I OSK 1502/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: NSA Leszek Kiermaszek WSA del. Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Lu 162/18 w sprawie ze skargi B. S. na bezczynność [...] S.A. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. S. na rzecz [...] S.A. w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B. S. na bezczynność [...] S.A. w [...] (dalej Spółka) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obejmującej dokumentację techniczno-prawną, w tym decyzje, stanowiącą podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] w powiecie [...]. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku zapadł on w następującym stanie faktycznym i prawnym: w skardze skarżąca podała, że o powyższe dane zwróciła się pismem z dnia [...] lipca 2018 r. i nie uzyskała ich w całości, gdyż Spółka – po upływie zresztą ustawowego terminu - przekazała jej dwie decyzje bez załączników. Pozostałych dokumentów nie udostępniła, jak też nie wydała decyzji odmownej ani innego rozstrzygnięcia. W związku z tym zarzuciła bezczynność, domagając się jej stwierdzenia, zobowiązania Spółki do udzielenia informacji opisanej w przywołanym na wstępie piśmie i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że pod względem podmiotowym i przedmiotowym żądanie to znajduje oparcie w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), dalej ustawa, bo Spółka wykonuje zadania publiczne, przeto dotyczy ono spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Decyzje i dokumentacja sprawy należą do kategorii informacji publicznej. Tymczasem Spółka nie zadośćuczyniła całości żądania. Dodała, iż w jej ocenie wniesienie skargi nie jest uzależnione od wyczerpania środków prawnych. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie albo oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Spółka wskazała, że część informacji, jakie odnalazła w aktach archiwalnych, udostępniła, zaś innych dokumentów nie posiada. Dlatego w jej przekonaniu nie jest bezczynna. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną. W pierwszej kolejności wyjaśnił rozumienie stanu bezczynności, którym jest nieudzielenie żądającemu posiadanej informacji publicznej w terminie, bądź niewydanie decyzji odmownej, czy umarzającej postępowanie, bądź nieudzielenie informacji, w jaki sposób wnioskodawca może się domagać uwzględnienia żądania, wreszcie gdy nie powiadomi o tym, że nie posiada przedmiotowych informacji, albo że żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Po czym wyraził pogląd, wedle którego Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wykonuje bowiem zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Nadto uznał, iż żądane dane mają charakter informacji publicznej. Dostęp do informacji publicznej obejmuje również dostęp do dokumentów urzędowych, do którego to katalogu zalicza się m.in. decyzje administracyjne. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Spółka powiadomiła stronę o konieczności przedłużenia terminu załatwienia wniosku, po czym w dniu 11 września 2018 r. przekazała jej dwie decyzje dotyczące urządzeń elektroenergetycznych posadowionych na działce skarżącej. Jednocześnie poinformowała, że są to jedyne decyzje, jakie odnalazła w aktach archiwalnych. Ten stan faktyczny przekonał Sąd meriti do konkluzji o niepozostawaniu Spółki w bezczynności, gdyż w ustawowym terminie udostępniła ona posiadane decyzje, informując pismem o niedysponowaniu innymi dokumentami w przedmiocie żądania. W takiej sytuacji, wbrew twierdzeniu skarżącej, ustawa nie przewiduje formy decyzji (odmownej). Przy czym, stosownie do utrwalonego orzecznictwa, Spółka nie musiała udowodnić, a tylko uprawdopodobnić, brak informacji w swych zasobach. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie ma podstaw do podważenia tego stanowiska, bo sporne urządzenia posadowiono wiele lat temu, a dokumentacja nie była objęta obowiązkiem archiwizacji. W rezultacie powyższego uznał, że Spółka nie pozostaje w bezczynności, dlatego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej P.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła skarżąca, zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 4 ust. 3 ustawy poprzez uznanie, iż lakoniczne stanowisko Spółki, że nie posiada żądanej dokumentacji spełnia przesłankę tego przepisu, oraz art. 13 ust. 1 ustawy poprzez uznanie, że Spółka nie dopuściła się bezczynności, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2001 r., poz. 2188 ze zm.), art. 3 § pkt 4 i 8 w związku z art. 149 § 1 i art. 134 § 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 8, art. 9, art. 11, art. 7 i art. 77 § 1 , art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo nierozpoznania całego materiału dowodowego, rozpatrzenia go z naruszeniem zasady swobodnej oceny, co skutkowało pominięciem całości żądania strony i uwzględnieniem niewiarygodnego wyjaśnienia Spółki, iż poza przekazanymi decyzjami innej dokumentacji nie posiada. Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zrzekła się rozprawy kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przede wszystkim podtrzymał stanowisko, iż Spółka uwzględniła przedmiotowe żądanie jedynie w części i to po upływie ustawowego terminu. Nadto eksponował błędne zaakceptowanie przez Sąd meriti twierdzenia Spółki o nieposiadaniu dalszych danych dotyczących przedmiotu wniosku i bezkrytyczne oraz nieudowodnione jego przyjęcie. W takiej sytuacji orzecznictwo stoi na stanowisku o bezczynności zobowiązanego. Taki stan rzeczy uzasadnia, jego zdaniem, zarzuty naruszenia wspomnianych wyżej przepisów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka postulowała jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Podtrzymała swe dotychczasowe twierdzenia, aprobując kwestionowane rozstrzygniecie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, jako że ziściły się przesłanki z art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna nie zawiera trafnych zarzutów. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Analizowane w pierwszej kolejności zarzuty prezentowane w ramach podstawy naruszeń przepisów procesowych są chybione. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę na to, że nie wykazano, aby wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto gdyby ich nie popełniono treść rozstrzygnięcia byłaby inna. Nadto błędnie zarzucono naruszenie przepisów ustrojowych. Art. 1 § 1 i 2 przywołanej w kasacji ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. reguluje zakres kognicji sądów administracyjnych stanowiąc, iż sprawują one wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, dokonywaną pod względem zgodności z prawem. Autor skargi kasacyjnej nie zdołał wykazać, aby Sąd I instancji wykroczył poza te granice, orzekał w innej sprawie, albo nie przeprowadził kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim wynik tej kontroli znajduje wyraźne potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w którym opisano ten proces i jego efekt oraz przesłanki oceny legalności działania Spółki. Trzeba też podkreślić, że omawiane przepisy ustrojowe w zasadzie nie mogą być naruszone w sposób przedstawiony w kasacji. Nieprawidłowe dokonanie kontroli legalności nie jest wszak równoznaczne z orzekaniem przez inny organ niż sąd administracyjny, czy z pominięciem obowiązku dokonania kontroli legalności. Tak samo niepodobna tym zarzutem podważyć sposobu wykonania tego obowiązku, czyli dokonania kontroli legalności wedle innego kryterium niż pod względem zgodności z prawem. Natomiast wynik kontroli legalności nie może być kwestionowany za pomocą tego zarzutu (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2014 r., sygn. I OSK 92/13, CBOSA). Jak stwierdził ten Sąd m.in. w wyroku z dnia 10 listopada 2016r., sygn. akt II GSK 912/15 (CBOSA), art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, jako przepis ustrojowy, normujący zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Może on stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II GSK 647/15, publ. jw.). Judykatura zajmuje więc jednolite stanowisko, wedle którego naruszenie art. 1 § 2 tej ustawy może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę, przyjął do oceny zaskarżonego aktu czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem (por. m.in. wyrok z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2525/14, publ. jw.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę te poglądy podziela i okoliczności pozwalających na uwzględnienie tego zarzutu w tej sprawie nie dostrzega. Dodatkowo wytyki w tym obrębie są chybione dlatego, że jako naruszone wskazują po pierwsze przepisy określające zakres kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a.), którym nie uchybiono, po wtóre przepisy wynikowe, a to art. 149 § 1 i art. 151 P.p.s.a. Wszak i one nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacji, bowiem należy je powiązać z właściwymi przepisami, których naruszenie prowadziło do ich zastosowania (najczęściej prawa materialnego). Nie jest takim przepisem, powołany jako dalsze dopełnienie inny przepis ustawy procesowej, tu art. 134 § 1 normujący regułę działania sądu z urzędu. Poza tym niepodobna wytknąć Sądowi meriti wadliwość działania w tej materii, bo swą oceną objął wszystkie konieczne elementy stanu faktycznego i prawnego, czemu dał wyraz w motywach wyroku. W rozpoznawanej kasacji wskazano dalej na naruszenie przepisów K.p.a., nie bacząc na fakt, że te przepisy nie mają w tego rodzaju sprawach zastosowania. Wedle utrwalonego i jednolitego orzecznictwa oraz stanowiska doktryny, co zresztą wynika wprost z ustawy, przepisy K.p.a. stosuje się wyłącznie w przypadku wydania decyzji (odmownych i umarzających postępowanie - p. art. 16 ust. 1 i 2 ustawy). Tymczasem, jak trafnie zważył Sąd Wojewódzki, w razie nieposiadania żądanych danych zobowiązany nie wydaje decyzji, a tylko pismem o tym fakcie informuje. W tej materii orzecznictwo i piśmiennictwo również jest powszechne i utrwalone, toteż nie ma nawet potrzeby przytaczania przykładów. W konsekwencji czego należało uznać ustalony stan faktyczny za przesądzony i na jego podstawie ocenić zarzuty naruszenia prawa materialnego. Okazały się one także nieuzasadnione. Jak słusznie przyjął Sąd I instancji pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa podlega przepisom ustawy. Obowiązek Spółki udostępnienia żądanych w sprawie danych jest zresztą niekwestionowany. Wszak, jak zawsze, ogranicza się on do danych publicznych i to będących w posiadaniu zobowiązanego. W tym postępowaniu, dokumenty, jakimi Spółka dysponowała zostały przekazane. Nie naruszało to regulacji art. 13 § 1 ustawy, skoro – stosownie do dyspozycji art. 13 § 2 – Spółka powiadomiła o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy i czas jej trwania nie był nadmiernie długi. W tej materii Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji. Podziela również pogląd odnoszący się do kwestii wykazania nieposiadania żądanych danych. Należy bowiem stwierdzić, że nie jest rzeczą sądu administracyjnego weryfikacja prawdziwości twierdzenia zobowiązanego w tym zakresie, a zatem badanie, czy adresat informację posiada, czy rzeczywiście nie włada dokumentem, a więc czy twierdzenie o nieposiadaniu polega na prawdzie (por. m.in. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1638/14, CBOSA). Brak jest ku temu właściwych instrumentów prawnych. Jeżeli przeto podmiot, do którego się zwrócono podaje, że nie posiada danej informacji, to nie można od niego wymagać i zobowiązywać do uwzględnienia żądania ich udostępnienia, stąd skarga zaczepiająca bezczynność w tym przedmiocie, jako nieuzasadniona winna zostać oddalona. W razie złożenia nieprawdziwego oświadczenia w tym zakresie istnieją środki, w tym karne (p. art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej), czy inne pozwalające na weryfikację tego stanowiska, wszak pozostają one poza kognicją sądu rozpoznającego skargę na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej. W niniejszej sprawie Spółka wyjaśniła, że innych dokumentów nie posiada. A skoro wniosek dotyczył dokumentacji i decyzji, na podstawie których posadowiono na nieruchomości wnioskodawczyni urządzenia przesyłowe wiele lat temu, to ich brak jest prawdopodobny. Zatem i w tym zakresie Spółka nie była bezczynna. Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny uważa jednak za konieczne wskazanie, że jakkolwiek od składającego żądanie udostępnienia informacji publicznej nie można domagać się wykazania interesu faktycznego ani prawnego w żądaniu udostępnienia informacji publicznej (art. 2 ust. 2 cytowanej ustawy), to jednak istotne jest, że ustawa ta nie narusza innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 tej ustawy). Przepisy szczególne regulujące to zagadnienie mogą wyłączać stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej co do zasady bądź co do sposobu udzielenia informacji publicznej. W tym kontekście wypada wyrazić pogląd, wedle którego prawo do informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym, absolutnym. Jego zawężenia wprowadza przykładowo ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228 ze zm.). Trzeba też stwierdzić, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą służyć realizacji celów, dla których właściwe są inne tryby postępowań; w tym nie są środkiem pozwalającym na gromadzenie dowodów w sprawach przed organami państwa. W świetle tego wywodu niepodobna nie dostrzec celu żądania skarżącej w tej sprawie i jej okoliczności, skoro te zostały jasno ujawnione w toku postępowania (uzyskanie odszkodowania za korzystanie przez Spółkę ze służebności przesyłu przez jej nieruchomość). Zatem domaganie się informacji publicznej zdaje się zmierzać do realizacji roszczenia z zakresu stosunku cywilnoprawnego, możliwego do załatwienia na gruncie postępowania przed sądem powszechnym. W przekonaniu obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego cel żądania nie zmienia charakteru spornych danych, które nadal noszą znamię informacji publicznej (p. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2263/13 i I OSK 2994/13, z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1087/14, 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1638/14, 4 kwietnia 2017 r, sygn. akt I OSK 2351/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 4/14), niemniej jednak zmienia stosunek do żądania ich udzielenia i rzutuje na możliwość jego uwzględnienia. Dostęp do informacji publicznej nie powinien służyć celom możliwym do osiągnięcia innym sposobem (zresztą dostęp na wniosek ma miejsce tylko wówczas, gdy inne sposoby są niemożliwe, a przede wszystkim gdy żądane dane nie są dostępne w powszechnym obiegu). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd, wedle którego domaganie się informacji publicznej w sprawie indywidualnej, w której możliwe jest uzyskanie danych w innym trybie, jest niezgodne z celem cytowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takie stanowisko wyraził ten Sąd m.in. w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, jak i w wyroku z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1499/12 oraz postanowieniu z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11, w wyroku z dnia 30 października 2012 r., sygn. I OSK 1696/12, z dnia 9 października 2010 r., sygn. I OSK 173/09, z dnia 7 marca 2012 r., sygn. I OSK 2265/11, jak i powyżej wskazanych orzeczeniach). Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 pod redakcją J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, s. 146, 147; zobacz również: W. Jakimowicz, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2016, s. 163 -170; M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2018, nr 1). W takiej sytuacji wnioski o udostępnienie informacji publicznej nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej" (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 maja 2017 r., sygn. I OSK 2777/16, 11 marca 2015 r., sygn. I OSK 918/14; 4 lutego 2015 r., sygn. I OSK 430/14; 30 października 2012 r., sygn. I OSK 1696/12; 30 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 617/14; 12 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 2496/14; 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 769/12 i powyżej przywołane) oraz literaturze (por. P. Szustakiewicz, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1638/14, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2016, nr 4, s. 171 i nast.; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 25, 68; M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151). Z wyłożonych powodów skarga kasacyjna okazała się niezasadna, dlatego podlegała oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 tej ustawy. ----------------------- 8