III OSK 5242/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 398/20 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. z dnia 18 sierpnia 2020 r., nr 3/2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. N. (dalej także jako: skarżący) na decyzję Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej także jako: Przedsiębiorstwo) z dnia 18 sierpnia 2020 r., nr 3/2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w punkcie I wyroku z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 398/20 uchylił zaskarżoną decyzję, a w punkcie II zasądził od Przedsiębiorstwa na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 20 lipca 2020 r. skarżący, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP zwrócił się do Przedsiębiorstwa o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytania: 1) Czy Pan Ł. W. świadczy usługi dla/na rzecz Przedsiębiorstwa?; 2) Czy Pan Ł. W. podpisał z Przedsiębiorstwem umowę o dzieło lub umowę zlecenie?; 3) Od kiedy Pan Ł. W. ma podpisaną przez Przedsiębiorstwo umowę o dzieło lub umowę zlecenie?; 4) Jakie usługi świadczy Pan Ł. W. na rzecz/dla Przedsiębiorstwa. Jednocześnie skarżący podkreślił, że żądane przez niego dokumenty stanowią informację publiczną prostą, niewymagającą skomplikowanych analiz, czy innych czasochłonnych czynności i tym samym udostępnienie tej informacji nie wymaga wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Pismem z dnia 4 sierpnia 2020 r. Przedsiębiorstwo zwróciło się do skarżącego o wskazanie, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, powodów, dla których spełnienie żądania wniosku będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem występuje konieczność przetworzenia posiadanych informacji, poprzez dokonanie m.in. stosownej anonimizacji danych osobowych, a także zaangażowanie dodatkowych środków osobowych. W odpowiedzi skarżący w piśmie z dnia 4 sierpnia 2020 r. powtórzył, że żądana informacja stanowi informację publiczną prostą, niewymagającą skomplikowanych analiz, innych czasochłonnych czynności i niewymagającą wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Informacja będąca przedmiotem wniosku skarżącego nie wymaga zatem w jego ocenie przetworzenia. Decyzją z dnia 18 sierpnia 2020 r., nr 3/2020 Przedsiębiorstwo, na podstawie art. 104 § 1 i art. 109 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówiło udostępnienia skarżącemu informacji publicznej objętej jego wnioskiem. W uzasadnieniu decyzji Przedsiębiorstwo wyjaśniło, że osoba zawierająca umowę w dość znaczący sposób wyraziła wolę objęcia stosowną tajemnicą zapisów umownych oraz innych dokumentów, związanych z jej działalnością. Dlatego też Przedsiębiorstwo nie może pozwolić sobie na naruszenie tego obowiązku, ponieważ wiązałoby się to z całą pewnością z daleko idącą odpowiedzialnością odszkodowawczą po jego stronie. Tym bardziej, że umowa ta nie jest związana z realizacją przez zleceniobiorcę funkcji publicznych. Co więcej, zdaniem Przedsiębiorstwa przekazanie żądanych skanów umów może naruszyć ochronę danych osobowych i prywatność osób fizycznych. Ponadto, w ocenie Przedsiębiorstwa żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej z uwagi na to, że jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających m.in. na sięgnięciu do dokumentacji, dokonania anonimizacji danych osobowych, jak również skatalogowania poszczególnych informacji prostych. Natomiast skarżący w ocenie Przedsiębiorstwa nie wykazał istnienia przesłanki szczególnie ważnego interesu publicznego w udostępnieniu takich informacji o charakterze przetworzonym. Przedsiębiorstwo wskazało także na instytucję nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej i wyjaśniło, że polega ono na próbie korzystania z prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. W piśmie z dnia 25 sierpnia 2020 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą decyzję Przedsiębiorstwa i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne uznanie, że informacja objęta zakresem wniosku stanowi informację przetworzoną; 2) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, w sytuacji gdy nie został spełniony aspekt formalny, ani materialny tajemnicy przedsiębiorcy; 3) art. 107 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne pouczenie; 4) art. 77 § 1 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez powielenie argumentacji zastosowanej w innej decyzji dotyczącej innej sprawy, co wskazuje na nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz tym samym niedokonanie oceny, czy w istocie zachodzi podstawa do ograniczenia prawa do informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi skarżący, odnosząc się do zakwalifikowania żądanych danych jako informacji przetworzonej, podniósł że bezzasadne jest posługiwanie się przez Przedsiębiorstwo kategorią "informacji przetworzonej" w niniejszej