III SA/Lu 46/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, , po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Zarządu Powiatu w Ł. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odwołania kierownika Klubu "[...]" w Ł. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Zaskarżoną uchwałą z 28 września 2020 r., nr [...] Zarząd Powiatu w Łęcznej odwołał R. K. ze stanowiska kierownika Klubu "[...]" w Ł.. W podstawie prawnej tej uchwały wskazał art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526) oraz art. 70 § 1 i art. 70 § 11 Kodeksu pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1510 z późn. zm.), w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 530). W § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały wskazano, że z dniem 28 września 2020 r., odwołano R. K. ze stanowiska kierownika Klubu "[...]" w Ł.. W pkt 2 zawarte jest stwierdzenie, że odwołanie, o którym mowa w ust 1 jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę, a okres wypowiedzenia upływa z dniem 31 grudnia 2020 roku. Punkt 3 dotyczy zwolniona z obowiązku świadczenia pracy w okresie wypowiedzenia, z zachowaniem prawa do wynagrodzenia za pracę w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Punkt 4 zawiera pouczenie o odwołaniu do sądu powszechnego (Sądu Rejonowego Lublin - Zachód w Lublinie VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych). Wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącemu Zarządu (§ 2). Uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia (§ 3). Zaskarżona uchwała została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Uchwałą z 30 kwietnia 2020 r., nr [...]/2020 Zarząd Powiatu w Łęcznej powołał R. K. na stanowisko kierownika Klubu "[...]" w Ł.. Uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 11 ustawy o pracownikach samorządowych. Wojewoda Lubelski (dalej również jako "organ nadzoru" lub "wojewoda") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą uchwałę. Wojewoda Lubelski zaskarżył wskazaną uchwałę w całości i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazał, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów ustawy o pracownikach samorządowych, bowiem ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy ograniczył możliwość nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania z pracownikami samorządowymi do następujących stanowisk: zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), skarbnika gminy, skarbnika powiatu i skarbnika województwa. Wskazane w omawianym przepisie stanowiska stanowią katalog zamknięty. Pozostali pracownicy samorządowi zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych zatrudniani są na podstawie umowy o pracę. Z uwagi na powyższe kierownicy jednostek budżetowych nie mogą być zatrudnieni ani zwalniani na podstawie przepisów dotyczących powołania. Tym samym zaskarżona uchwała w przedmiocie odwołania kierownika Klubu "[...]" w Ł. narusza 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w Łęcznej ("zarząd powiatu", "organ") wniósł o jej oddalenie. Zarząd powiatu wskazał, że kandydatura R. K. na stanowisko kierownika Klubu [...] w Ł. została wyłoniona w drodze konkursu. W dniu 4 maja 2020 r. została zawarta z nią zawarta umowa o pracę na czas nieokreślony od dnia 1 maja 2020 r. Na tej podstawie R. K. została zatrudniona na stanowisku kierownika Klubu "[...]" w Ł. w pełnym wymiarze czasu pracy. Organ podniósł, że integralną częścią uchwały było oświadczenie pracodawcy o szczegółowych przyczynach odwołania ze stanowiska. Powody te były również ustnie przekazane R. K. przed podjęciem uchwały. Organ podkreślił, że art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 11 ustawy o pracownikach samorządowych przyznaje zarządowi powiatu kompetencje do zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Przepisy te stanowiły podstawę zaskarżonej uchwały. Zarząd powiatu zwrócił także uwagę na występowanie terminu "powołanie" w dwóch znaczeniach: jako powierzenie określonej osobie stanowiska lub funkcji, które nie powoduje nawiązania z tą osobą stosunku pracy oraz jako jednostronna czynność prawna, stanowiąca podstawę stosunku pracy na określonym stanowisku z osobą, która wyraziła na to zgodę. Termin "powołanie" używany jest też na oznaczenie powierzenia stanowiska kierowniczego, samodzielnego lub innego, osobom pozostającym w stosunkach pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W świetle przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259.), dalej w skrócie "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (czyli akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest