II SAB/Ol 132/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Janowska Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy sędzia WSA Katarzyna Górska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2025 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę Skarga A.W. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") dotyczy bezczynności Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. (dalej: "dyrektor", "organ") w udostępnieniu dokumentów z postępowania przetargowego na pełnienie funkcji inżyniera kontraktu przy realizacji zadania polegającego na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...]. Z akt sprawy wynika, że wniosek o udzielenie powyższej informacji (dalej: "wniosek dostępowy") został zawarty w piśmie z 19 września 2024 r., w którym skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie ww. dokumentów w związku z prowadzonym postępowaniem o sygn. [...]. Pismem z 4 października 2024 r. organ odmówił udostępnienia informacji publicznej, wskazując, że jej udzielenie będzie stanowiło nadużycie prawa do informacji, ponieważ wnioskowane dane są ściśle powiązane z toczącym się postępowaniem karnym. W skardze wniesiono o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do wydania w terminie 14 dni decyzji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podano, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został rozpoznany z uchybieniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), który w tej sprawie upłynął z dniem 3 października 2024 r. Podniesiono, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udzielenia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, a takiej formy prawnej nie przybrała odpowiedź organu z uwagi na fakt, że nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 107 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wywodząc, że informacje udzielane w trybie u.d.i.p. mają służyć dobru ogółu, a nie jednostki, która przy pomocy tych informacji chce załatwić swoje prywatne sprawy. Ocenił, że z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Założył, że w tej sprawie informacje objęte wnioskiem miały służyć obronie klienta wnioskodawcy, oskarżonego o popełnienie przestępstwa stypizowanego w art. 297 § 1 k.k., stąd ich udostępnienie dla celów prywatnych stanowiłoby nadużycie prawa. Dodał, że Zarząd Dróg Wojewódzkich ma w ww. postępowaniu status pokrzywdzonego. W piśmie procesowym z 22 listopada 2024 r. skarżący polemizuje z treścią odpowiedzi na skargę i podnosi, że w swoim działaniu kieruje się troską o sprawy publiczne oraz realizacją kontroli społecznej nad podmiotem wykonującym zadania publiczne. Wskazał, że interes publiczny w niniejszej sprawie sprowadza się do kontroli prawidłowości działania organu w zakresie realizacji inwestycji publicznej dotyczącej rozbudowy drogi wojewódzkiej. W piśmie procesowym z 3 lutego 2025 r. (wpł. do Sądu 5 lutego 2025 r.) pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasową argumentację i odniósł się do pisma procesowego skarżącego, opisując kulisy toczącej się sprawy karnej, w której skarżący występuje w roli obrońcy, polemizując ze stanowiskiem skarżącego co do motywów złożenia wniosku dostępowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga dotyczy bezczynności organu w udzieleniu dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest każda informacja o sprawach publicznych i podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. W art. 2 ust. 1 ustawy przyjęto, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu z zastrzeżeniem art. 5, zaś od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej ma służyć celom publicznym, przeciwstawianym innym celom, w tym celom prywatnym (por. "Dostęp do informacji publicznej" red. P Szustakiewicz Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2019 str.41-43 i powołane tam orzecznictwo). W wyroku z 11 maja 2017 r. I OSK 2777/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. (...) "wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej". Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (zob. wyroki NSA: z 11 marca 2015 r. I OSK 918/14; z 4 lutego 2015 r. I OSK 430/14; z 30 października 2012 r. I OSK 1696/12; z dnia 30 stycznia 2015 r. I OSK 617/14; z 12 kwietnia 2014 r. I OSK 2496/14; z 21 czerwca 2012 r. I OSK 769/12) i literaturze (por. P. Szustakiewicz, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1638/14, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2016, nr 4, s. 171 i nast.; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 25, 68; M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151)." Stanowisko to jest nadal aktualne (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r. I OSK 1502/19). Skarżący żądał w piśmie z 19 września 2024 r. dostępu do dokumentów z postępowania przetargowego na pełnienie funkcji inżyniera kontraktu przy realizacji zadania polegającego na rozbudowie wskazanej we wniosku drogi wojewódzkiej. Zaznaczył przy tym, że żąda udostępnienia ww. dokumentów "w związku z prowadzonym postępowaniem sygnatura akt [...]". Przytoczony fragment pisma skarżącego wyraźnie wskazuje na związek pomiędzy żądaniem udostępnienia określonych dokumentów a toczącą się pod podaną sygnaturą sprawą przed sądem karnym, w której to sprawie, jak podał organ, skarżący występuje w charakterze pełnomocnika oskarżonego, zaś organ posiada status pokrzywdzonego. Przepis art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zakazuje organowi żądania od wnioskodawcy wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W ocenie Sądu powyższy przepis nie zabrania