IV SA/Po 1019/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie powołania dyrektora szkoły, o d d a l a s k a r g ę Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzekł o nieważności, ze względu na istotne naruszenie prawa, zarządzenia Wójta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w sprawie powierzenia E. P. stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w [...]. Przedmiotowe zarządzenie dotyczyło powierzenia stanowiska dyrektora szkoły osobie wyłonionej w wyniku rozstrzygnięcia konkursu przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2009 r. przez komisję konkursową. Komisja została powołana przez organ prowadzący szkołę. Uzasadniając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda wskazał, że przedmiotowe zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 36a ust. 1, 13-14 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej ustawa o systemie oświaty) oraz art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W ocenie Wojewody taka podstawa prawna nie odpowiada stanowi faktycznemu w sprawie i jest niezgodna z art. 36 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Wojewoda powołał się na zapisy protokołu dokumentującego prace komisji konkursowej na posiedzeniu w dniu [...] lipca 2009 r. W części dotyczącej oceny ofert zapisano "dokument zawarty w ofercie - decyzja Dyrektora Szkoły w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie uznania kwalifikacji Pani E. P. do nauczania przedmiotu - Przyroda, został zakwestionowany przez członków komisji konkursowej." i dalej "przeprowadzono głosowanie jawne w sprawie dopuszczenia Pani E. P. do dalszego postępowania konkursowego jako kandydata na stanowisko dyrektora szkoły spełniającego wymagania jako nauczyciel". Wojewoda wskazał, że w wyniku przeprowadzonego głosowania komisja konkursowa stwierdziła, że "Pani E. P. spełnia wymagania kandydata na stanowisko dyrektora szkoły jako osoba nie będąca nauczycielem". Po zakończeniu przesłuchań kandydatów i głosowania komisja konkursowa stwierdziła, że "konkurs został rozstrzygnięty i kandydatem na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w Sokółkach wyłoniona została Pani E. P.". Wojewoda wskazał, że w takiej sytuacji organ prowadzący szkołę winien powierzyć stanowisko dyrektora szkoły, na podstawie przepisu art. 36 ust. 2 o systemie oświaty, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny". Organ nadzoru podkreślił, że decyzja komisji konkursowej jest wiążąca dla organu prowadzącego szkołę, zaś kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Organ prowadzący szkołę nie jest właściwy do dalszej oceny kwalifikacji wyłonionego kandydata i zmiany decyzji komisji na tej podstawie, co w przedmiotowej sprawie wystąpiło. Wojewoda przyjął że wójt wydając zarządzenie o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły osobie wyłonionej w drodze konkursu znał przebieg postępowania i decyzję komisji, w tym również w przedmiocie oceny złożonych ofert oraz uznania, że wyłoniona kandydatka spełnia wygania na stanowisko dyrektora szkoły, ale jako osoba nie będąca nauczycielem. W ocenie Wojewody przyczyną powstałej sytuacji są odmienne stanowiska organu prowadzącego szkołę i organu pedagogicznego dotyczące interpretacji kwalifikacji kandydatki i uznania ich jako podstawy do zatrudnienia jako nauczyciela przyrody. Wojewoda podkreślił, że tej kwestii nie oceniał, bowiem należy ona do właściwości organów sprawujących nadzór pedagogiczny, zaś na etapie oceniania ofert oceniła je komisja konkursowa podejmując wyżej opisaną decyzję. Nadto organ nadzoru zauważył, że w przedmiotowej sprawie w ogóle nie ma zastosowania powołany w zarządzeniu przepis art. 36 a ust. 14 ustawy o systemie oświaty. Od opisanego rozstrzygnięcia nadzorczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Wójt [...]. Wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zwrot kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły podstawowej wydany przez wójta gminy na podstawie art. 36 ustawy o systemie oświaty nie jest zarządzeniem w sensie materialnym i w konsekwencji nie podlega stwierdzeniu nieważności w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Wójt ocenił, że przedmiotowe zarządzenie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie jest sprzeczne z prawem, a nawet gdyby naruszenie prawa zaistniało, to miałoby ono charakter nieistotny w rozumieniu przepisu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, a to dlatego, że błąd komisji konkursowej, polegający na uznaniu, iż E. P. nie spełnia wymagań na stanowisko dyrektora nauczyciela był oczywisty i uprawniał wójta do powierzenia E. P. stanowiska dyrektora na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Nadto skarżący zarzucił Wojewodzie niewskazanie przepisu prawa materialnego, z którym przedmiotowe zarządzenie jest według organu nadzoru niezgodne; dokonanie dowolnej oceny dowodów w sprawie oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do ustalenia, iż Pani E. P. nie spełniała wymogów powołania jej na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym. Na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. E. P. wniosła o dopuszczenie jej do udziału w sprawie, który to wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 33 § 2 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 152 poz. 1270 ze zm.) uwzględnił uznając, że wnioskodawczyni ma zarówno interes prawny jak i faktyczny w prowadzonym postępowaniu w rozumieniu art. 28 K.P.A. We wnioskach E. P. popierała żądania skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest usprawiedliwiona. Zgodnie z unormowaniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako: "P.p.s.a." sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy sąd administracyjny bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu administracyjnego w aspekcie przepisów administracyjnego prawa materialnego określających prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przez zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Na wstępie odnosząc się do zarzutu, w którym podniesiono niedopuszczalność ingerencji nadzorczej w akt powierzenia stanowiska dyrektora przez Wójta [...] należało uznać, że zarzut ten nie jest uzasadniony. Z treści art. 90 i art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm.) zgodnie z przyjętym stanowiskiem sądów administracyjnych, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, nie można wywodzić, że zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi (vide: wyrok NSA z 16.09.2003 II SA/Wr 859/03 OwSS 2004/2/43; wyrok NSA z 17.05.2006 r. II OSK 249/06; wyrok NSA z 19.06.2008 II OSK 500/08). Podobnie Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych na podstawie przepisów prawa, jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (wyrok z 27.09.1994 W 10/93, OTK ZU 1994/2/46). Mając powyższe na uwadze nie można podzielić zarzutu skargi, że Wojewoda wydając rozstrzygnięcie nadzorcze naruszył zasadę samodzielności gminy. Przechodząc do merytorycznej oceny skarżonego rozstrzygnięcia należy podzielić jego wywód, że zarządzenie Wójta [...] narusza prawo. Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o Systemie Oświaty (tj. Dz.U. z 2004 nr 256 poz. 2572 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 10.09.2002 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli – Dz.U. z 2002 nr 155 poz. 1288 ze zm. – które to rozporządzenie miało zastosowanie w sprawie, oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 23.10.2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej w sposób jednoznaczny wskazują na to jakie uprawnienia posiadają: organ prowadzący szkołę, komisja konkursowa wreszcie kurator oświaty. W rozpoznawanej sprawie komisja Konkursowa zakwestionowała dokument zawarty w ofercie kandydatki na stanowisko dyrektora nazwany decyzją Dyrektora Szkoły w [...] z dnia [...].06.2009 r., a określający kwalifikacje E. P. do nauczania przedmiotu "[...]", gdyż w dniu wydania dokumentu E. P. była zatrudniona w Zespole Szkół [...], a nie w Szkole Podstawowej w [...]. W wyniku głosowania nad tym problemem Komisja Konkursowa dopuściła E. P. do konkursu jako osobę, która spełnia wymagania jako kandydat na stanowisko dyrektora lecz jako osobę niebędącą nauczycielem i ostatecznie w wyniku konkursu została wybrana na stanowisko dyrektora. Należy podkreślić, że poza oceną Sądu pozostaje prawidłowość stanowiska Komisji, co do kwestii kwalifikacji E. P., gdy ta kwestia wykracza poza granice rozpatrywanej sprawy. Powyższa sytuacja zobowiązywała Wójta [...] do podjęcia procedur z art. 36 ust. 2 o Systemie Oświaty. Przepis ten wymaga zgody kuratora oświaty na kierowanie szkołą lub placówką przez osobę niebędącą nauczycielem. Zgoda taka może być wyrażona zarówno w postaci akceptacji, jak i niewniesienia sprzeciwu w terminie 14 dnia, który to termin wynika z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym. Natomiast zakwestionowane w rozstrzygnięciu nadzorczym zarządzenie Wójta [...] jako podstawę prawną powierzenia stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] wskazuje art.36 a ust.1, 13 i 14. Jak wynika z korespondencji Wójta Gminy [...] z organem nadzoru – stwierdził on, że jako organ zatrudniający miał prawo do własnego uznania kwalifikacji E. P. jako nauczyciela przyrody ( pismo z [...] 10.2009 r. adresowane do Wojewody Wielkopolskiego ). Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Wbrew zarzutom skargi nie można znaleźć akceptacji dla takiego działania organu prowadzącego szkołę w wyroku z 12 maja 2004 r. Trybunału Konstytucyjnego z U 1/04, który orzekł o niezgodności § 1 pkt 4 rozporządzenia MENiS z 10.09.2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji.....z art.9 ust.2 ustawy z 26.01.1982 r. Karta Nauczyciela oraz z art.92 ust.1 Konstytucji RP. Przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 23.10.2003 r. nie dają Wójtowi podstaw do analizy wyników konkursu i własnych ustaleń. Organ prowadzący szkołę ma do wyboru : - uznać konkurs za prawidłowy i związany wynikami konkursu podjąć postępowanie bądź z art.36 ust.2 bądź z art.36 a ust.2 w zależności czy jest to dyrektor nie mający kwalifikacji nauczyciela czy też posiadający, te kwalifikacje - unieważnić konkurs i zarządzić jego ponowne przeprowadzenie zgodnie z § 8 rozporządzenia. Natomiast w kwestionowanym przez Wojewodę Wielkopolskiego zarządzeniu Wójt w sposób władczy wkroczył w kompetencje Komisji Konkursowej. W ocenie Sądu, chybiony jest zarzut skargi, że Wojewoda nie wskazuje przepisów prawa którym uchybił Wójt. Z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika jednoznacznie, że organ nadzoru wskazuje zarówno przepisy art.36a ust.1, 13, 14 w związku z art.5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o Systemie Oświaty jak i art.36 ust.2. Otóż słusznie organ nadzoru wskazuje na oba przepisy art. 36a ust.1, 13, 14 i 36 ust.2, gdy Wójt Gminy naruszył je oba – wadliwie stosując art.36 a ust.1, 13, 14 i nie stosując wbrew wymogom art.36 ust.2 tj. powołując na stanowisko dyrektora E. P. bez opinii organu sprawującego nadzór. Tego rodzaju naruszenie prawa nie może korzystać z przymiotu naruszenia nieistotnego co sugeruje skarga, gdyż wkracza nie tylko w uprawnienia Komisji Konkursowej, ale i też wkracza w kompetencje organu sprawującego nadzór pedagogiczny. W powyższych okolicznościach Sąd nie podzielając zarzutów skargi na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm. ) skargę oddalił. jh