I OSK 1362/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia WSA del. Stanisław Marek Pietras Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wójta Gminy Kazimierz Biskupi i E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 1019/09 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Kazimierz Biskupi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) listopada 2009 r. nr (...) w przedmiocie powołania dyrektora szkoły 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Wójta Gminy Kazimierz Biskupi na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 1019/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Wójta Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) listopada 2009 r. nr. (...) w przedmiocie powołania dyrektora szkoły. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia (...) listopada 2009 r. nr (...) Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzekł o nieważności, ze względu na istotne naruszenie prawa, zarządzenia Wójta Gminy K. z dnia (...) sierpnia2009 r. nr (...) w sprawie powierzenia E. P. stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w S. . Przedmiotowe zarządzenie dotyczyło powierzenia stanowiska dyrektora szkoły osobie wyłonionej w wyniku rozstrzygnięcia konkursu przeprowadzonego w dniu 2 lipca 2009 r. przez komisję konkursową. Komisja została powołana przez organ prowadzący szkołę. Uzasadniając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda wskazał, że przedmiotowe zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 36a ust. 1, 13-14 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej ustawa o systemie oświaty) oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W ocenie Wojewody taka podstawa prawna nie odpowiada stanowi faktycznemu w sprawie i jest niezgodna z art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Wojewoda powołał się na zapisy protokołu dokumentującego prace komisji konkursowej na posiedzeniu w dniu 02 lipca 2009 r. W części dotyczącej oceny ofert zapisano "dokument zawarty w ofercie - decyzja Dyrektora Szkoły w S. z dnia 16 czerwca 2009 r. w sprawie uznania kwalifikacji Pani E. P. do nauczania przedmiotu - Przyroda, został zakwestionowany przez członków komisji konkursowej." i dalej "przeprowadzono głosowanie jawne w sprawie dopuszczenia Pani E. P. do dalszego postępowania konkursowego jako kandydata na stanowisko dyrektora szkoły spełniającego wymagania jako nauczyciel". Wojewoda wskazał, że w wyniku przeprowadzonego głosowania komisja konkursowa stwierdziła, że "Pani E. P. spełnia wymagania kandydata na stanowisko dyrektora szkoły jako osoba nie będąca nauczycielem". Po zakończeniu przesłuchań kandydatów i głosowania komisja konkursowa stwierdziła, że "konkurs został rozstrzygnięty i kandydatem na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w S. wyłoniona została Pani E. P. ". Wojewoda wskazał, że w takiej sytuacji organ prowadzący szkołę winien powierzyć stanowisko dyrektora szkoły, na podstawie przepisu art. 36 ust. 2 o systemie oświaty, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Organ nadzoru podkreślił, że decyzja komisji konkursowej jest wiążąca dla organu prowadzącego szkołę, zaś kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Organ prowadzący szkołę nie jest właściwy do dalszej oceny kwalifikacji wyłonionego kandydata i zmiany decyzji komisji na tej podstawie, co w przedmiotowej sprawie wystąpiło. Wojewoda przyjął że wójt wydając zarządzenie o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły osobie wyłonionej w drodze konkursu znał przebieg postępowania i decyzję komisji, w tym również w przedmiocie oceny złożonych ofert oraz uznania, że wyłoniona kandydatka spełnia wygania na stanowisko dyrektora szkoły, ale jako osoba nie będąca nauczycielem. W ocenie Wojewody przyczyną powstałej sytuacji są odmienne stanowiska organu prowadzącego szkołę i organu pedagogicznego dotyczące interpretacji kwalifikacji kandydatki i uznania ich jako podstawy do zatrudnienia jako nauczyciela przyrody. Wojewoda podkreślił, że tej kwestii nie oceniał, bowiem należy ona do właściwości organów sprawujących nadzór pedagogiczny, zaś na etapie oceniania ofert oceniła je komisja konkursowa podejmując wyżej opisaną decyzję. Nadto organ nadzoru zauważył, że w przedmiotowej sprawie w ogóle nie ma zastosowania powołany w zarządzeniu przepis art. 36 a ust. 14 ustawy o systemie oświaty. Od opisanego rozstrzygnięcia nadzorczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Wójt Gminy K. B. . Wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zwrot kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły podstawowej wydany przez wójta gminy na podstawie art. 36 ustawy o systemie oświaty nie jest zarządzeniem w sensie materialnym i w konsekwencji nie podlega stwierdzeniu nieważności w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Wójt ocenił, że przedmiotowe zarządzenie z dnia 2(...) sierpnia 2009 r. nie jest sprzeczne z prawem, a nawet gdyby naruszenie prawa zaistniało, to miałoby ono charakter nieistotny w rozumieniu