I OSK 2641/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 232/12 w sprawie ze skargi [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu [...]. w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 120 /sto dwadzieścia/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 232/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu [...] w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. nr [...], wydanym z powołaniem się na art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (dalej u.s.p.), Wojewoda [...] stwierdził nieważność § 1 uchwały Zarządu [...] nr [...] z dnia [...] r. w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. oraz cofnięcie pełnomocnictwa do składania oświadczeń woli. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podał, że Zarząd [...] dnia [...] r. podjął uchwałę nr [...] w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. oraz cofnięcie pełnomocnictwa do składania oświadczeń woli. W toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził, że § 1 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.), polegającym na nie uzyskaniu zgody Rady Gminy w K. na rozwiązanie stosunku pracy z radnym - dyrektorem Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. (dalej Zespół Szkół). Organ nadzoru ustalił, że odwołany obecnie dyrektor Zespołu Szkół – A. M., w dniu [...] r., na mocy uchwały Zarządu [...] nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół, został powołany na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół na okres od dnia [...] r. do [...] r. Jako podstawę prawną powołania organ wykonawczy wskazał art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty (dalej u.s.o.). Dnia [...] r. Starosta K. dokonał oceny okresowej dyrektora Zespołu Szkół jako pracownika samorządowego - kierownika jednostki organizacyjnej [...], przyznając ocenę okresową negatywną. Na podstawie negatywnej oceny okresowej i na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 1b w związku z art. 38a u.s.o., w dniu 30 grudnia 2011 r. Zarząd [...] uchwałą nr [...] odwołał A. M. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół, wskutek czego doszło do rozwiązania stosunku pracy. W związku z powzięciem przez organ nadzoru informacji, że odwołany dyrektor jest jednocześnie radnym Rady Miejskiej w K., pismem z dnia [...]r. zwrócono się do Zarządu [...] z pytaniem, czy przed podjęciem przedmiotowej uchwały Zarząd uzyskał zgodę Rady Miejskiej w K. na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, którym jest odwołany dyrektor. W odpowiedzi Starosta K., pismem z dnia [...] r., przesłał wyjaśnienia, z których wynika, że przed podjęciem w/w uchwały Zarząd [...] nie wystąpił do rady gminy o zgodę wymaganą przez art. 25 ust. 2 u.s.g., co potwierdził również odwołany dyrektor - Przewodniczący Rady Miejskiej w K. w piśmie skierowanym do Wojewody [...] z dnia [...] r. Zdaniem Wojewody [...], naruszenie art. 25 ust. 2 u.s.g. polegające na nie uzyskaniu zgody Rady Miejskiej w K. na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jest istotnym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności § 1 uchwały. Organ nadzoru wskazał, że uzyskanie wcześniejszej zgody Rady Miejskiej w K. na odwołanie A. M. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół było obligatoryjnym elementem trybu rozwiązania łączącego strony stosunku pracy. Zdaniem organu, brak zgody rady stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 25 ust. 2 u.s.g., co uzasadnia stwierdzenie przez Wojewodę [...] nieważności § 1 uchwały Zarządu [...] nr [...] z dnia [...] r. w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. oraz cofnięcie pełnomocnictwa do składania oświadczeń woli. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego ewentualnie o jego uchylenie w całości, podnosząc zarzut naruszenia art. 79 ust. 1 u.s.p. przez stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Zarządu [...] z dnia [...] r. w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. oraz cofnięcie pełnomocnictwa do składania oświadczeń woli w sytuacji, gdy uchwała taka nie jest aktem z zakresu administracji publicznej i nie podlega kontroli administracyjnej, z czego skarżący wywodzi, że brak było podstaw do ingerencji nadzorczej Wojewody. W przypadku uznania przez sąd dopuszczalności drogi administracyjnej w/w rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie art. 79 ust. 5 u.s.p. w związku z art. 7, 77, 80 i 10 k.p.a., wskutek czego doszło do błędnego zastosowania art. 25 ust. 2 u.s.g. i nieuzasadnione przyjęcie, że do odwołania A. M. konieczne było wyrażenie zgody przez Radę Miejską w K. w sytuacji, gdy zgoda taka nie była wymagana z uwagi na pozostawanie odwołanego dyrektora szkoły w stosunku pracy - jako nauczyciela wychowania fizycznego w placówce, w której sprawował funkcję dyrektora. