociaż nie została wymieniona wśród przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku. Pozwala bowiem ustalić moment z którym ubezpieczony nie miał obiektywnej możliwości podjęcia zatrudnienia, a tym samym uzyskania dłuższego okresu ubezpieczeniowego." Pełnomocnik organu wskazał przy tym, że lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z [...] czerwca 2023 r. ustalił, iż całkowita niezdolność do pracy zmarłego ojca dziecka powstała dopiero 1 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 i 2, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola sądowoadministarcyjna sprowadza się do zbadania, czy organ wydając zaskarżony akt nie naruszył przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania przed właściwym organem. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny posiada wyłącznie uprawnienia kasacyjne, nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. W ocenie Sądu, mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa ZUS nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS zgodnie z którym, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Literalna wykładnia powyższego przepisu prowadzi do jednoznacznego przyjęcia, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku uzależnione jest od wystąpienia trzech przesłanek: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty w trybie zwykłym musi być spowodowane "szczególnymi okolicznościami"; 2) ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przyznanie przedmiotowego świadczenia uzależnione jest od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych wyżej przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość (zob. Łukasz Prasołek /w:/ Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, pod red. Beaty Gudowskiej i dr hab. Krzysztofa Ślebzaka, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 i cyt. tam orzecznictwo, w tym m.in. wyrok NSA z dnia 9 października 2008 r. o sygn. akt I OSK 378/08). Należy podkreślić, że brzmienie powyższego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes ZUS. Uregulowanie takie oznacza, że organ administracji, działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ winien jednak pamiętać, że owo uznanie administracyjne nie pozwala na dowolność w załatwieniu sprawy. Uznaniowość nie oznacza wszak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w przepisie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, z drugiej zaś przepisy k.p.a., które znajdują tu zastosowanie, w myśl art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Kontrola sądu administracyjnego, w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i wyboru, określonego sposobu załatwienia sprawy, dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. o sygn. akt I OSK 2051/11; orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, bowiem nie nosi cech dowolności i została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, po wszechstronnym zebraniu i rozważeniu całego materiału dowodowego. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że szczególną okolicznością w sprawie nie jest sytuacja osobista i materialna, wnoszącej skargę ani też nie mogą one być odnoszone do osoby jej małoletniego dziecka. Dla oceny zaistnienia przesłanki szczególnych okoliczności istotny jest cały okres poprzedzający moment wystąpienia o świadczenie w drodze wyjątku, a nie tylko okoliczności istniejące w chwili złożenia wniosku. Okoliczności te mają odnosić się do osoby ubezpieczonego i przebiegu jego ubezpieczenia, i to w okresie przed zaistnieniem zdarzenia, które aktywność zawodową wykluczyło - a tych, jak twierdzi organ, strona skarżąca nie wykazała - nie zaś do nawet najtrudniejszej aktualnej, z daty wniosku, sytuacji osobistej wnioskodawczyni i jej dziecka. Zatem by stwierdzić, czy w sprawie okoliczności takie zaistniały, konieczne jest zbadanie sytuacji zmarłego ojca dziecka w okresie, kiedy będąc osobą zdrową i w pełni zdolną do pracy nie podejmował jej w długich okresach. Analizując okoliczności, leżące po stronie zmarłego ojca dziecka, organ prawidłowo ustalił, że z akt nie wynika żadne uzasadnienie dla przerw w jego ubezpieczeniu, a zatem w sprawie nie została spełniona pierwsza ze wskazanych wyżej przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku, bowiem nie można było stwierdzić, że za życia ojca dziecka zaistniały szczególne okoliczności, które wykluczyły możliwość uzyskania prawa do renty w trybie zwykłym. Przypomnieć trzeba, że ustawa o emeryturach i rentach z FUS, choć posługuje się pojęciem szczególnych okoliczności, to nie precyzuje, jak należy je definiować. W doktrynie i orzecznictwie wypracowano więc jednolite stanowisko, zgodnie z którym, dokonując wykładni pojęcia szczególnych okoliczności, należy mieć na względzie cel, któremu służy tryb przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Celem tym jest to, by w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych ze względu na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. W konsekwencji, za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Do zdarzeń takich nie można zaliczyć świadczenia tzw. pracy "na czarno" bez ubezpieczenia. Również problemy ze znalezieniem legalnej pracy nie mogą zostać uznane za okoliczność szczególną, usprawiedliwiającą niewypracowanie wymaganego okresu w celu uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku (vide: wyrok NSA z 22 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1845/17; wyrok NSA z 15 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2088/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Taką szczególną okolicznością, w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie jest fakt niestabilnej sytuacji na rynku pracy, zagrożenie bezrobociem, czy też samo bezrobocie. Są to bowiem zjawiska, które immanentnie występują w gospodarce rynkowej. Uznanie bezrobocia za szczególną okoliczność w praktyce powodowałoby obowiązek przyznawania powyższego świadczenia nie w drodze wyjątku lecz powszechnie (vide: wyrok NSA z 11 października 2017 r. sygn. akt I OSK 2314/16; wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1844/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym bycie bezrobotnym nie zwalnia bezrobotnego z własnej aktywności w kierunku poszukiwania zatrudnienia, nie usprawiedliwia wieloletniej pracy bez ubezpieczenia ani nie wyłącza odpowiedzialności za rezygnację z opłacania składek na własne ubezpieczenie społeczne. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb, czy niedostatku starającego się o to świadczenie, bowiem nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia szczególnych okoliczności, czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko Prezesa ZUS, że za życia ojca dziecka nie wystąpiły takie okoliczności, które można uznać za szczególne, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Poza przedmiotem sporu pozostaje okoliczność, że w ciągu 38 lat jego życia udowodniono jedynie 3 lata, 7 miesięcy i 1 dzień okresów składkowych i nieskładkowych, zaś w latach 2003-2004 oraz 2005-2022 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez ojca dziecka zatrudnienia lub innej działalności, popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Istotne jest przy tym to, że strona wnosząca skargę nie wykazała, by ojciec dziecka był za życia całkowicie niezdolny do pracy, czy też by wystąpiły takie niezależne od niego i obiektywnie niemożliwe, czy trudne do przezwyciężenia okoliczności, które uniemożliwiły mu wykonywanie zatrudnienia. Jak zaś to na wstępie wskazano, niespełnienie już tylko jednej z przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 2 tej ustawy.