przepisu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, a to dlatego, że błąd komisji konkursowej, polegający na uznaniu, iż E. P. nie spełnia wymagań na stanowisko dyrektora nauczyciela był oczywisty i uprawniał wójta do powierzenia E. P. stanowiska dyrektora na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Nadto skarżący zarzucił Wojewodzie niewskazanie przepisu prawa materialnego, z którym przedmiotowe zarządzenie jest według organu nadzoru niezgodne; dokonanie dowolnej oceny dowodów w sprawie oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do ustalenia, iż Pani E. P. nie spełniała wymogów powołania jej na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w S. na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym. Na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. E. P. wniosła o dopuszczenie jej do udziału w sprawie, który to wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 33 § 2 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 152 poz. 1270 ze zm.) uwzględnił uznając, że wnioskodawczyni ma zarówno interes prawny jak i faktyczny w prowadzonym postępowaniu w rozumieniu art. 28 K.p.a. We wnioskach E. P. popierała żądania skarżącego. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż zarzut, w którym podniesiono niedopuszczalność ingerencji nadzorczej w akt powierzenia stanowiska dyrektora przez Wójta K. nie jest uzasadniony. Z treści art. 90 i art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm.) zgodnie z przyjętym stanowiskiem sądów administracyjnych, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, nie można wywodzić, że zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi (vide: wyrok NSA z 16.09.2003 II SA/Wr 859/03 OwSS 2004/2/43; wyrok NSA z 17.05.2006 r. II OSK 249/06; wyrok NSA z 19.06.2008 II OSK 500/08). Podobnie Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych na podstawie przepisów prawa, jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (wyrok z 27.09.1994 W 10/93, OTKZU 1994/2/46). Przechodząc do merytorycznej oceny skarżonego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że zarządzenie Wójta Gminy K. narusza prawo. Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o Systemie Oświaty (tj. Dz.U. z 2004 nr 256 poz. 2572 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 10.09.2002 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli - Dz.U. z 2002 nr 155 poz. 1288 ze zm. - które to rozporządzenie miało zastosowanie w sprawie, oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 23.10.2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej w sposób jednoznaczny wskazują na to jakie uprawnienia posiadają: organ prowadzący szkołę, komisja konkursowa wreszcie kurator oświaty. W rozpoznawanej sprawie komisja Konkursowa zakwestionowała dokument zawarty w ofercie kandydatki na stanowisko dyrektora nazwany decyzją Dyrektora Szkoły w S. z dnia 16.06.2009 r., a określający kwalifikacje E. P. do nauczania przedmiotu "Przyroda", gdyż w dniu wydania dokumentu E. P. była zatrudniona w Zespole Szkół Centrum Kształcenia Ustawicznego w K. , a nie w Szkole Podstawowej w S. . W wyniku głosowania nad tym problemem Komisja Konkursowa dopuściła E. P. do konkursu jako osobę, która spełnia wymagania jako kandydat na stanowisko dyrektora lecz jako osobę niebędącą nauczycielem i ostatecznie w wyniku konkursu została wybrana na stanowisko dyrektora. Powyższa sytuacja zobowiązywała Wójta Gminy K. do podjęcia procedur z art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten wymaga zgody kuratora oświaty na kierowanie szkołą lub placówką przez osobę niebędącą nauczycielem. Zgoda taka może być wyrażona zarówno w postaci akceptacji, jak i niewniesienia sprzeciwu w terminie 14 dnia, który to termin wynika z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym. Natomiast zakwestionowane w rozstrzygnięciu nadzorczym zarządzenie Wójta Gminy K. jako podstawę prawną powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w S. wskazuje art. 36a ust. 1,13 i 14. Jak wynika z korespondencji Wójta Gminy K. z organem nadzoru - stwierdził on, że jako organ zatrudniający miał prawo do własnego uznania kwalifikacji E. P. jako nauczyciela przyrody ( pismo z 15.10.2009 r. adresowane do Wojewody Wielkopolskiego ). W ocenie Sądu pierwszej instancji z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, bowiem wbrew zarzutom skargi nie można znaleźć akceptacji dla takiego działania organu prowadzącego szkołę w wyroku z 12 maja 2004 r. Trybunału Konstytucyjnego z U 1/04, który orzekł o niezgodności § 1 pkt 4 rozporządzenia MENiS z 10.09.2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji z art.9 ust.2 ustawy z 26.01.1982 r. Karta Nauczyciela oraz z art.92 ust.1 Konstytucji RP. Przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 23.10.2003 r. nie dają Wójtowi podstaw do analizy wyników konkursu i własnych ustaleń. Organ prowadzący szkołę ma do wyboru : uznać konkurs za prawidłowy i związany wynikami konkursu podjąć postępowanie bądź z art.36 ust.2 bądź z art.36 a ust.2 w zależności czy jest to dyrektor nie mający