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w/w uchwałą Zarządu [...] nr [...] z dnia [...] r. A. M. został odwołany ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół. Kontrola legalności uchwały sprawowana przez organ nadzoru nie obejmuje skutków prawnych w zakresie, jakim skutki te regulowane są przez prawo pracy. Zarzucono, że organ nadzoru nie może orzekać o nieważności takiej uchwały wyłącznie na tej podstawie, że przed odwołaniem dyrektora będącego radnym Zarząd [...] nie uzyskał zgody, o jakiej mowa w art. 25 ust. 2 u.s.g. Stanowisko to potwierdza m. in. wyrok WSA w Poznaniu z 05.12.2001 r. II SA/Po 1301/01, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne stwierdzenie w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego obejmującego odwołanie ze stanowiska z tej przyczyny, że doszło do naruszenia art. 25 ust. 2 u.s.g. Skutki z zakresu stosunku pracy należy traktować odrębnie. Z analizy orzecznictwa wynika, że w typowych przypadkach odwołania ze stanowiska wyraźnie uwidacznia się swoisty dualizm skutków wywoływanych przez odwołanie i różnice co do sfer, których ono dotyczy, a mianowicie sfery związanej z pełnieniem stanowiska z powołania oraz sfery węższej - stosunku pracy. Konsekwencją tego poglądu jest daleko idące rozdzielenie znaczenia uchwały obejmującej odwołanie ze stanowiska. Aczkolwiek uchwała odwołująca ze stanowiska dyrektora stanowi jednorodny akt, skutki dotyczące sfery pełnienia określonej funkcji, odrębnie od skutków w sferze stosunków pracy, oceniać należy z punktu widzenia przepisów regulujących ściśle zajmowanie stanowiska. Skutki z zakresu stosunku pracy traktować należy tak dalece odrębnie, że w przypadku, gdy odwoływana ze stanowiska osoba pozostaje radnym, tylko tych skutków dotyczy wymóg uzyskania zgodny rady gminy, o jakiej mowa w art. 25 ust. 2 u.s.g. W związku z odwołaniem ze stanowiska powstaje zjawisko równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę, względnie rozwiązania takiej umowy bez wypowiedzenia. Przepisy kodeksu pracy dotyczące rozwiązywania umów o pracę w połączeniu ze stosowaniem za pośrednictwem art. 300 kodeksu pracy (dalej k.p.) przepisów części ogólnej kodeksu cywilnego przemawiają jednoznacznie za traktowaniem zdarzeń prawnych w postaci czynności pracodawcy zmierzających do rozwiązania umów o pracę jako oświadczeń woli w rozumieniu prawa cywilnego. Opisana równoznaczność z rozwiązywaniem umów o pracę wskazuje więc, że zjawisko powiązane z odwołaniem ze stanowiska traktować należy jako równoznaczne ze złożeniem odpowiedniego oświadczenia woli przez organ samorządowy będący równocześnie pracodawcą. Uwzględniając przedstawioną koncepcję dualizmu skutków odwołania ze stanowiska przyjąć należy, że uchwała organu samorządowego w przedmiocie odwołania ze stanowiska osoby pozostającej stroną stosunku pracy na podstawie powołania, obok znaczenia aktu władczego wywołującego skutki w sferze pełnienia funkcji, obejmuje równocześnie zdarzenie prawne równoznaczne z oświadczeniem woli wywołującym skutki w sferze stosunków pracy i niestanowiącym aktu władczego, a opinia właściwej rady może być oceniania tylko przez pryzmat skutków, jakie wywołuje w sferze prawa pracy. Strona skarżąca podniosła, że podobne stanowisko zostało wyrażone w postanowieniu WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 08.01.2009 r. II SA/Go 689/08, w którym Sąd ten stwierdził, że odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły publicznej jest czynnością z zakresu prawa pracy, nie ma ona więc charakteru czynności z zakresu publicznej administracji samorządowej. Nie następuje to w drodze decyzji administracyjnej, ani innej czynności z zakresu administracji publicznej, a spory na tym tle podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne. Czynność ta ma pewne aspekty czynności z zakresu publicznej administracji samorządowej, lecz to, co w niej dominuje, to uregulowanie stosunków z zakresu prawa pracy. Odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły jest czynnością wywierającą skutki w zakresie stosunku pracy, wobec tego nie może być traktowana jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. W przeciwnym razie należałoby (konsekwentnie) uważać, że stosunek pracy dyrektora szkoły jest administracyjnym stosunkiem prawnym, do czego [nie] ma podstaw. Mając powyższe na uwadze należy zdaniem skarżącego uznać, że niedopuszczalna była ingerencja organu nadzoru i stwierdzenie nieważności w/ uchwały nr [...] r. z dnia [...] r. Z analizy akt osobowych wynika, że odwołany dyrektor sprawował swą funkcję w oparciu o powierzenie mu obowiązków - powierzenie z dnia [...] r.; jednocześnie pozostawał w stosunku pracy z Zespołem Szkół jako nauczyciel wychowania fizycznego "na urlopie bezpłatnym do dnia [...] r." W odniesieniu do zarzutu braku zgody Rady Miejskiej w K. na rozwiązanie z odwołanym dyrektorem stosunku pracy podniesiono, że A. M. został odwołany jedynie z funkcji dyrektora szkoły i nadal łączy go z Zespołem Szkół stosunek pracy. Pozostaje on bowiem nadal pracownikiem - nauczycielem wychowania fizycznego, przebywającym na swój wniosek na urlopie bezpłatnym do dnia [...] r. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym okoliczności te nie zostały zauważone. Brak jest uzasadnienia i rozważań odnoszących się do zaistniałej sytuacji faktycznej, tj. powrotu odwołanego dyrektora na stanowisko nauczyciela wychowania fizycznego w Zespole Szkół. W ocenie skarżącego, stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia nie został należycie ustalony, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Skarżący powołał pogląd wyrażony przez WSA w Łodzi [w wyroku] z 14.7. 2010 r. akt III SA/Łd 353/10, zgodnie z którym odwołanie dyrektora szkoły nie powoduje rozwiązania stosunku pracy. Dochodzi jedynie do zmiany treści stosunku pracy, a odwołany dyrektor powraca na stanowisko zajmowane przed powierzeniem mu stanowiska dyrektora. Takie odwołanie nie wymaga więc uzyskania zgody rady. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W odniesieniu do zarzutu niepodlegania w/w uchwały Zarządu [...] nadzorowi wojewody z uwagi na jej przedmiot Wojewoda [...] podniósł, że uchwała zarządu powiatu dotycząca powierzenia stanowiska dyrektora szkoły przez organ prowadzący będący jednostką samorządu terytorialnego, jak i uchwała o jego odwołaniu, jest aktem administracyjnym podlegającym nadzorowi wojewody. Dyrektor placówki oświatowej, a więc kierownik jednostki organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego, powoływany jest w oparciu o przepisy prawa pracy, ale także przepisy szczególne, które ustanawiają wymogi, jakie muszą spełniać osoby zatrudnione na tym stanowisku, określają także procedurę powołania ale też odwołania z określonego stanowiska. Mimo że mamy do czynienia ze stosunkiem pracy, to jednak charakter tego stosunku nawiązanego między pracownikiem z jednej strony i organem administracji publicznej z drugiej strony oraz fakt, że dane stanowisko służy realizacji zadań własnych powiatu, powołanie i odwołanie dyrektora placówki oświatowej należy uznać za działalność powiatową. Zgodnie z tym, kontrola legalności takiego powołania przez wojewodę jest uzasadniona. Podkreślono, że ingerencja Wojewody dotyczy aktu odwołania, nie zaś samego stosunku pracy. Wyjaśniono, że odwołanie ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej jest aktem o dwojakim charakterze. W sferze prawa pracy ma on charakter oświadczenia pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę i stanowi podstawę rozwiązania stosunku pracy. Jednocześnie jest aktem wydanym przez organ administracji publicznej, mocą którego następuje odwołanie danej osoby z powierzonej jej funkcji w administracji publicznej, i jako taki jest przedmiotem nadzoru ze strony wojewody. Nie do przyjęcia zdaniem organu nadzoru jest założenie skarżącego, że uchwała zarządu powiatu w sprawie odwołania dyrektora zespołu szkół nie podlega nadzorowi z uwagi na fakt, że nie stanowi zadania z zakresu administracji publicznej. Wprawdzie wcześniejsze orzecznictwo sądowe wykazywało rozbieżności w tym zakresie, jednakże w chwili obecnej panuje ugruntowany pogląd, według którego nie ma wątpliwości, że powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej z wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody. W świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (uchwała z 27.9.1994 r., W 10/93, OTK 1994/2/46) należy zdaniem organu nadzoru stwierdzić, że środki nadzoru (rozstrzygnięcia nadzorcze) mogą być stosowane wobec wszelkich aktów organów gminy łamiących prawo, akty prawne organów jednostek samorządu terytorialnego odpowiadające prawnej charakterystyce aktów administracji, nawet jeżeli mają na celu wywołanie skutków w sferze prawa cywilnego, mogą być kontrolowane i kwestionowane w trybie nadzoru. Jeżeli akt woli organu powiatu otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów, także kompetencyjnych, prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków, także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym, podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym. Skoro akt odwołania dyrektora szkoły jest podejmowany przez organ administracji publicznej (zarząd powiatu) w formie uchwały, to uzasadnione jest zastosowanie wobec niego rozstrzygnięcia nadzorczego w przypadku, gdy narusza ono prawo w sposób istotny. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 79 ust. 5 u.s.p. w związku z art. 7, 77, 80 i 10 k.p.a., wskutek czego doszło do błędnego zastosowania art. 25 ust. 2 u.s.g., Wojewoda [...] wskazał, że postępowanie nadzorcze przebiegało w sposób prawidłowy, a podniesione zarzuty są nieuzasadnione. Podniesiono, że pismem z [...] r. organ nadzoru zwrócił się do Zarządu [...] z żądaniem przesłania przedmiotowej uchwały i z zapytaniem, czy przed podjęciem przedmiotowej uchwały Zarząd Powiatu uzyskał zgodę Rady Miejskiej w K. na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, którym jest odwołany dyrektor szkoły. W odpowiedzi Starosta K., pismem z [...] r., które wpłynęło do Wojewody [...] [...] r., przesłał nadzorowaną uchwałę i wyjaśnienia, z których wynika, że przed podjęciem zakwestionowanej uchwały nr [...] z [...] r. Zarząd [...] nie wystąpił o zgodę do rady gminy wymaganą przez art. 25 ust. 2 u.s.g., jak również, że w wyniku podjęcia w/w uchwały nastąpiło rozwiązanie stosunku pracy. Dnia [...] r. wpłynęło w Wojewody [...] pismo uzupełniające Starosty K. zawierające kserokopię będących w posiadaniu Zarządu [...] dokumentów, m.in. protokół z posiedzenia komisji konkursowej z [...] r., w którym zanotowano oświadczenie odwołanego obecnie dyrektora Zespołu Szkół, że nie pozostaje w stosunku pracy z Zespołem Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. i jego świadectwo pracy z [...] r., z którego wynika, że stosunek pracy A. M. ustał w dniu [...] r. Podkreślono, że świadectwo pracy, jako dokument urzędowy nie może być kwestionowany przez organ administracji publicznej, ani w zakresie prawdziwości zawartych w nim danych, a tym bardziej w zakresie prawidłowości jego sporządzenia. Organ nadzoru zauważył, że ustalenie istnienia, czy nieistnienia stosunku pracy między pracodawcą a pracownikiem jest wyłączną kompetencją sądów pracy. Wojewoda w trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego aktu administracyjnego nie może kwestionować prawdziwości, ani poprawności wystawionego świadectwa pracy, a tym bardziej podejmować rozważań w zakresie ustalenia istnienia, czy nieistnienia stosunku pracy. Sfera stosunku pracy i praw pracowniczych, choć niewątpliwie związana z przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, pozostaje poza kompetencją nadzorczą Wojewody. W tej sytuacji zarzut strony skarżącej dotyczący braku rozważań na temat pozostawania odwołanego dyrektora Zespołu Szkół w stosunku pracy jako nauczyciela wychowania fizycznego jest w ocenie organu nadzoru niezasadny, gdyż organ nadzoru mając na względzie całokształt materiału dowodowego, w tym świadectwo pracy z 31.12.2005 r. i oświadczenie odwołanego obecnie dyrektora złożone do protokołu przed komisją konkursową, jak również oświadczenie Starosty K. zawarte w piśmie z [...] r. i informacje uzyskane od pracownika Wydziału Oświaty Starostwa Powiatowego w K. przyjął w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że odwołany zakwestionowaną uchwałą dyrektor nie pozostaje w stosunku pracy jako nauczyciel. W wyniku odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkól doszło do definitywnego rozwiązania stosunku pracy - jak to również wynika z oświadczenia Starosty K. zawartego w piśmie z [...] r., co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zauważono, że przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego jest stwierdzenie nieważności § 1 uchwały nr [...] w związku z istotnym naruszeniem prawa przez Zarząd [...], polegającym na nie uzyskaniu zgody Rady Gminy w K. na rozwiązanie stosunku pracy z radnym - dyrektorem Zespołu Szkół. Taka zgoda wymagana jest obligatoryjnie w każdym przypadku rozwiązania stosunku pracy radnego. Mając na uwadze podniesione w skardze argumenty mające zdaniem strony skarżącej świadczyć, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rozwiązania stosunku pracy, a jedynie do zmiany tego stosunku, (co zdaniem organu nadzoru nie miało miejsca, a świadczy o tym wystawienie dnia 09.01.2012 r. świadectwa pracy odwołanemu dyrektorowi), zdaniem organu nadzoru, zakres normy zawartej w art. 25 ust. 2 u.s.g. jest bardzo szeroki i obejmuje swą ochroną stosunek pracy nie tylko przed rozwiązaniem definitywnym, ale przed każdym wypowiedzeniem, w tym wypowiedzeniem zmieniającym. W świetle powyższego za niezasadne zdaniem organu nadzoru uznać należy twierdzenia skarżącego w zakresie zarzutu naruszenia art. 79 ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 7, 77, 80 i 10 k.p.a., wskutek czego miało dojść do błędnego zastosowania art. 25 ust. 2 u.s.g., gdyż – jak podniesiono - Zarząd Powiatu został powiadomiony o prowadzonym postępowaniu nadzorczym w stosunku do uchwały nr 81/2011, co wynika z pisma Wojewody [...] z dnia [...] r., brał czynny udział w postępowaniu wyjaśniającym, o czym świadczy pismo Starosty K. z [...] i [...] r., a rozstrzygnięcie nadzorcze wydano zgodnie z prawem, bowiem zawiera wszelkie niezbędne elementy istotne w przedmiotowej sprawie. W tej sytuacji organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi. Będący uczestnikiem niniejszego postępowania A. M. także wniósł o oddalenie skargi, przyłączając się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, że z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Zarząd [...] podjął w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. oraz cofnięcie pełnomocnictwa do składania oświadczeń woli. Przepisem § 1 uchwały odwołał z dniem [...] r. A. M. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, zaskarżona uchwała jest aktem administracyjnym podlegającym nadzorowi wojewody. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ nadzoru trafnie zauważył w odpowiedzi na skargę, że odwołanie ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej jest aktem o dwojakim charakterze. W sferze prawa pracy ma on charakter oświadczenia woli pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę i stanowi podstawę rozwiązania stosunku pracy, jednocześnie jest aktem wydanym przez organ administracji publicznej, mocą którego następuje odwołanie danej osoby z powierzonej jej funkcji w administracji publicznej, w związku z czym akt ten jest przedmiotem nadzoru ze strony wojewody. Wprawdzie wcześniejsze orzecznictwo sądowoadministracyjne wykazywało rozbieżności w zakresie możliwości kontroli w trybie nadzoru podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego aktów powołania na stanowiska, bądź odwołania ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej, jednak zgodnie z ugruntowanym już w tym względzie orzecznictwem sądów administracyjnych nie ma wątpliwości, że powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej, ze wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody. Sąd pierwszej instancji uznał, że wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, organ nadzoru w niczym nie naruszył dalszych powołanych w skardze przepisów prawa, a to art. 79 ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 7, 77, 80 i 10 k.p.a., a przez to także art. 25 ust. 2 u.s.g. przez niewłaściwe jego zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że do odwołania w niniejszej sprawie ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół konieczne było wyrażenie zgody przez Radę Miejską w K., podczas gdy zdaniem skarżącego zgoda taka nie była wymagana z uwagi na pozostawanie odwołanego dyrektora szkoły w stosunku z pracy - jako nauczyciela wychowania fizycznego w placówce, w której sprawował funkcję dyrektora. Na podstawie negatywnej oceny okresowej i z powołaniem art. 38 ust. 1 pkt 1b w zw. z art. 38a u.s.o., Zarząd [...] uchwałą nr [...] podjętą w dniu [...] r. odwołał A. M. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół, wskutek czego, jak prawidłowo ustalił organ nadzoru, doszło do rozwiązania stosunku pracy, co potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Z uchwały Zarządu [...] nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. wynika, że uczestnik postępowania został powołany na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. na okres od dnia [...] r. do [...] r. na podstawie art. 36 ust. 2 ustawy z dnia [...] r. o systemie oświaty, a zatem powołany został na to stanowisko nie będąc nauczycielem. Z dokumentów nadesłanych w toku postępowania nadzorczego przez Starostę K. przy piśmie z [...] r., w tym z protokołu z posiedzenia komisji konkursowej z [...] r., w którym zanotowano oświadczenie odwołanego obecnie dyrektora Zespołu Szkół wynika, że w chwili powołania na stanowisko nie pozostawał on w stosunku pracy z Zespołem Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. Z dołączonego do owego pisma świadectwa pracy odwołanego dyrektora z [...] r. wynika, że stosunek pracy ustał w dniu [...] r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji trafnie zauważył organ nadzoru, że świadectwo pracy, jako dokument urzędowy nie może być kwestionowany przez organ administracji publicznej, ani w zakresie prawdziwości zawartych w nim danych, ani w zakresie prawidłowości jego sporządzenia. Ustalenie istnienia, czy nieistnienia stosunku pracy między pracodawcą a pracownikiem, należy do właściwości sądów pracy. W toku postępowania nadzorczego dotyczącego aktu administracyjnego, Wojewoda nie może kwestionować prawdziwości, ani poprawności wystawionego świadectwa pracy, ani podejmować rozważań w zakresie ustalenia istnienia, czy nieistnienia stosunku pracy. Sfera stosunku pracy i praw pracowniczych, choć niewątpliwie związana z przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, pozostaje poza kompetencją nadzorczą Wojewody. Niespornym w sprawie jest, że odwołany dyrektor jest jednocześnie radnym Rady Miejskiej w K. i - jak wynika z odpowiedzi Starosty K. z [...] r. na pismo organu nadzoru z dnia [...] r. - przed podjęciem kontrolowanej przez organ nadzoru uchwały, Zarząd [...] nie wystąpił do rady gminy o zgodę wymaganą przez art. 25 ust. 2 u.s.g. Fakt ten potwierdził