I OSK 800/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu Będzińskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 820/15 w sprawie ze skargi Zarządu Powiatu Będzińskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze stanowiska dyrektora poradni psychologiczno-pedagogicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 820/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Zarządu Powiatu B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w przedmiocie zwolnienia ze stanowiska dyrektora poradni psychologiczno – pedagogicznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Uchwałą Nr [...], z dnia [...] kwietnia 2015 r., Zarząd Powiatu B., działając na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) rozwiązał z zachowaniem dwutygodniowego okresu wypowiedzenia umowę o pracę z B. P. - Dyrektor Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w B.. Wojewoda Śląski, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym i z art. 38 w zw. z art. 38a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572) oraz art. 7 Konstytucji RP. Organ nadzoru wskazał, że poradnie psychologiczno-pedagogiczne należą do placówek oświatowych stosownie do art. 2 pkt 4 ustawy o systemie oświaty. B. P. została zatrudniona na stanowisku dyrektora Powiatowej Poradni Psychologiczno- Pedagogicznej w B. na podstawie uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu B. z dnia [...] sierpnia 2012 r. na czas określony od 1 września 2012 r. do 31 sierpnia 2017 r. Przywołana wyżej Uchwała została podjęta w wyniku rozstrzygniętego konkursu na stanowisko dyrektora Poradni, przeprowadzonego zgodnie z art. 36a u.s.o. oraz podjętej w dniu [...] lipca 2012 r. uchwały nr [...] Zarządu Powiatu B. w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Poradni. B. P. wygrała konkurs, przystępując do niego jako osoba niebędąca nauczycielem, co znajduje podstawę w art. 36 ust. 2 ww. ustawy. W ocenie organu nadzoru, w zakresie odwołania Dyrektora Poradni zastosowanie powinny znaleźć przepisy zawarte w art. 38 w zw. art. 38a u.s.o. Zarząd Powiatu B., dokonując zwolnienia B. P. ze stanowiska Dyrektora Poradni, w trakcie roku szkolnego, przed upływem 5 letniego okresu, wskazanego w uchwałach Nr [...] i [...] tego organu, nie zastosował regulacji wynikającej z art. 38 w zw. z art. 38a ustawy. Jest to o tyle istotne, że przyczyny odwołania ze stanowiska dyrektora zostały wskazane w sposób wyczerpujący w art. 38 ustawy i znajdują odpowiednie zastosowanie do odwołania dyrektora placówki oświatowej niebędącego nauczycielem. Uchwała Zarządu Powiatu B. w sprawie zwolnienia ze stanowiska Dyrektora Poradni, została podjęta jedynie w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, tj. bez zastosowania trybu i wskazania przesłanki z art. 38 w zw. z art. 38a ustawy. Z informacji posiadanych przez organ nadzoru nie wynika, by zaistniała jedna z przesłanek odwołania. Brak bowiem informacji o dokonaniu negatywnej oceny okresowej Dyrektor jako pracownika samorządowego zatrudnionego na kierowniczym stanowisku urzędowym, zgodnie z przepisami ustawy o pracownikach samorządowych. Jeśli zaś przedstawione w uzasadnieniu uchwały argumenty (skargi rodziców, związków zawodowych oraz pracowników Poradni) miałyby przemawiać za przesłanką wynikającą z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy tj. szczególnie uzasadnionym przypadkiem odwołania, to brak jest w tym przedmiocie opinii kuratora oświaty. Tym samym organ nadzoru uznał, iż uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu B. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie zwolnienia B. P. ze stanowiska Dyrektora Poradni została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co zgodnie z treścią art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi przesłankę do orzeczenia o jej nieważności w całości. W skardze na rozstrzygniecie nadzorcze Zarząd Powiatu B. zarzucił niezgodność rozstrzygnięcia z prawem, przez przyjęcie, że wypowiedzenie Bożenie P. umowy o pracę na stanowisku Dyrektora Poradni wymagało przeprowadzenia procedury opisanej w przepisach art. 38 w związku z art. 38a ustawy, podczas gdy do wypowiedzenia umowy zastosowanie znajdowały jedynie odpowiednie przepisy Kodeksu pracy i tylko kwestia wypowiedzenia tej umowy była przedmiotem uchwały Zarządu Powiatu B. której nieważność stwierdzono. Nie było natomiast jej przedmiotem odwołanie B. P. ze stanowiska Dyrektora Poradni. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za uzasadnioną. Sąd zaprezentował pogląd, zgodnie z którym odwołanie (jak i powołanie) dyrektora szkoły lub placówki oświatowej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego jest aktem o podwójnym charakterze: publicznoprawnym - skutkującym powołaniem na stanowisko dyrektora oraz cywilnoprawnym - wywołującym skutki w sferze prawa pracy . Sąd przytoczył treść art. 38 ust. 1 u.s.o. oraz art. 38a ust. 1 u.s.o. i stwierdził, że odwołanie dyrektora placówki, nie będącego nauczycielem powinno nastąpić z odpowiednim zastosowaniem art. 38 u.s.o. Odwołanie B. P. ze stanowiska Dyrektor Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w B., odbyło się bez odpowiedniego zastosowania art. 38 u.s.o. W ocenie Sądu, rozwiązanie umowy o pracę z dyrektorem placówki, nie będącym nauczycielem, jest równoznaczne z odwołaniem ze stanowiska dyrektora. Istotą powołania przez właściwy organ na stanowisko dyrektora placówki, w sytuacji w której nie ma innego stosunku pracy łączącego placówkę z powołaną osobą, jest powierzenie jej zadań (obowiązków) należących do dyrektora placówki. Czym innym jest przypadek polegający na tym, że osobę powołaną na stanowisko dyrektora łączy z placówką określony stosunek pracy np. wynikający z umowy zawartej z nauczycielem. Wtedy rzeczywiście mamy do czynienia z dwoma odrębnymi stosunkami prawnymi, administracyjnoprawnym i cywilnoprawnym, jak również z odmiennymi reżimami prawnymi odnoszącymi się do nawiązywania, jak i rozwiązywania tych stosunków. W ocenie Sądu, w związku z niezastosowaniem przez Zarząd Powiatu B. art. 38 u.s.o do odwołania B. P. z funkcji Dyrektora Przychodni, doszło do istotnego naruszenia prawa zważywszy na to, że przepis ten określa przesłanki odwołania ze stanowiska dyrektora, które determinują możliwość podjęcia takiego aktu, jak i w przypadku jednej przesłanki (art. 38 ust. 2 u.s.o) konieczny do zastosowania tryb. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Powiatu B. Zarzucił naruszenie prawa materialnego: 1. art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445, dalej: u.s.p.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż uchwała nr [...] Zarządu Powiatu B. z dnia [...] kwietnia 2015 roku w sprawie zwolnienia Pani B. P. ze stanowiska Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w B. winna zostać potraktowana jako sprzeczna z prawem, podczas gdy w rzeczywistości wskazany przepis nie powinien znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem uchwała nr [...] nie nosi znamion istotnego naruszenia prawa. Zarząd podkreślił, iż Wojewoda Śląski, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach badał jedynie zgodność z prawem uchwały dotyczącej li tylko rozwiązania stosunku pracy z Panią B. P., nie zaś uchwały o odwołaniu z funkcji dyrektora placówki. Brak zaś jest przesłanek do uznania, iż przedmiotowa uchwała o rozwiązaniu stosunku pracy naruszyła jakiekolwiek normy powszechnie obowiązującego prawa w sposób istotny i tym samym podlegała trybowi nadzorczemu - stwierdzenia nieważności uchwały; 2. art. 38 w zw. z art. 38a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie wskazanych norm prawnych, podczas gdy wymienione przepisy nie powinny znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania. Wypowiedzenie Pani Bożenie P. umowy o pracę nie wymagało bowiem uprzedniego jej odwołania ze stanowiska dyrektora w trybie przepisu art. 38a w zw. z art. 38 u.s.o. Wymagało natomiast złożenia oświadczenia woli w przedmiocie rozwiązania umowy o pracę i tylko tego jedynie dotyczyła kwestionowana przez Wojewodę Śląskiego uchwała. Skarżący stoi na stanowisku, iż uchwała Zarządu Powiatu B. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. spowodowała jedynie rozwiązanie stosunku pracy z Panią B. P., natomiast nie doprowadziła do rozwiązania stosunku administracyjnoprawnego - pełnienia funkcji dyrektora. Jako że wskazana uchwała nie jest aktem o podwójnym charakterze, tym samym art. 38 w zw. z art. 38a u.s.o. nie mógł znaleźć zastosowania. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Zarząd Powiatu B. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie art. 188 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie kosztów zastępstwa radcowskiego zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2015 r. poz. 1445) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Nie można przyjąć, że akt odwołania dyrektora szkoły (tak jak akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły) należy wyłącznie do czynności ze sfery prawa pracy, a w sprawach tego rodzaju właściwy jest wyłącznie sąd powszechny. Jest to akt o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Będąca przedmiotem nadzoru Wojewody Śląskiego uchwała Zarządu Powiatu B. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], w sprawie zwolnienia B. P. ze stanowiska Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w B. stanowi równocześnie akt o charakterze personalnym, wywołujący skutki w sferze prawa pracy (co wywołuje ten skutek, że osoba odwołana może ochrony swego interesu prawnego w zakresie stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy) oraz działanie organu administracji podjęte w sferze administracji publicznej. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych. Powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest więc sprawą z zakresu administracji publicznej ze wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza zatem, że przestaje być przez to aktem z zakresu administracji publicznej. Wojewoda w trybie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.) może stwierdzić nieważność uchwały organu powiatu z powodu sprzeczności tej uchwały z prawem. Dotyczy to także sytuacji, gdy uchwała organu powiatu jest sprzeczna z przepisami art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm. (patrz: podjęta na tle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała NSA z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96, ONSA 1997/2/48; por. nadto: postanowienie SN z dnia 13 stycznia 2000 r., sygn. akt III RN 123/99, OSNP 2000/21/779; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 296/05; wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1362/10; wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt 1300/12; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2641/12; wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2475/12). Zaskarżona uchwała jako akt o administracyjnoprawnym charakterze, podlega zatem kontroli organów nadzoru i kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej odwołanemu dyrektorowi przed sądem pracy. Dopuszczalności nadzoru wojewody oraz kontroli sądowej w sprawie odwołania dyrektora szkoły (w tym przypadku placówki – poradni psychologiczno pedagogicznej) nie wyłącza uprzednie powołanie na stanowisko dyrektora osoby niebędącej nauczycielem, na podstawie art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Wynika to z regulacji art. 38a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, według której, przepisy art. 38 stosuje się odpowiednio do osoby, o której mowa w art. 36 ust. 2. Wyłączenie z art. 38a ust. 2 ustawy o systemie oświaty w niniejszej sprawie nie zachodzi (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2641/12; wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2475/12). Skonstatować można, że przedstawione wyżej utrwalone stanowisko orzecznictwa nie budzi wątpliwości co do zgodności z przepisem art. 177 Konstytucji RP. Odnotować należy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02 (patrz: OTK-A 2003/9/100). Trybunał, orzekając o braku niezgodności z art. Konstytucją art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, opowiedział się za szerokimi uprawnieniami wojewody, który po dokonaniu analizy sprawy może w ciągu 30 dni od doręczenia orzec o nieważności każdej uchwały którą uzna za sprzeczną z prawem. W wyroku tym Trybunał, odnosząc się do wątpliwości dotyczących zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy (zmiana wynagrodzenia) stwierdził, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu aktów jednostek samorządu terytorialnego jako aktów administracji, w celu zapewnienia zgodności z prawem, w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych. Trybunał wyraźnie zaakcentował, że nie ma podstaw do odmowy orzekania przez sąd administracyjny o rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, choćby wynik takiej kontroli zależny był od oceny uchwały podjętej w sprawie z zakresu prawa pracy. W konsekwencji nie także zasadny naruszenia prawa materialnego, tj. art. 38 w zw. z art. 38a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego uchwała miała także administracyjnoprawny charakter i jako taka powinna być wydana z zachowaniem wymogów materialnych oraz procesowych przewidzianych przepisami art. 38a ust. 1 w związku z art. 38 ustawy o systemie oświaty. W tym stanie rzeczy Naczelny sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.