kwalifikacji nauczyciela czy też posiadający, te kwalifikacje unieważnić konkurs i zarządzić jego ponowne przeprowadzenie zgodnie z § 8 rozporządzenia. Natomiast w kwestionowanym przez Wojewodę Wielkopolskiego zarządzeniu Wójt w sposób władczy wkroczył w kompetencje Komisji Konkursowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji chybiony jest zarzut skargi, że Wojewoda nie wskazuje przepisów prawa którym uchybił Wójt. Z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika jednoznacznie, że organ nadzoru wskazuje zarówno przepisy art.36a ust.1, 13, 14 w związku z art.5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty jak i art. 36 ust.2. Słusznie organ nadzoru wskazuje na oba przepisy art. 36a ust.1, 13, 14 i 36 ust.2, gdy Wójt Gminy naruszył je oba - wadliwie stosując art.36 a ust.1, 13, 14 i nie stosując wbrew wymogom art.36 ust.2 tj. powołując na stanowisko dyrektora E. P. bez opinii organu sprawującego nadzór. Tego rodzaju naruszenie prawa nie może korzystać z przymiotu naruszenia nieistotnego co sugeruje skarga, gdyż wkracza nie tylko w uprawnienia Komisji Konkursowej, ale i też wkracza w kompetencje organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy K. oraz E. P. . We wniesionej skardze kasacyjnej Wójt Gminy K. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie naruszenie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - polegające na dokonaniu nieprawidłowej oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji: a) albowiem akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły podstawowej wydany przez Wójta Gminy na podstawie art. 36 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty nie jest zarządzeniem w sensie materialnym i w konsekwencji nie podlega stwierdzeniu nieważności w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody; b) gdyż zarządzenie Wójta Gminy Kazimierz Biskupi z dnia 2(...) sierpnia2009 r. nie jest sprzeczne z prawem, a nawet gdyby taka sprzeczność zaistniała – czemu trzeba zaprzeczyć - to miałaby charakter nieistotny w rozumieniu przepisu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym - albowiem błąd komisji konkursowej powołanej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w S. polegający na uznaniu, iż Pani E. P. nie spełnia wymagań na stanowisko dyrektora-nauczyciela był oczywisty i uprawniał Wójta Gminy K. do powierzenia Pani E. P. stanowiska dyrektora na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a mianowicie: a) naruszenie przepisu art. 134 § 1, art. 135, art. 148, art. 151 oraz przepisu art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. w zw. z przepisem art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym - wobec nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji okoliczności, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego było dotknięte wadą w postaci niewyczerpującego określenia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a mianowicie niewskazania przepisu prawa materialnego, z którym zarządzenie skarżącego miałoby być niezgodne; b) naruszenie przepisu art. 134 § 1, art. 135, art. 148, art. 151 oraz przepisu art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. w zw. z przepisem art. 80 i art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym - polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie stwierdził naruszeń prawa i odmówił uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, pomimo tego, że organ administracji niewyczerpująco zebrał i rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy, co doprowadziło do ustalenia, iż Pani E. P. nie spełniała wymogów powołania jej na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w S. na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podniósł, iż akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, podejmowany przez Wójta Gminy na podstawie art. 36a ustawy o systemie oświaty nie jest uwzględniony w zamkniętym katalogu zarządzeń (w sensie materialnym) i mimo, iż Wójt Gminy K. tę nazwę przedmiotowemu aktowi nadał - Wojewoda nie miał uprawnień do stwierdzenia jego nieważności na mocy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Do powyższych wniosków prowadzi przede wszystkim analiza przepisów ustawy o samorządzie gminnym, które tylko w pięciu przepisach tej ustawy wskazują expressis verbis formę zarządzenia jako formę działania Wójta Gminy, a mianowicie w przepisach art. 26a ust. 1, art. 31b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 i art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przy czym w przedmiotowej ustawie brak jest klauzuli generalnej, która wskazywałaby, iż typową formą działania tego organu wykonawczego gminy jest zarządzenie i w związku z powyższym w piśmiennictwie powszechnie uznaje się, iż enumeratywnie wskazane powyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym ustanawiają katalog zamknięty okoliczności, w których Wójt Gminy może posłużyć formą prawną zarządzenia. Nawet nadanie przez Wójta Gminy nazwy "zarządzenie" aktowi wydanemu przez niego w innych sprawach niż wskazane w ustawie