również odwołany dyrektor - Przewodniczący Rady Miejskiej w K. w piśmie skierowanym do Wojewody [...] z [...] r. Uzyskanie wcześniejszej zgody Rady Miejskiej w K. na odwołanie uczestnika postępowania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół było obligatoryjnym elementem trybu rozwiązania łączącego strony stosunku pracy. Brak zgody rady na skutkujące rozwiązaniem stosunku pracy odwołanie uczestnika postępowania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół stanowi istotne naruszenie art. 25 ust. 2 u.s.g., co uzasadniało stwierdzenie przez Wojewodę [...] nieważności § 1 uchwały Zarządu [...] nr [...] z dnia [...] r. w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. oraz cofnięcia pełnomocnictwa do składania oświadczeń woli. Zdaniem Sądu pierwszej instancji o tym, że wskutek odwołania uczestnika postępowania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół doszło do rozwiązania umowy o pracę świadczy fakt, że w dniu [...] r. wystawiono uczestnikowi świadectwo pracy, co trafnie zauważa i podnosi organ nadzoru. Gdyby nawet wbrew powyższemu przyjąć, jak tego chce skarżący, że wskutek odwołania uczestnika postępowania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół nie doszło do rozwiązania z odwołanym dyrektorem umowy o pracę, gdyż nadal pozostaje on nauczycielem w Szkole, w której piastował stanowisko dyrektora, to i tak przed powzięciem przez Zarząd Powiatu uchwały w przedmiocie odwołania będącego radnym rady gminy uczestnika postępowania, Zarząd Powiatu miał obowiązek zastosować się do wymogu określonego w art. 25 ust. 2 u.s.g. Ochrona wynikająca z art. 25 ust. 2 u.s.g., nie ogranicza się do zakazu rozwiązania (w drodze wypowiedzenia lub niezwłocznie) stosunku pracy z radnym bez zgody rady gminy. Prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że zakaz (względny) obejmuje też wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płacy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...], reprezentowany przez radcę pr. P. K., zarzucając mu naruszenie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że uchwała Zarządu [...] nr [...] z dnia [...] r. w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. oraz cofnięcia pełnomocnictwa do składania oświadczeń woli, która rozwiązuje stosunek pracy osoby nie będącej nauczycielem ze szkołą, stanowi przejaw działalności powiatu w postaci aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej i jako taki akt podlega nadzorowi wojewody w kwestii zgodności z prawem i umożliwia wojewodzie stwierdzenie jej nieważności, podczas gdy uchwała ta nie stanowi aktu organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, a jedynie oświadczenie woli organu zarządzającego szkołą, w rozumieniu art. 31 § 1 w zw. z art. 3 ustawy kodeks pracy o rozwiązaniu stosunku pracy z osobą zatrudnioną na stanowisku dyrektora szkoły i która nie jest nauczycielem, i w konsekwencji nie podlega nadzorowi wojewody w kwestii legalności lecz sądownictwu cywilnemu, stosownie do art. 2 § 1 ustawy kodeks postępowania cywilnego. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz [...] kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Nadto wniesiono o dopuszczenie dowodu z odpisu wyroku Sądu Rejonowego w Jeleniej Górze 20 lipca 2012 r. IV P 17/12, wraz z uzasadnieniem i odpisu skargi Wojewody [...] z [...] r. nr [...], na uchwałę Zarządu [...] nr [...] z dnia [...] r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K., bowiem przeprowadzenie tych dowodów jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a nadto dowody te nie mogły zostać powołane przed Sądem I instancji z uwagi na ich zaistnienie dopiero po wydaniu przez ten Sąd zaskarżonego wyroku. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że zatrudnienie A. M. w charakterze dyrektora poprzedzone było konkursem przeprowadzonym przez Zarząd [...] stosownie do przepisu art. 36a ust. 2 u.s.o. A. M. wziął udział w konkursie w charakterze kandydata, o którym mowa w przepisie art. 36 ust. 2 u.s.o., a więc osoby nie będącej nauczycielem. W rezultacie wygrania konkursu, A. M. powołano - zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.o. - na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół uchwałą Zarządu [...] nr [...] z dnia [...] r., na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. W tych okolicznościach stosunek pracy między Zespołem Szkół i A. M. należy traktować jako stosunek pracy zawiązany zgodnie z przepisami Działu II, Rozdziału III, Oddziału 1 kodeksu pracy z uwagi na następujące uwarunkowania. Po pierwsze - jak stanowi przepis art. 68 § 1 k.p., stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Przepisem takim jest art. 36 ust. 2 u.s.o., wyraźnie wskazujący powołanie jako podstawę nawiązania stosunku pracy osoby nie będącej nauczycielem. We wszystkich innych przypadkach - kiedy konkurs prowadzony w celu wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły wygrywa osoba posiadająca status nauczyciela, ustawa o "oświacie" [winno być "systemie oświaty"] posługuje się terminem "powierzenia stanowiska dyrektora". Po drugie, powołanie skarżącego na stanowisko dyrektora poprzedzono przeprowadzeniem obligatoryjnego konkursu w świetle art. 36a ust. 2 u.s.o., co odpowiada uregulowaniu określonemu w art. 681 k.p. Po trzecie, skarżący rozpoczął pracę na stanowisku dyrektora w terminie określonym w akcie powołania - uchwale Zarządu [...] nr [...] z dnia [...] r., tj. w dniu [...] r., a powołanie zostało dokonane na piśmie, co wypełnia warunki przewidziane w art. 682 § 1 i 2 k.p. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że wyrokiem z 20 lipca 2012 r. IV P 17/12 (dalej wyrok IV P 17/12) Sąd Rejonowy w Jeleniej Górze zasądził od Zespołu Szkół na rzecz A. M. odszkodowanie pieniężne. W tych okolicznościach, jeśliby zaakceptować stanowisko Sądu pierwszej instancji i przyjąć, że uchwała Zarządu Powiatu nr [...] może zostać poddana nadzorowi w Wojewody [...] w kwestii legalności i mając także na uwadze treść rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] stwierdzającego nieważność tej uchwały, jak również treść wyroku IV P 17/12, sytuacja prawna i faktyczna wywołana tymi orzeczeniami byłaby daleka od sytuacji, która winna wynikać z przewidzianych art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej zasady komplementarności i jednolitości systemu prawa. Na gruncie administracyjnoprawnym, mając na uwadze treść rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody i wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę [...] należałoby bowiem stwierdzić, że A. M. pozostaje dyrektorem Zespołu Szkół z uwagi na stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Powiatu nr [...] i w konsekwencji pozbawienia jej mocy obowiązującej. Jednocześnie jednak w sferze prawa pracy, wobec treści wyroku IV P 17/12, A. M. nie pozostaje już w stosunku pracy z Zespołem Szkół w charakterze dyrektora tej szkoły. Nadto wskazano, że na mocy uchwały Zarządu [...] nr [...] z [...] r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. przy ulicy [...] Zarząd ten - wobec skutecznego i nie podlegającego możliwości ubezskutecznienia odwołania dyrektora Zespołu Szkół uchwałą Zarządu Powiatu nr [...] - przeprowadzono kolejny konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół i w jego rezultacie uchwałą Zarządu [...] nr [...] z dnia [...] r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w K. wakujący etat obsadzono. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego tj. art. 79 ust. 1 u.s.p., przez przyjęcie, że uchwała w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu działalności administracji publicznej i podlega nadzorowi wojewody, podczas gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną uchwała ta stanowi jedynie oświadczenie woli tego organu o rozwiązaniu stosunku pracy, w rozumieniu przepisów ustawy kodeks pracy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego postawiony w skardze kasacyjnej zarzut jest nietrafny. Nie można bowiem przyjąć, że akt odwołania dyrektora szkoły (tak jak akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły) należy wyłącznie do czynności ze sfery prawa pracy, a w sprawach tego rodzaju właściwy jest wyłącznie sąd powszechny. W tego typu sprawach mamy do czynienia z aktem o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Będąca przedmiotem nadzoru Wojewody [...] uchwała [...] w sprawie odwołania dyrektora szkoły stanowi równocześnie akt o charakterze personalnym, wywołujący skutki w sferze prawa pracy (co wywołuje ten skutek, że osoba odwołana może ochrony swego interesu prawnego w zakresie stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy) i działanie organu administracji podjęte w sferze administracji publicznej. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być przez to aktem z zakresu administracji publicznej. Wojewoda w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. może stwierdzić nieważność uchwały zarządu gminy [obecnie zarządzenia wójta] z powodu sprzeczności tej uchwały z przepisami art. 38 u.s.o. (uchwała 7 Sędziów NSA z 16.12. 