kwestionowane, że jeżeli stosunki pracy są kształtowane czynnościami mającymi charakter aktów administracyjnych to stosowne uchwały w tym zakresie podlegają kontroli sądów administracyjnych nawet w sytuacji, gdy uchwały te wywołują również skutki z zakresu prawa pracy, podlegające kognicji sądów pracy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 800/16; z 3 września 2013 r., sygn. akt. I OSK 1084/13, z 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3116/19). W konsekwencji, uchwała podjęta przez zarząd powiatu w ramach swoich kompetencji, na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526 z późn. zm.), mogła zostać skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Zarządu Powiatu w Łęcznej nr [...] z 28 września 2020 r. w przedmiocie odwołania R. K. ze stanowiska kierownika Klubu "[...]" w Ł.. Stanowi ona akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a zatem podlega kognicji sądu administracyjnego. Skarga wojewody jest uzasadniona. Sąd podziela zarzut, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa. Uchwała dotyczy odwołania R. K. ze stanowiska kierownika Klubu "[...]" w Ł.. Zgodnie z § 1 statutu Klubu "[...]" w Ł., stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Powiatu w Ł. z dnia 21 maja 2020 r. (Dz. Urz. woj. lubelskiego z 2020 r., poz. 3008), który obowiązywał w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (utracił moc 20 października 2022 r., z dniem wejścia w życie uchwały Nr [...] Rady Powiatu w Ł. z dnia 27 września 2022 r.), Klub "[...]" w Ł. jest jednostką organizacyjną Powiatu Ł. utworzoną w formie jednostki budżetowej. Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. W konsekwencji stwierdzić należy, że zarząd powiatu miał kompetencję do zatrudnienia i zwolnienia kierownika tej jednostki. Zasady zatrudniania pracowników w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu powiatu określone zostały w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 530). Zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie: 1) wyboru: a) w urzędzie marszałkowskim: marszałek województwa, wicemarszałek oraz pozostali członkowie zarządu województwa - jeżeli statut województwa tak stanowi, b) w starostwie powiatowym: starosta, wicestarosta oraz pozostali członkowie zarządu powiatu - jeżeli statut powiatu tak stanowi, c) w urzędzie gminy: wójt (burmistrz, prezydent miasta), d) w związkach jednostek samorządu terytorialnego: przewodniczący zarządu związku i pozostali członkowie zarządu - jeżeli statut związku tak stanowi, e) w urzędzie m.st. Warszawy: burmistrz dzielnicy m.st. Warszawy, zastępca burmistrza dzielnicy m.st. Warszawy i pozostali członkowie zarządu dzielnicy m.st. Warszawy; 2) powołania - zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta), skarbnik gminy, skarbnik powiatu, skarbnik województwa; 3) umowy o pracę - pozostali pracownicy samorządowi. Jak wynika z przytoczonego wyżej art. 4 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, na podstawie powołania może zostać zatrudniony: zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta), skarbnik gminy, skarbnik powiatu, skarbnik województwa. Katalog ten jest zamknięty i nie może zostać rozszerzony decyzją organu samorządu terytorialnego. W konsekwencji, pozostali pracownicy samorządowi, w tym kierownicy jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego, zatrudniani są na podstawie umowy o pracę. W tym miejscu wskazać należy, że R. K. została zatrudniona na stanowisku kierownika Klubu "[...]" przez Zarząd Powiatu w Ł. na podstawie powołania, uchwałą z 30 kwietnia 2020 r. Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył Wojewoda Lubelski. Została ona zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Lu 45/23. Zdaniem organu nadzoru zaskarżona uchwała narusza art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Stanowisko organu nadzoru podzielił sąd. Wyrokiem z 4 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł o wydaniu powyższej uchwały z naruszeniem prawa, uznając, że naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych było zatrudnienie R. K. na stanowisku kierownika jednostki organizacyjnej powiatu na podstawie powołania. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały zarząd powiatu wskazał – poza art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym – art. 70 § 1 i art. 70 § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1510 z późn. zm.) w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Art. 43 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych stanowi, że sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu pracy. Powołany w uchwale art. 70 § 1 kodeksu pracy stanowi, że pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie - niezwłocznie lub w określonym terminie - odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał. Zgodnie z art. 70 § 1 1, odwołanie powinno być dokonane na piśmie. Nie ulega zatem wątpliwości, że intencją zarządu powiatu było odwołanie pracownika zatrudnionego na podstawie powołania. Nie można podzielić stanowiska organu, że określenia "powołuje" i "odwołuje" mają dwojakie znaczenie w systemie prawnym i może się odnosić zarówno do powołania w rozumieniu przepisów kodeksu pracy, jak i powierzenia (odwołania) funkcji lub stanowiska. Zarząd powiatu, jako organ powiatu, powinienem posługiwać się precyzyjnym językiem oraz prawidłową terminologią, nienasuwającymi wątpliwości interpretacyjnych w podejmowanych przez siebie uchwałach. Uchwały zarządu powiatu powinny być bowiem jasne i klarowne, tak aby w świetle wykładni językowej można było w sposób jednoznaczny odczytać ich zapisy. Użycie słów "powołuje" i "odwołuje" oraz wskazanie w podstawie zaskarżonej uchwały art. 70 § 1 i art 70 § 11 kodeksu pracy, które to przepisy znajdują się w Rozdziale III, Oddział 1 "Stosunek pracy na podstawie powołania" jednoznacznie wskazuje, że zamysłem organu podejmującego uchwałę było rozwiązanie stosunku pracy z kierownikiem klubu "[...]" na podstawie przepisów o powołaniu. Ponadto organ w § 1 pkt. 4 uchwały powołał art. 72 § 1 – 3 kodeksu pracy, który dotyczy odwołania pracownika powołanego. Nie jest także uzasadnione twierdzenie zarządu powiatu, że zaskarżona uchwała stanowiła w istocie wypowiedzenie umowy o pracę. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, który ma charakter przepisu ustrojowego, określającego wykonawczy charakter funkcji zarządu powiatu i przykładowo wskazuje formy realizacji tej funkcji, m.in. poprzez zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. W wykonywaniu tych zadań zarząd powiatu zobowiązany jest do bezwzględnego przestrzegania zasady praworządności. Zaskarżona uchwała niewątpliwie ma charakter aktu zawierającego elementy publicznoprawne, bowiem zatrudnianie oraz zwolnienie (rozwiązanie stosunku pracy) kierownika jednostki organizacyjnej powiatu jest związane z wykonywaniem jego publicznoprawnych zadań. Okoliczność, że po podjęciu uchwały w sprawie powołania została zawarta z R. K. umowa o pracę, nie zmienia oceny legalności zaskarżonej uchwały. Jeszcze raz należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ocenia skutków z zakresu prawa pracy jakie wywarła zaskarżona uchwała i umowa o pracę zawarta z R. K., bowiem podlegają one kognicji sądów pracy. Jeżeli wola organu powiatu otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to podlega on kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej R. K. przed sądem pracy. Podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch trybach są odmienne. Próba wykazania przez zarząd powiatu, że zaskarżona uchwała miała na celu wypowiedzenie umowy o pracę nie może zatem odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze, w ocenie sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez zarząd powiatu przy wydaniu zaskarżonej uchwały przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Skoro zgodnie z powołanym przepisem nie było podstaw do zatrudnienia R. K. na podstawie powołania, zarząd powiatu nie miał także kompetencji do podejmowania uchwały w sprawie odwołania R. K.. W ocenie sądu zaskarżona uchwała została wydania z naruszeniem art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Uwzględnienie skargi nie mogło jednak polegać na stwierdzeniu nieważności powyższej uchwały. Przepis art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wyłącza stwierdzenie nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Ponieważ zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, jak również nie podlegała przedłożeniu organowi nadzoru, dlatego wobec upływu w dniu wydania niniejszego wyroku okresu ponad jednego roku od dnia podjęcia przedmiotowej uchwały, obowiązkiem sądu było zastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 i art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Uchwała zarządu powiatu jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z powyższych względów sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 i art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Zarówno wojewoda w skardze, jak i zarząd powiatu w odpowiedzi na skargę złożyli wnioski o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.