jednak, a według Sądu wręcz nakazuje organowi dokonanie analizy wniosku dostępowego przez pryzmat celu ustawy, jakim jest udostępnianie informacji o sprawach publicznych. Tak więc nawet gdyby skarżący nie podał we wniosku swojej motywacji, to organ w oparciu o własne dane miałby podstawę do wyrażenia oceny, że żądanie udostępnienia dokumentów przetargowych ma związek z postępowaniem toczącym się przed sądem karnym z udziałem mocodawcy skarżącego oraz organu. Wobec tego prawidłowo przyjął organ, że z wniosku dostępowego musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny, zaś w rozpoznawanej sprawie informacje objęte wnioskiem miały służyć obronie klienta wnioskodawcy, oskarżonego o popełnienie przestępstwa, zaś ich udostępnienie służyłoby celom prywatnym. W piśmie procesowym z 22 listopada 2024 r. skarżący wywiódł, że w swoim działaniu kieruje się troską o sprawy publiczne oraz realizacją kontroli społecznej nad podmiotem wykonującym zadania publiczne oraz wskazał, że interes publiczny w niniejszej sprawie sprowadza się do kontroli prawidłowości działania organu w zakresie realizacji inwestycji publicznej dotyczącej rozbudowy drogi wojewódzkiej. Sąd nie dał jednak wiary powyższym twierdzeniom. Zarówno skarżący we wniosku dostępowym jak i organ w odpowiedzi na skargę wskazują na toczące się postępowanie karne jako motyw złożenia wniosku dostępowego. W ocenie Sądu skarżący wskazał w ww. piśmie procesowym cel publiczny tylko po to, aby po zapoznaniu się ze stanowiskiem organu uwiarygodnić złożenie wniosku jako dotyczącego sprawy publicznej, przy czym uczynił to w sposób abstrakcyjny i tym samym nieweryfikowalny. Zatem Sąd ocenił, że uzyskane od organu informacje miałyby służyć prywatnemu celowi skarżącego, sprzecznemu z ideą ustawy u.d.i.p., eksponującej cel publiczny. Dlatego, pomimo, że żądanie skarżącego, jako dotyczące zarządzania majątkiem publicznym, mieściłoby się, co do zasady, w ramach wyznaczonych przez przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. i zostało skierowane do właściwego organu. Sąd nie ma bowiem wątpliwości co do tego, że Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w O., jako adresat omawianego wniosku, jest organem władzy publicznej, wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jednak wniosek nie został złożony w celu poddania działań organu kontroli społecznej, a wręcz przeciwnie, miał służyć uzyskaniu dokumentów do własnej sprawy karnej. W ocenie Sądu treść wniosku (żądanie udostępnienia dokumentów w związku z prowadzonym postępowaniem sądowym) oraz niepodważane przez skarżącego wskazane przez organ okoliczności dotyczące sprawy zawisłej przed sądem karnym, w której uczestniczą: skarżący jako profesjonalny pełnomocnik oskarżonego oraz organ jako pokrzywdzony - przeczą temu, aby skarżący ubiegał się o informację publiczną, a więc taką, która mieści się w granicach określonych przez art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W istocie bowiem skarżący dążył do uzyskania dowodów związanych z toczącym się postępowaniem karnym przeciwko jego klientowi, a więc w prywatnej sprawie. W tych okolicznościach wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie jest wnioskiem podlegającym rozpatrzeniu w trybie u.d.i.p., gdyż nie odnosi się do "sprawy publicznej" (por. "Nadużywanie prawa do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych" B. Wilk, D. Sześciło Wydawnictwo C.H Beck Warszawa 2022, str.29 i 37 i powołane tam orzecznictwo, a także wyroki NSA: z 11 maja 2017 r. I OSK 2777/16; z 11 marca 2015 r. I OSK 918/14; z 4 lutego 2015 r. I OSK 430/14; z 30 października 2012 r. Zatem omawiany wniosek nie mógł być procedowany w oparciu o przepisy ustawy u.d.i.p. ze względu na sprzeczność celu wniosku (cel prywatny) z celem ustawy u.d.i.p. (cel publiczny). W konsekwencji w rozpoznawanej przez Sąd sprawie brak podstaw do uznania, aby organ pozostawał w bezczynności z powodu niezałatwienia wniosku dostępowego. W skardze zarzut bezczynności powiązany został z bezczynnością organu w wydaniu, w ustawowo określonym terminie, decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zarzut ten nie jest zasadny. Skoro wniosek skarżącego nie podlegał rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy u.d.i.p., to nie było dopuszczalne wydanie decyzji o odmowie dostępu. Decyzja taka wydawana jest wyłącznie w przypadkach wskazanych w ustawie u.d.i.p., zaś uznanie wniosku skarżącego za nieodnoszący się do sprawy publicznej wykluczało stosowanie tej ustawy, a w konsekwencji także wydanie decyzji odmownej. Sąd, rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej uznał inaczej niż skarżący, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., co przesądza o braku możliwości zastosowania w tej sprawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie mógł więc organ ani uchybić terminom wynikającym z tej ustawy, ani pozostawać w bezczynności, o której jest mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Przepis ten przewiduje możliwość wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania. W sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej bezczynność występuje wówczas, gdy zobowiązany ani nie udziela informacji, ani nie wydaje decyzji w tej materii, co upoważnia wnioskodawcę do skorzystania z ochrony w drodze skargi na bezczynność do sądu administracyjnego (powoływany wyżej Komentarz "Dostęp do informacji publicznej" red. P Szustakiewicz, str.204). Jak wyżej wyjaśniono, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W związku z powyższym skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.