1996 r., OPS 6/96, ONSA 1997/2/48). Powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej ze wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody (wyrok NSA z 8.2.2011 r., I OSK 1362/10, Lex nr 990169). W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100, orzekając o zgodności z Konstytucją art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Trybunał opowiedział się za szerokimi uprawnieniami wojewody, który po dokonaniu analizy sprawy może w ciągu 30 dni od doręczenia orzec o nieważności każdej uchwały którą uzna za sprzeczną z prawem (dotyczy to także zarządzeń podjętych przez organ gminy; Z. Niewiadomski w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, C.H. Beck 2011, s. 818-819, nb 12, 13). Rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem władztwa administracyjnego, służy mu domniemanie legalności (obowiązuje aż do jego obalenia wyrokiem sądu administracyjnego), a wykonanie obowiązków z niego wynikających może być egzekwowane środkami przymusu administracyjnego. W wyroku tym Trybunał odnosząc się do wątpliwości dotyczących zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter sprawy z zakresu prawa pracy (zmiana wynagrodzenia) stwierdził, że jeśli wola organu gminy otrzymała formę prawną aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu aktów jednostek samorządu terytorialnego jako aktów administracji, w celu zapewnienia zgodności z prawem, w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych. Trybunał wyraźnie zaakcentował, że nie ma podstaw do odmowy orzekania przez sąd administracyjny o rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, choćby wynik takiej kontroli zależny był od oceny uchwały podjętej w sprawie z zakresu prawa pracy. Sądowa ochrona samodzielności gminy przed sądem administracyjnym nie oznacza utraty przez inne podmioty prawa do ochrony ich interesów przed innymi sądami. Inne podejście oznaczałoby drastyczne ograniczenie nadzoru państwa nad samorządem i skutkowałoby brakiem kontroli państwa nad znaczną częścią działań samorządu. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej argumenty należy przyjąć, że zaskarżona uchwała jako akt o administracyjnoprawnym charakterze, podlega kontroli organów nadzoru i kontroli sądów administracyjnych, niezależnie od ewentualnej ochrony stosunku pracy przysługującej odwołanemu dyrektorowi przed sądem pracy, jak i niezależnie od tego, czy odwołany dyrektor był uprzednio powołany jako nauczyciel czy jako osoba niebędąca nauczycielem (art. 36 ust. 1 bądź 2 u.s.o. - przykładowo - wyrok NSA z: 27.9.2012 r., I OSK 1300/12; 25.2.2011 r., I OSK 2018/10, Lex nr 816630; 9.7.2010 r., I OSK 525/10, Lex nr 595413; wyrok WSA w Gdańsku z 22.9.2011 r., III SA/Gd 250/11, Lex nr 1101349). Podstawy prawne, przesłanki i kryteria sądowej kontroli w tych dwu różnych trybach są odmienne. Prowadzić to może do sytuacji, w której sąd administracyjny – badając legalność aktu nadzoru – uznaje pośrednio uchwałę rady gminy [zarządu powiatu] za zgodną z prawem, a sąd powszechny, mimo to stwierdza, że nie zachowano warunki wypowiedzenia, ze wszystkimi konsekwencjami w sferze prawa pracy (odpowiednio – cz. III p. 6 uzasadnienia wyroku P 9/02). W niniejszym postępowaniu przed sądem administracyjnym przedmiotem badania Sądu nie są ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, lecz zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze (wyrok NSA z 12.5.2003 r., II SA/Łd 548/03). Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sprawie niniejszej uchwała Zarządu [...] o odwołaniu uczestnika ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół wydana została z naruszeniem art. 25 ust. 2 u.s.g., gdyż nie uwzględnia stanowiska Rady Gminy w K. co do rozwiązania stosunku pracy z radnym. Wymóg uzyskania uprzedniej zgody rady gminy, w której pracownik jest radnym na rozwiązanie z nim stosunku pracy, zawarty w art. 25 ust. 2 u.s.g., ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Jego celem jest ochrona trwałości stosunku pracy radnego. Ochrona obejmuje wszystkie formy nawiązania stosunku pracy, także powołanie. Wymóg przewidziany w tym przepisie miał więc zastosowanie w niniejszej sprawie. Rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącym, będącym radnym gminy K. i jednocześnie dyrektorem Zespołu Szkół, wymagało uprzedniej zgody rady gminy, w której uczestnik jest radnym (odpowiednio – uzasadnienie wyroku NSA z 20.1.2011 r., II OSK 1019/10, Lex nr 898485). Zgoda winna była być wyrażona uprzednio, a więc winna była poprzedzać podjęcie zaskarżonej uchwały. Jeśli bowiem ustawodawca wprowadził ochronę stosunku pracy radnego przed jego rozwiązaniem, uzależniając rozwiązanie od zgody rady gminy, której radny jest członkiem, to zgoda ta winna zostać wyrażona przed odwołaniem pracownika, jak i przed wypowiedzeniem zmieniającym (K. Jaroszyński w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski – op. cit. s. 309-310 nb 17, 19-20). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że przed podjęciem uchwały nr 81/2011, Rada Gminy w K. tej zgody nie udzieliła. Nietrafnym okazał się zarzut naruszenia zasady komplementarności i jednolitości systemu prawa (art. 2 Konstytucji RP). W konsekwencji należało uznać, że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, natomiast skarga kasacyjna jest niezasadna. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowił art. 204 pkt 1 p.p.s.a.