II SA/Gd 987/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 lipca 2024 r. nr SKO Gd/2418/24 w przedmiocie "gdańskiego bonu żłobkowego" stwierdza nieważność zaskarżonej decycji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 21 marca 2024 r. nr GCŚ/DWR1/005932//03/2024. D. J. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie świadczenia określanego jako "gdański bon żłobkowy". Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 21 marca 2024 r. Dyrektor Gdańskiego Centrum Świadczeń w Gdańsku (dalej jako: "organ I instancji") uchylił od dnia 1 marca 2024 r. decyzję własną z dnia 11 września 2023 r. o przyznaniu D. J. (dalej jako: "strona", "wnioskodawca", "skarżący") prawa do świadczenia pieniężnego "gdański bon żłobkowy" na dziecko – L. J. - w kwocie 445,38 zł miesięcznie na okres od 1 września 2023 r. do 30 czerwca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 17 lipca 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w dniu 28 sierpnia 2023 r. strona złożyła wniosek o przyznanie świadczenia "gdański bon żłobkowy" na okres 2023/2024 na syna L. J. Organ I instancji przyznał wnioskodawcy żądane świadczenie na okres od 1 września 2023 r. do 30 czerwca 2024 r. w kwocie 445,30 zł. Uchylając decyzję własną od dnia 1 marca 2024 r. organ I instancji wyjaśnił, że powodem takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, że dochód rodziny strony przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania przedmiotowego świadczenia. W dalszej kolejności Kolegium podniosło, że "gdański bon żłobkowy", jako świadczenie rodzinne przewidziany został uchwałą IX/170/19 Rady Miasta Gdańska z 25 kwietnia 2019 r. w sprawie wprowadzenia świadczenia pieniężnego "gdański bon żłobkowy" dla rodzin zamieszkujących na terenie Gminy Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2019 r., poz. 2402 ze zm.). Stosownie do § 5 pkt 2 wskazanej uchwały przeciętny miesięczny dochód rodziny dziecka w przeliczeniu na osobę albo przeciętny miesięczny dochód dziecka pozostającego pod opieką prawną, osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym rok szkolny, na który ustala się prawo do świadczenia, nie przekracza kwoty 2.800 zł. Na podstawie informacji pozyskanych z elektronicznych rejestrów, organ I instancji ustalił w szczególności, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą od 8 stycznia 2015 r. Żona skarżącego, A. J., w dniu 18 września 2023 r. rozpoczęła prowadzenie działalności gospodarczej. W dniu 19 marca 2024 r. wpłynęło jej oświadczenie o uzyskanym wynagrodzeniu z działalności gospodarczej. W aktach sprawy znajduje się także zaświadczenie o zatrudnieniu z dnia 14 sierpnia 2023 r., w którym U. Dział Spraw Pracowniczych potwierdza, że A. J. jest pracownikiem U. zatrudnionym od 1 października 2015 r. do 12 marca 2024 r. na czas określony na stanowisku lekarza rezydenta w wymiarze etatu 1/1. W aktach znajduje się także aktualne zaświadczenie, z którego wynika, że A. J. przedłużono umowę o pracę zawartą z U. w G., na czas określony od 1 października 2015 r. do dnia 25 kwietnia 2025 r. na stanowisku lekarza rezydenta w wymiarze 0,800 etatu. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo ustalił, że w 2022 r. dochód rodziny strony wynosił 145.382,16 zł tj. 11.424,27 zł miesięcznie. Dochód na osobę wyniósł 3.026,93 zł. Ustalając dochód rodziny organ I instancji, uwzględniając dochód A. J., odjął od jej dochodu kwotę 8.290,96 zł z tytułu zakończenia wykonywania w 2022 r. umowy zlecenia. Kwota ta potraktowana została jako dochód utracony, albowiem doszło do całkowitego zaprzestania wykonywania tego zlecenia i uzyskiwania z tego tytułu wynagrodzenia. Organ odwoławczy uznał jednocześnie za zasadne nie uwzględnienie przez organ I instancji jako dochodu utraconego zmniejszonego etatu A. J. z 1/1 na 4/5 wskazując, że z przepisu art. 3 pkt 23 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 323) nie wynika, by utrata dochodu dotyczyła zmiany wymiaru zatrudnienia. Zdaniem Kolegium żona skarżącego nie utraciła dochodu w rozumieniu ustawy, a jedynie zmieniły się warunki jej zatrudnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji, alternatywnie wniósł o zobowiązanie Kolegium do wydania decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez przyznanie mu świadczenia pieniężnego "gdański bon żłobkowy" w kwocie 500 zł miesięcznie za okres od 1 września 2023 r. do 30 sierpnia 2024 r., a także o zwrot kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji, która winna być uchylona; naruszenie przepisów art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie prawidłowego merytorycznego zbadania sprawy poprzez zweryfikowanie zasadności decyzji organu I instancji w tym przesłanek prawa materialnego, w konsekwencji naruszenie przepisów: - art. 3 pkt 23 lit. c w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z § 15 załącznika do uchwały nr IX/170/19 Rady Miasta Gdańska z dnia 25 kwietnia 2019 r. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że utrata dochodu oznacza wyłącznie utratę zatrudnienia, a nie uwzględnia zmniejszenia wymiaru etatu z 1/1 na 4/5 w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zmniejszenie wymiaru etatu nie wpłynęło na wysokość dochodu A. J.; - § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 załącznika do uchwały poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu prawa do świadczenia "gdański bon żłobkowy" od 1 marca 2024 r. Zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8, 9 k.p.a. naruszenie zasady zaufania uczestnika do organów publicznych poprzez podawanie w treści decyzji treści przepisu w brzmieniu odmiennym niż w przepisie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a."). W poddanej kontroli Sądu decyzji administracyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska (dalej jako: "organ I instancji") uchylającą od dnia 1 marca 2024 r. wcześniejszą decyzję tego organu o przyznaniu świadczenia "gdański bon żłobkowy". Jako podstawę materialnoprawną wydanej decyzji Kolegium wskazało art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 323; dalej jako: "u.ś.r."). W ocenie Sądu powołanie tego przepisu u.ś.r. jako podstawy rozstrzygnięcia niniejszej sprawy budzi daleko idące wątpliwości. Przede wszystkim wskazać należy, że przepis ten dotyczył zupełnie innego świadczenia – specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego przyznawanego na podstawie u.ś.r., a nie na podstawie uchwały rady miasta (gminy). Co więcej, w momencie wydawania decyzji przez organ odwoławczy art. 16a u.ś.r. już nie obowiązywał. Został bowiem uchylony z dniem 1 stycznia 2024 r. przez art. 43 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429). W tym przypadku nie miał też zastosowania przepis przejściowy – art. 63 ustawy o świadczeniu wspierającym. Tym samym, powołany w podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego przepis prawa materialnego nie mógł stanowić podstawy do rozstrzygnięcia sprawy. Organ I instancji poza przepisami art. 1, art. 3, art. 5 i art. 22b u.ś.r. w podstawie prawnej swojej decyzji powołał przepisy uchwały IX/170/19 Rady Miasta Gdańska z 25 kwietnia 2019 r. w sprawie wprowadzenia świadczenia pieniężnego "gdański bon żłobkowy" dla rodzin zamieszkujących na terenie Gminy Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2019 r., poz. 2402 ze zm.; dalej jako: uchwała) oraz załącznika do tej uchwały. Żaden w wymienionych przepisów nie mógł również stanowić podstawy do wydania decyzji uchylającej przyznane wcześniej świadczenie. Z przepisów u.ś.r. art. 1 określa zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy, art. 3 zawiera definicje pojęć jakimi posłużył się ustawodawca, art. 5 określa warunki przyznania zasiłku rodzinnego, a art. 22b stanowi upoważnienie ustawowe do wydania uchwały przyznającej świadczenia na rzecz rodziny inne niż wymienione w ustawie. Przywołane w podstawie prawnej przepisy uchwały określają jej zakres podmiotowy (§ 1) oraz upoważnienie Dyrektora Gdańskiego Centrum Świadczeń do prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego, o którym mowa w uchwale, a także do wydawania decyzji administracyjnych (§ 3). Przepisy załącznika do uchwały dotyczą: celu świadczenia (§ 2), zakresu podmiotowego (§ 3 - § 4), przesłanek jego przyznania (§ 5 i § 6), sposobu obliczenia dochodu (§ 8), postępowania w sprawie przyznania świadczenia (§ 12), definicji nienależnie pobranego świadczenia (§ 12 ust. 2 pkt 1) i podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie ustalenia prawa do świadczenia (§ 15 ust. 5). Z powyższego jednoznacznie wynika, że żaden z powołanych przepisów nie mógł stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji uchylającej przyznane świadczenia. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że zmiana okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia lub jego wysokość, stanowi podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia prawa doświadczeń (§ 15 ust. 5 uchwały). Przepis ten regulujący sposób (tryb) wszczęcia postępowania nie jest przepisem, który stanowi podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej o przyznaniu świadczenia. Nie wynika bowiem z niego kompetencja do załatwienia sprawy administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej. Podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej nie można domniemywać czy też wyprowadzać w drodze wykładni. Co do zasady, musi ona wprost wynikać z przepisu prawa wyraźnie przewidującego możliwość załatwienia w ten sposób sprawy administracyjnej. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu brak regulacji materialnoprawnej w przepisach prawa powszechnie obowiązującego przesądza o braku podstaw do działania w sferze praw jednostki w formie decyzji administracyjnej. Innymi słowy, brak przepisu przewidującego możliwość dokonania władczej konkretyzacji praw i obowiązków jednostki wyklucza możliwość domniemania formy decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej, [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Toruń 2005 r., s. 11 – 17). Za podstawę taką nie sposób uznać § 3 uchwały przewidującego upoważnienie dla Dyrektora Gdańskiego Centrum Świadczeń do prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego, o którym mowa w uchwale, a także do wydawania decyzji administracyjnych. Upoważnienie do prowadzenia postępowania i wydawania decyzji nie jest równoznaczne z istnieniem materialnoprawnej kompetencji do załatwienia określonej sprawy administracyjnej w drodze decyzji. Najpierw musi istnieć w przepisach prawa materialnego kompetencja do takiego właśnie załatwienia sprawy indywidualnej, a następnie na podstawie upoważnienia można ustalić kto (jaki organ administracji) jest uprawniony by tę kompetencję realizować. Podstawy do uchylenia decyzji przyznającej "gdański bon żłobkowy" nie może także stanowić art. 32 ust. 1 u.ś.r. przewidujący kompetencję właściwego organu administracji do zmiany lub uchylenia bez zgody strony ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych z powodu zmiany sytuacji rodzinnej, dochodowej lub nabycia świadczeń na podstawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wniosek taki wynika z wykładni gramatycznej tego przepisu, który dotyczy wyłącznie możliwości uchylenia lub zmiany decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych, to jest świadczeń, których warunki nabywania określa ustawa. Świadczenie takie jak "gdański bon żłobkowy" nie jest świadczeniem rodzinnym w rozumieniu art. 1 u.ś.r. Ponadto, zgodnie z treścią art. 22b ust. 3 u.ś.r. do świadczeń na rzecz rodziny ustanawianych w drodze uchwały rady gminy nie stosuje się m. in. przepisów rozdziału 6 tej ustawy, a tym samym art. 32 znajdującego się w tym rozdziale. Analizując powyższe przepisy Sąd doszedł do wniosku, że organy administracji publicznej wydały swoje decyzje bez podstawy prawnej. Żaden z przywołanych w obu decyzjach przepisów podstawy takiej nie stanowił. Innymi słowy w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia "gdański bon żłobkowy" nie było przepisu prawnego umocowującego administrację publiczną do działania. Tego rodzaju sytuacja odpowiada pojęciu "wydania decyzji bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 160 r. Kodeks postępowania administracyjnego; tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572). Jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie i nauce prawa przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sytuacji opisanej ich hipotezą nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej, postanowienia czy milczącego załatwienia sprawy, a więc wówczas, gdy podejmowana decyzja lub postanowienie nie znajdują oparcia w żadnym z przepisów powszechnie obowiązującego prawa obowiązujących - co trzeba podkreślić - w dacie ich podejmowania (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2024 r., II GSK 265/24; por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2024 , III OSK 2882/22). Oznacza to, że przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej, a brak ten musi mieć charakter obiektywny (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2018 r., II GSK 1800/16, wyrok WSA w Gdańsku z 18 marca 2020 r., II SA/Gd 686/19, wyrok WSA w Poznaniu z 23 maja 2024 r. IV SA/Po 161/24; zob. też: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt – Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz do art. 157 k.p.a., Lex/el. 2025). Rekapitulując powyższe, stwierdzenie w toku kontroli sądowej, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. W niniejszej sprawę Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. stwierdził nieważność decyzji organów administracji obu instancji ze względu na to, że w obu przypadkach nie istniała podstawa prawna do ich wydania. Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne w bazie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.