sprawie, bowiem realizacja wniosku skarżącego nie pociąga za sobą konieczności dokonania żadnej analizy ze strony Przedsiębiorstwa, a żądane informacje bezsprzecznie już istnieją i znajdują się w dyspozycji Przedsiębiorstwa. Skarżący podkreślił, że w ramach złożonego wniosku nie domagał się ani przekazania ani przetworzenia żadnego dokumentu. W celu realizacji wniosku Przedsiębiorstwo nie musi zrobić nic poza przejrzeniem odpowiednich dokumentów, a następnie odpowiedzenia na pytania z wniosku. Z tego względu skarżący uznał za niezrozumiałe zastrzeżenia Przedsiębiorstwa, wedle których przekazanie skanów dokumentów może naruszyć prawo do prywatności pracownika, bowiem skarżący nie domagał się udostępnienia żadnych dokumentów. Skarżący wskazał, że przyjęcie interpretacji Przedsiębiorstwa doprowadziłoby do wniosku, że praktycznie każda czynność wyszukania informacji byłaby równoznaczna z jej przetworzeniem i dodał że podstawową zasadą ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skarżący podniósł, że Przedsiębiorstwo bezzasadnie wezwało go do wykazania szczególnej istotności udostępnienia żądanych danych dla interesu publicznego, a informacja będąca przedmiotem jego wniosku winna zostać udostępniona jak każda inna informacja prosta. Zdaniem skarżącego nie ma także podstaw do uznania, że informacja objęta zakresem wniosku stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Skarżący podniósł, że Przedsiębiorstwo nie wykazało w przekonujący sposób spełnienia przesłanki materialnej i formalnej tajemnicy przedsiębiorcy, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że strona zawierająca umowę "w dość znaczący sposób wyraziła wolę objęcia stosowną tajemnicą zapisów umownych oraz innych dokumentów związanych z jej działalnością". Przedsiębiorstwo nie wskazało wprost, w jaki sposób wola została wyrażona, jakie czynności zostały dokonane, ani jakich dokładnie informacji dotyczą i jak te informacje i dokumenty, które je zawierają, mają się do treści wniosku. W szczególności zaś w ocenie skarżącego Przedsiębiorstwo nie wykazało w jaki sposób odpowiedź na wniosek, która nie pociąga za sobą konieczności ujawnienia jakichkolwiek dokumentów, może zarazem naruszać tajemnicę przedsiębiorcy. Skarżący podniósł, że trudno wskazać w jaki sposób fakt zatrudnienia danej osoby, bądź fakt świadczenia przezeń określonych usług, może prowadzić do naruszenia interesów Przedsiębiorcy. Ponadto, skarżący zauważył, że Przedsiębiorstwo powołało się także na ograniczenie dostępu do informacji publicznej wynikające z prywatności osoby fizycznej, nie uzasadniając powyższego w żaden sposób, poza wskazaniem istnienia przepisów ogólnego rozporządzenia o ochronie danych osobowych. W związku z tym skarżący podkreślił, że realizacja jego wniosku nie wymaga podania do wiadomości żadnych danych wrażliwych. W odpowiedzi na skargę Przedsiębiorstwo wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji podkreślając, że wskazywany we wniosku skarżącego Pan Ł. W. nie pełni funkcji publicznych, dlatego też zachodzi w niniejszej sprawie przesłanka określona w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. ograniczenie ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przedsiębiorstwo zaznaczyło, że Pan Ł. W. nie zrezygnował wprost zarówno z ochrony tajemnicy swojego przedsiębiorstwa, jak i z ochrony prywatności osoby fizycznej. W związku z tym nie było podstaw do udzielenia żądanych informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w punkcie I wyroku z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 398/20 uchylił zaskarżoną decyzję, a w punkcie II zasądził od Przedsiębiorstwa na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, że w sprawie niespornym jest to, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, która jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej), bowiem Przedsiębiorstwo jest spółką komunalną, co wynika z danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym, a także, danych umieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej Przedsiębiorstwa. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił, że z treści kontrolowanej decyzji, a także z powołanej w niej podstawy prawnej wynika, że odmowę udostępnienia informacji objętych treścią wniosku Przedsiębiorstwo oparło na dwóch, niezależnych od siebie, przesłankach. Po pierwsze, według Przedsiębiorstwa, skarżący nie wykazał, że uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stąd też, Sąd I instancji podkreślił, że jedną z kwestii o kluczowym znaczeniu dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia było rozważenie, czy żądane przez stronę informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Odnosząc się do tej części sporu Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji informacji przetworzonej. Lukę tę wypełnia literatura i