nie zmienia faktu, iż nie jest to zarządzenie w sensie materialnym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji pominął w zaskarżonym wyroku okoliczność, iż to dyrektorowi zatrudniającemu nauczyciela przysługiwało uprawnienie do uznania jego kwalifikacji w związku z utratą w dniu 31 maja 2004 r. mocy obowiązującej przez przepis § 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli, który uprzednio tę kompetencję przyznawał kuratorowi oświaty. Analiza treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2004 r. (sygn. U 1/04), który stwierdził niekonstytucyjność tego przepisu oraz późniejszego orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, iż "oceny kwalifikacji do nauczania przedmiotu lub prowadzenia zajęć niemających swego ścisłego odpowiednika w kierunku lub specjalności studiów przy zatrudnianiu dokonuje dyrektor szkoły". W dniu 28 sierpnia 2009 r. Pani E. P. faktycznie zatrudniona została na stanowisku nauczyciela przyrody w Szkole Podstawowej w S. . Pełnomocnik skarżącego podzielił także argumentację przedstawioną w skardze Wójta Gminy K. B. , iż w myśl przepisu art. 36 ustawy o systemie oświaty szkołą kierować może nauczyciel (art. 36 ust. 1 ustawy) o przyznanym decyzją administracyjną stopniu awansu zawodowego - nauczyciela mianowanego lub dyplomowanego, przy czym przedmiotowa regulacja statuuje zasadę, zgodnie z którą decydujące znaczenie ma jedynie status administracyjnoprawny kandydata - niezależnie od okoliczności, czy nauczyciel jest w danym czasie zatrudniony, prawomocnie nadane stopnie awansu zachowują moc obowiązującą. W związku z powyższym w konkursie na stanowisko dyrektora szkoły brać udział mogą także osoby niepołączone stosunkiem pracy nie tylko z daną szkołą, ale także w ogóle niezatrudnione jako nauczyciele. Okoliczność tę potwierdza kierunek zmian jakim przedmiotowy przepis uległ w wyniku nowelizacji ustawy o systemie oświaty w lutym 2000 roku. We wniesionej skardze kasacyjnej E. P. zarzuciła wyrokowi Sądu pierwszej instancji: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadzące do nieważności postępowania z uwagi na pozbawienie uczestniczki E. P. możności obrony swych praw w rozumieniu przepisu art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez: a) nieodroczenie rozprawy przez Sąd pierwszej instancji w celu zawiadomienia o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, która dotychczas nie brała udziału w sprawie w charakterze stron i poprzestanie przez Sąd pierwszej instancji na dopuszczeniu uczestniczki E. P. do prowadzonego postępowania dopiero na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r., na którą to rozprawę uczestniczka stawiła się w charakterze publiczności, b) niedoręczenie uczestniczce odpisu skargi wniesionej przez Wójta Gminy K. B. oraz odpowiedzi na skargę sporządzonej przez Wojewodę Wielkopolskiego (przepis art. 47 § 1 P.p.s.a.), c) uniemożliwienie uczestniczce ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika (przepis art. 34 P.p.s.a.) d) niezawiadomienie uczestniczki o terminie rozprawy (przepis art. 91 § 2 P.p.s.a.) e) naruszenie przepisu art. 134 § 1, art. 135. art. 148, art. 151 oraz przepisu art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. w zw. z przepisem art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym - wobec nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji okoliczności, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego było dotknięte wadą w postaci niewyczerpującego określenia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a mianowicie niewskazania przepisu prawa materialnego, z którym zarządzenie Wójta Gminy K. miałoby być niezgodne; f) naruszenie przepisu art. 134 § 1, art. 135, art. 148, art. 151 oraz przepisu art. 3 § 1 f art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. w zw. z przepisem art. 80 i art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym - polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie stwierdził naruszeń prawa i odmówił uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, pomimo tego, że organ administracji niewyczerpująco zebrał i rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy, co doprowadziło do ustalenia, iż skarżąca nie spełniała wymogów powołania jej na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w S. na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego a) art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu nieprawidłowej oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji: albowiem akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły podstawowej wydany przez Wójta Gminy na podstawie art. 36 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty nie jest zarządzeniem w sensie materialnym i w konsekwencji nie podlega stwierdzeniu nieważności w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody; albowiem zarządzenie Wójta Gminy K. z dnia (...) sierpnia2009 r. nie jest sprzeczne z prawem, a nawet gdyby taka sprzeczność zaistniała - czemu trzeba zaprzeczyć - to miałaby charakter nieistotny w rozumieniu przepisu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym - albowiem błąd komisji konkursowej powołanej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w S. polegający na uznaniu, iż Pani E. P. nie spełnia wymagań na stanowisko dyrektora - nauczyciela był oczywisty i uprawniał Wójta Gminy K. B. do powierzenia Pani E. P. stanowiska dyrektora na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesione w niniejszej sprawie skargi kasacyjne odpowiadają wskazanym wymogom, zatem Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do ich merytorycznego rozpoznania. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zawartego we wniesionych skargach kasacyjnych zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący kasacyjnie podnoszą, iż powołanie na stanowisko dyrektora szkoły podstawowej przez organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza, bądź prezydenta miasta) nie jest zarządzeniem w sensie materialnym i w konsekwencji nie podlega stwierdzeniu nieważności w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Podstawą stwierdzenia nieważności tych aktów jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy). Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutek prawny nieważności uchwały lub zarządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, iż organ nadzoru ma obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, które w sposób istotny naruszają prawo. Niezasadny jest zarzut skarżącego, iż zarządzenia organu wykonawczego gminy w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły nie podlegają organowi nadzoru, ponieważ nie mają charakteru materialnego i nie zostały expressis verbis wymienione w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Z przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie wynika, że każde zarządzenie organu gminy bez względu na charakter prawny podlega nadzorowi Wojewody. Przepis ten nie wprowadza bowiem podziału na zarządzenia o charakterze materialnym i zarządzenia, które takiego charakteru prawnego nie mają. Zakres zarządzeń organu wykonawczego gminy, podlegających nadzorowi wojewody nie został zatem ograniczony wyłącznie do zarządzeń wymienionych w ustawie o samorządzie gminnym. Powyższa problematyka była już podejmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2002 r. SA/Rz 1969/01, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 417/07, czy też uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 6/96). W przedmiotowej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż "wojewoda może w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzić nieważność uchwały zarządu gminy o odwołaniu dyrektora szkoły podstawowej z powodu sprzeczności tej uchwały z przepisami art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (...)". Uzasadniając te stanowisko Sąd wskazał, iż "akty powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i odwołania z tego stanowiska nie są czynnościami prawa pracy.(...). Mają one treść administracyjnoprawną. Nieprzypadkowo zresztą zostały uregulowane w ustawie poświęconej administrowaniu szkołą, a nie w ustawie regulującej stosunki pracy nauczycieli. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły (odwołanie z tego stanowiska) niewątpliwie należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych (....) W kwestii kategorii zarządzeń burmistrza podlegających nadzorowi wojewody wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2005 r., I OSK 69/05, w którym stwierdził, że nadzór wojewody obejmuje zarówno akty o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, jak i akty nienormatywne. W wyroku tym wskazano, że nie istnieje żaden powód, aby rozróżniać zarządzenia w znaczeniu materialnym oraz takie, które takiego charakteru prawnego nie posiadają. Okoliczność, że zarządzenie to ma charakter aktu wewnętrznego, nie odbiera organom nadzoru prawa do orzekania o nieważności takiego aktu. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 249/06, w którym wskazał, że brak jest podstaw prawnych do uznania za prawidłową tezy o wyłączeniu zarządzeń organu wykonawczego gminy, innych niż wyraźnie wskazane w ustawie o samorządzie gminnym, z zakresu kompetencji nadzorczych wojewody, nawet gdyby miały charakter aktów kierownictwa wewnętrznego. W kolejnym zaś orzeczeniu wskazano, iż z treści art. 90 i 91 ustawy o samorządzie gminnym nie można wywieść, że zarządzenia wójta (burmistrza), poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi (wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r., II SA/Wr 854/03). Mając na uwadze zaprezentowaną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, iż powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej z wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody. Zarządzenia, obok decyzji administracyjnych, są prawną formą w jakiej organ gminy może podejmować władcze rozstrzygnięcia. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko, iż wydane w niniejszej sprawie zarządzenie nie podlega kontroli organu nadzoru, ponieważ ma charakter materialny, a taki akt nie może być przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody. Nie mógł być również uwzględniony kolejny zarzut skarg kasacyjnych, zmierzający do wykazania, że zarządzenie wójta gminy w przedmiocie powołania na stanowisko dyrektora szkoły pomimo, iż jest sprzeczne z prawem, to sprzeczność ta ma charakter nieistotny w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie chwały przez organ niewłaściwy, brak podstaw do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury wydania zarządzenia (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97). Z pewnością "istotnym" naruszeniem prawa jest także uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. W niniejszej sprawie mamy do czynienia istotnym naruszeniem prawa, polegającym na naruszeniu procedury wydania zarządzenia przez Wójta Gminy K. B. , ponieważ wydając zaskarżone zarządzenie, przekroczył on upoważnienie wynikające z art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty w związku z § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. z 2003 Nr 189 poz. 1855). Jak prawidłowo zauważył Sąd pierwszej instancji przepisy ww. aktów prawnych nie dają organowi wykonawczemu gminy swobody w zakresie dokonywania analizy wyników postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły. Organ ten ma obowiązek bądź uznać konkurs za prawidłowy i na podstawie art. 36 ust. 2, bądź 36a ust. 2 podąć postępowanie w zakresie powołania na stanowisko dyrektora szkoły - a w przypadku osoby niebędącej nauczycielem, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny - bądź też unieważnić konkurs i zarządzić ponowne jego przeprowadzenie w przypadku stwierdzenia innych nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, które mogły wpłynąć na wynik konkursu. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż Wójt Gminy K. powołał na stanowisko dyrektora szkoły osobę, której kwalifikacje zostały zakwestionowane w trakcie postępowania konkursowego, pomijając jednocześnie procedurę uzyskania na to zgody kuratora oświaty według art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji wydając przedmiotowe zarządzenie Wójt Gminy K. działał bez podstawy prawnej, naruszając przytoczone przepisy ustawy o systemie oświaty i wykonawczego do niej rozporządzenia oraz konstytucyjne zasady praworządności i legalności działania organów administracji publicznej. Stanowiło to przesłankę do stwierdzenia nieważności tego zarządzenia. Przystępując do oceny zarzutów naruszenia prawa procesowego należy zauważyć, iż nie są one usprawiedliwione. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 134 § 1, art. 135, art. 148, art. 151 oraz przepisu art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. w zw. z przepisem art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż dokonał wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, wskazał na jakich przepisach prawa materialnego się oparł i wyczerpująco uzasadnił przyczyny oddalenia skargi. Nie sposób podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji pominął w zaskarżonym wyroku okoliczność braku przytoczenia przez organ nadzoru podstawy prawnej rozstrzygnięcia w postaci niewskazania przepisu prawa materialnego, z którym zarządzenie Wójta Gminy K. jest niezgodne. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji organ nadzoru przywołał przepisy, które naruszył Wójt w postaci art. 36 ust. 2, 36a ust. 1 i 14 ustawy o systemie oświaty oraz §7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej, a także w sposób wnikliwy uzasadnił wydane rozstrzygnięcie. Powyższe rozważania czynią bezzasadnym również kolejny zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 134 § 1, art. 135, art. 148, art. 151 oraz przepisu art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. w zw. z przepisem art. 80 i art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł również podzielić zawartego w skardze kasacyjnej E. P. zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 183 §2 pkt 5 P.p.s.a. prowadzącego w konsekwencji do nieważności postępowania na skutek braku zawiadomienia skarżącej o toczącym się postępowaniu sądowym. E. P. nie mogła zostać uznana za stronę w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, albowiem stronami w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze są jedynie organ nadzoru i jednostka samorządu terytorialnego, której aktu lub czynności rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy (art. 98 ust. 3 i 3a ustawy o samorządzie gminnym). W świetle dyspozycji tego przepisu nie jest dopuszczalne, aby skargę na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mógł wnieść inny podmiot niż gmina lub związek międzygminne. Z tego powodu Sąd pierwszej instancji nie miał żadnych przeszkód do rozpoznania niniejszej sprawy, mimo niezawiadomienia E. P. o terminie rozprawy. Nie jest ona uczestnikiem postępowania nadzorczego, ponieważ nie jest ono postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 33 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., I OSK 1445/10). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.