orzecznictwo sądowoadministracyjne, które dokonały podziału informacji publicznej na prostą i przetworzoną. Informacja prosta to taka, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Dostęp do "prostej" informacji publicznej ma właściwie nieograniczony charakter, co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, według których każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, ani też stosować praktyk i procedur utrudniających dostęp do informacji publicznej. Natomiast udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił, że charakter informacji publicznej przetworzonej mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił przy tym, że informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez sam proces anonimizacji (pozbawienie danych wrażliwych, podlegających ochronie, np. danych osobowych), bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. Następnie Sąd I instancji wskazał, że na trudność zakreślenia granicy pomiędzy informacją publiczną przetworzoną a informacją prostą zwraca uwagę orzecznictwo sądowoadministracyjne dostrzegając, że powyższy problem pojawia się m.in. wówczas, gdy wnioskodawca żąda przedstawienia mu wielu informacji prostych. W tym zakresie dominuje stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych, konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku, jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. W takiej sytuacji organ zobowiązany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań. Innymi słowy, jak wskazał Sąd I instancji, podmiot zobowiązany przy kwalifikacji żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej jest zobligowany do wskazania, szczegółowej identyfikacji czynności (co do ilości i zakresu), które musi podjąć w celu wytworzenia danej informacji przetworzonej. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dodał, że potrzeba wyczerpującego przedstawienia powyższych kwestii w sprawie wynika również z wymogów formy, w jakiej podmiot zobowiązany winien podjąć rozstrzygnięcie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięcia wydawanego w tym przedmiocie należy stosować odpowiednio regulację art. 16 ustawy, odsyłającego z kolei w ust. 2 do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Oznacza to, że odmawiając udostępnienia informacji publicznej przetworzonej organ obligowany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań. Odnosząc się do tego, że Przedsiębiorstwo w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji wskazało, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej, ze względu na konieczność anonimizacji danych osób niepełniących funkcji publicznych, a nadto, że udostępnienie informacji wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu do dokumentacji, dokonaniu anonimizacji danych osobowych, jak również dokonaniu skatalogowania poszczególnych informacji prostych, Sąd I instancji stwierdził, że tak skonstruowane uzasadnienie decyzji w części odnoszącej się do podstaw zakwalifikowania wnioskowanych przez stronę informacji jako informacji przetworzonej nie czyni zadość wspomnianym wyżej obowiązkom organu i nie mogło prowadzić do uznania, że zawnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zwrócił uwagę na to, że dobór argumentacji Przedsiębiorstwa ma charakter bardzo ogólny i w pewnym zarysie zupełnie nie przystaje do treści wniosku. W szczególności, że Przedsiębiorstwo nie wyjaśniło na czym polegałoby "skatalogowanie poszczególnych informacji prostych" w kontekście informacji objętych zakresem zapytania wniosku. Następnie Sąd I instancji wskazał, że niezrozumiały jest argument Przedsiębiorstwa odnoszący się do ochrony danych osobowych w kontekście realizacji wniosku w zakresie przekazania skanów umów, skoro skarżący nie wnosił o takie skany, jak również, nie domagał się udostępnienia mu jakichkolwiek dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił, że w okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy, powinnością Przedsiębiorstwa było wyczerpujące i szczegółowe przedstawienie w uzasadnieniu podjętej decyzji okoliczności przemawiających za uznaniem informacji publicznej za informację przetworzoną, takich jak choćby ilość zawartych przez Przedsiębiorstwo ze wskazaną osobą umów o usługi oraz dostępne zasoby kadrowe i techniczne Przedsiębiorstwa. Tymczasem wspomniany już wcześniej ogólnikowy jedynie charakter uzasadnienia w tym zakresie, dodatkowo, częściowo nieadekwatny do treści wniosku, uzasadnia przyjęcie, że w sprawie nie wykazano, że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie odwołując się do tego, że Przedsiębiorstwo w uzasadnieniu wydanej decyzji, odmawiającej udostępnienia informacji publicznej powołało również art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, Sąd I instancji wyjaśnił, że legalną definicję pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa zawiera art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wskazując, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Ustawa nie zawiera zamkniętego katalogu informacji, które mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. Ustawodawca pozostawił również uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie on działania w celu zachowania ich w poufności. Sąd I instancji wskazał, że podziela wyrażane w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym poglądy, że jakkolwiek przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej gwarantują ochronę danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji, jeżeli ich upublicznienie mogłoby spowodować naruszenie tajemnicy ustawowo chronionej, to jednak jej istnienie w konkretnym przypadku musi być niewątpliwe, by mogło uzasadniać odmowę i podkreślił, że opierając decyzję na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji konieczne jest więc wykazanie, że dane zawarte w umowie nie mogą zostać udostępnione ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. W motywach decyzji powinno być więc wyjaśnione, na czym tajemnica przedsiębiorcy w konkretnym przypadku polega. Innymi słowy, do czego się odnosi. Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą. Jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorstwa byłoby wszystko, co arbitralnie przedsiębiorca za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie, bądź poprzez wyrażenie zastrzeżenia w złożonym oświadczeniu). Ponadto, jak wskazał Sąd I instancji, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w literaturze przyjęto, że dla odmówienia udostępnienia danej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił, że przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Wobec powyższego Sąd I instancji podkreślił, że determinowane art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione, aby dana informacja podlegała ochronie w świetle ww. przepisu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie wystarczy – jak to ma miejsce w sprawie - ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, iż żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, konieczne jest bowiem wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają. Tylko jasne, nieabstrakcyjne i szczegółowe przedstawienie stanowiska może oprzeć się zarzutowi naruszenia w decyzji przepisu art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a takiej argumentacji w ocenie Sądu I instancji w zaskarżonej decyzji zabrakło. Ta część decyzji która odnosi się do powodów odmowy udostępnienia żądanej informacji w powołaniu na przesłankę tajemnicy przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera się bowiem w stwierdzeniu, że "zdaniem Spółki – osoba zawierająca umowę, w dość znaczący sposób wyraziła wolę objęcia stosowną tajemnicą zapisów umownych. Dlatego też Spółka nie może pozwolić sobie na naruszenie tego obowiązku, naruszenie tego obowiązku wiązałoby się z całą pewnością z daleko idącą odpowiedzialnością odszkodowawczą po stronie spółki. Tym bardziej, iż umowa (przedmiot umowy) nie jest związana z realizacją przez zleceniobiorcę funkcji publicznych". Zdaniem Sądu I instancji tego rodzaju ogólne stwierdzenie nie wyjaśnia jednak, z jakich względów informacje te winny być objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Przede wszystkim nie wykazano w sposób przekonujący, że informacje odnoszące się do podania daty zawarcia umowy i rodzaju usług świadczonych przez przedsiębiorcę przedstawiają rzeczywiście dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą. Nie rozważono też, czy istotnie ujawnienie tych informacji może zaszkodzić interesom przedsiębiorcy i z jakich względów. Nie wyjaśniono też, czy informacje te stanowią informacje, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Nie wskazano także, że takie działania zostały podjęte. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że Przedsiębiorstwo nie wykazało konieczności ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Zdaniem Sądu I instancji, Przedsiębiorstwo nie wskazało również konkretnych argumentów potwierdzających zasadność odmowy udostępnienia informacji publicznej w powołaniu na drugą z przesłanek z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. na prywatność osoby fizycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił, że nie jest wystarczające dla ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej i ochronę danych osobowych jedynie przytoczenie przepisów ogólnego rozporządzenia o ochronie danych. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że samo Przedsiębiorstwo wskazało, że dane osobowe pracowników niepełniących funkcji publicznych podlegają anonimizacji. W zakresie zaś przyjęcia nadużycia prawa w realiach rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji uznał, że kwestia ta także nie została wyczerpująco uzasadniona w kontrolowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił, że nadużycie nie neguje prawa, a jedynie tamuje drogę do jego uzyskania. Jakkolwiek więc dostęp do informacji publicznej z zasady nie podlega ograniczeniom (poza wyjątkami określonymi w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej), to jednak można powołać się na okoliczność, że w danej sprawie zachodzi przypadek nadużycia prawa do informacji publicznej i odmówić jej udostępnienia z tego powodu. Wszakże w takim wypadku rzeczą organu jest przytoczenie w danej sprawie konkretnych okoliczności faktycznych mających związek z tą konkretną sprawą (wnioskiem), a przede wszystkim z danym organem (podmiotem zobowiązanym), do którego wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony, zaś uzasadnienie winno przede wszystkim wskazywać np. ile wniosków i w jakim czasie wpłynęło od wnioskodawcy do tego konkretnego organu oraz czego dotyczyły, jeżeli organ wywodzi nadużycie prawa w związku z liczbą składanych wniosków. Tymczasem w ocenie Sądu I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono jedynie ogólne rozważania dotyczące nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, nie odnosząc ich do rozpatrywanej sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Przedsiębiorstwo i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia zgodnego z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzuciło Sądowi I instancji "naruszenie prawa", tj.: 1) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wskazaniu, iż żądane dokumenty nie stanowią określonej tajemnicy przedsiębiorcy – w sytuacji gdy dokumenty te są zaliczane do takiego rodzaju tajemnicy, a strony umowy nie zrezygnowały ze stosowania tej tajemnicy (uchylenia tej tajemnicy); 2) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich błędną wykładnię i wskazanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaszła konieczność, tzw. anonimizacji dokumentów i w konsekwencji nie doszło do przetworzenia informacji - w sytuacji gdy zaszła konieczność anonimizacji danych osób (pracowników, współpracowników) występujących na żądanych dokumentach (umowach) – przetworzenia informacji, a wnioskodawca nie udowodnił i nie wykazał, iż przeznaczy przedmiotowe informacje do potrzeb innych niż własne (prywatne). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżącą kasacyjnie podtrzymała stanowisko wyrażane w dotychczasowym toku postępowania i powtórzyła, że w niniejszej sprawie osoba zawierająca umowę w dość znaczący sposób wyraziła wolę objęcia stosowną tajemnicą zapisów umownych oraz innych dokumentów związanych z jej działalnością, dlatego Przedsiębiorstwo nie może pozwolić sobie na naruszenie tego obowiązku, gdyż wiązałoby się to z całą pewnością z daleko idącą odpowiedzialnością odszkodowawczą. Strona skarżąca kasacyjnie dodała także, że przekazanie skanów żądanych dokumentów może naruszyć ochronę danych osobowych, czy prywatność np. pracowników oraz że analiza przepisów i stanu faktycznego sprawy prowadzi do wniosku, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji przetworzonych, z uwagi na konieczność anonimizacji zawartych w nich danych osób niepełniących funkcji publicznych. Natomiast w związku z tym, że skarżący nie wykazał istnienia przesłanki szczególnie ważnego interesu publicznego, to należało odmówić mu udostępnienia żądanej informacji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła także, że skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej i wskazała, że wniosek o udostepnienie informacji publicznej został złożony przez skarżącego nie ze względu na troskę o dobro publiczne, a z uwagi na chęć osiągnięcia własnych celów. Żądane przez niego informacje są bowiem wykorzystywane jedynie do redagowania materiałów prasowych na prywatnej stronie internetowej skarżącego, na której w sposób oszczerczy opisuje on osoby związane w jakikolwiek sposób z gminą C. Jak wskazała strona skarżąca kasacyjnie skarżący w 2019 roku wystąpił do organu gminy i jej jednostek z kilkudziesięcioma wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, zawierających łącznie około 130 indywidualnych zapytań w różnych sprawach. Podobnie skarżący działał zarówno w roku 2020, jak i 2021. Cechą wspólną wniosków skarżącego jest zaś to, że dotyczą one różnych tematów i w większości w celu udzielenia na nie odpowiedzi konieczny jest duży nakład pracy poświęcony na analizę obszernej dokumentacji, wyszukanie konkretnych informacji i sporządzenie kopii w formie wskazanej we wniosku. Powyższe w ocenie strony skarżącej kasacyjnie świadczy o nadużywaniu przez skarżącego prawa do informacji publicznej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Ze względu na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia. Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zatem zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej. Niezależnie od powyższego przechodząc do analizy pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, który został sformułowany jako naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r., poz. 1233), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wskazaniu, że "żądane dokumenty nie stanowią określonej tajemnicy przedsiębiorcy – w sytuacji gdy dokumenty te są zaliczane do takiego rodzaju tajemnicy, a strony umowy nie zrezygnowały ze stosowania tej tajemnicy", wskazać należy, że zarzut ten nie mógł odnieść skutku. Choć autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w jego ocenie miało miejsce naruszenie prawa materialnego, czy też naruszenie przepisów postępowania, zauważyć należy, że przywołane w ramach omawianego zarzutu przepisy mają materialny charakter. Natomiast w związku z wytknięciem Sądowi I instancji dokonania błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji podkreślenia wymaga, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega błędne rozumienie zarówno art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak i art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji. Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu dokonania błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji świadczy ich treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy upatrując wadliwości działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w nieprawidłowym – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – uznaniu, że żądane przez skarżącego informacje nie są objęte tajemnicą przedsiębiorcy. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut okazał się niezasadny przede wszystkim z tego powodu. Nieskuteczny okazał się również drugi z zarzutów, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie ponownie nie precyzuje czy zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy też przepisów postępowania. Wytknęła jednak Sądowi I instancji naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. przepisu o materialnym charakterze, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu dokonanie jego błędnej wykładni i wskazanie, że "w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaszła konieczność, tzw. anonimizacji dokumentów i w konsekwencji nie doszło do przetworzenia informacji - w sytuacji gdy zaszła konieczność anonimizacji danych osób (pracowników, współpracowników) występujących na żądanych dokumentach (umowach) – przetworzenia informacji, a wnioskodawca nie udowodnił i nie wykazał, iż przeznaczy przedmiotowe informacje do potrzeb innych niż własne (prywatne)". Strona skarżąca kasacyjnie ponownie zatem podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa nie wskazując jednocześnie na czym polega jego błędne rozumienie przez Sąd I instancji i jaka, jej zdaniem, powinna być jego prawidłowa wykładnia, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym. Zarzut ten nie mógł jednak odnieść skutku również gdyby mimo to przyjąć, że w jego treści strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje rozumienie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez Sąd I instancji, bowiem w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie wyraził przypisywanego mu przez stronę skarżącą kasacyjnie poglądu, że "w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaszła konieczność tzw. anonimizacji dokumentów i w konsekwencji nie doszło do przetworzenia informacji". Sąd I instancji nie kwestionował konieczności dokonania anonimizacji dokumentów będących przedmiotem wniosku skarżącego, lecz uznał, że wskazanie przez Przedsiębiorstwo, że udostępnienie informacji wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu do dokumentacji, dokonaniu anonimizacji danych osobowych, jak również dokonaniu skatalogowania poszczególnych informacji prostych, nie jest wystarczającym uzasadnieniem zakwalifikowania żądanych przez skarżącego informacji jako informacji wymagających przetworzenia. Stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie jest zatem tożsame z przypisywanym Sądowi I instancji przez autora skargi kasacyjnej poglądem, a zatem skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie wyraził przypisywanego mu na podstawie omawianego zarzutu poglądu, to nie mógł w taki sposób naruszyć jakiegokolwiek przepisu prawa, w tym i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Niezależnie od powyższego zarzut ten nie mógł odnieść skutku także dlatego, że na jego podstawie strona skarżąca kasacyjnie ponownie usiłuje zwalczać ustalenia faktyczne sprawy, a jak już wskazywano niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Z tych wszystkich powodów zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. również okazał się bezzasadny. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.