III OSK 5695/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. i J.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2528/20 w sprawie ze skargi A.K. i J.T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 16 września 2020 r., nr SKO/4113/63/2020 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do usunięcia braków podania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 25 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2528/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę A.K. i J.T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce (dalej: Kolegium, SKO, organ) z 16 września 2020 r., nr SKO/4113/63/2020 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do usunięcia braków podania. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się A.K. i J.T. (dalej: skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucili zaskarżonemu wyrokowi: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy skarżący kasacyjnie uprawdopodobnili, że uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy, a co za tym idzie zaistniały przesłanki do przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych podania; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu i nierozważeniu przez Sąd I instancji wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które skutkowało niesłusznym przyjęciem przez Sąd I instancji, że organ w zaskarżonym postanowieniu dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i oceny, że skarżący nie spełnili przesłanki uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a co za tym idzie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592 ze zm.) oraz art. 42 ust. 4b pkt 1 i art. 41a ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 779 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zaskarżone postanowienie nie narusza podstawowych zasad państwa prawa i praworządności, w szczególności, że zostało wydane przez SKO w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W ocenie skarżących kasacyjnie w niniejszej sprawie znajdują uzasadnienie zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślono, że przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje w ścisłym związku, koncentrując się jednak zasadniczo wokół przepisów art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., a w szczególności charakteru obowiązku nakładanego na stronę przez te przepisy. Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd I instancji, podobnie jak organ odwoławczy, kompletnie pominęli okoliczność, z której wynika brak winy skarżących, to jest fakt niemożliwości wykonania wezwania organu I instancji, tj. Starosty Ostrołęckiego. Pomijając już kwestię braku podstawy prawnej do takiego wezwania, wynikającego z przepisów ustawy o odpadach oraz ustawy ją zmieniającej, należy mieć na uwadze, że niemożliwe jest uzupełnienie podania o opinię organu, której organ na podstawie obowiązujących przepisów nie wydaje. Wskazano, że żądanie takie jest niezgodne nie tylko z przepisem art. 64 § 2 k.p.a., na który organ I instancji się powołał, ale przede wszystkim z przepisami art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, jak również art. 8 § 1 k.p.a. Tym samym nie może pozostawać poza zakresem kognicji organów i Sądu fakt, że brak winy skarżących wynika już z samego charakteru wezwania organu, nie można bowiem przypisać winy w sytuacji, gdy obowiązek nakładany na strony postępowania administracyjnego jest niemożliwy do zrealizowania. W ocenie skarżących kasacyjnie jest to fundamentalnie sprzeczne z zasadą wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Skarżący kasacyjnie zauważyli, że niewzięcie powyższych okoliczności pod uwagę stanowi naruszenie przepisów postępowania powołanych powyżej, w szczególności poprzez niewzięcie pod uwagę argumentacji strony skarżącej, w której uzasadniono brak winy skarżących kasacyjnie w uchybieniu terminowi. Za arbitralne należy również uznać ustalenia organów obu instancji oraz Sądu I instancji, zgodnie z którymi okoliczności podnoszone przez skarżących nie dawały podstaw do uznania, że skarżący nie ponoszą winy w uchybieniu terminowi wskazanemu przez organ, nawet mając na uwadze zawieszenie biegu terminów w postępowaniu administracyjnym wynikające z sytuacji epidemicznej w Polsce. Wskazano, że sytuacja, jaka panowała w kraju w trakcie miesięcy wiosennych 2020 r., jest faktem powszechnie znanym. Jak podniesiono w skardze, działania mające na celu uzyskanie opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, które podjęli po otrzymaniu pisma Komendanta Miejskiej Straży Pożarnej w O., opóźniły się zarówno ze względu na okoliczności obiektywne, związane ze stanem epidemii, jak i wynikające z faktu, że strona związana była koniecznością zaczekania na wolnego rzeczoznawcę oraz na sporządzoną przez niego opinię. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadniczo prawna kwalifikacja określonego stanu faktycznego pod kątem stwierdzenia istnienia lub nieistnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. terminu do uzupełnienia braków wniosku z 27 lutego 2020 r. o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przyjmuje się, że przy dokonywaniu oceny zawinienia strony w dopuszczeniu do uchybienia terminowi należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i oceniać brak winy zainteresowanego według obiektywnych, nie zaś subiektywnych mierników staranności, jakiej można oczekiwać od osoby należycie dbającej o własne interesy, aby nie wprowadzać do stosunków procesowych elementu niepewności (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 257 - 258; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 8 października 2013 r., sygn. akt II GZ 549/13; 3 października 2013 r., sygn. akt I FZ 410/13; 1 października 2013 r., sygn. akt II OZ 833/13; 25 września 2013 r., sygn. akt I OZ 828/13 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca przewidział równocześnie, że w pewnych wyjątkowych przypadkach uchybienie przez stronę terminu nie powinno rodzić dla niej negatywnych skutków. Stąd też w art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) wprowadzono możliwość przywrócenia terminu, jeżeli jego uchybienie nastąpiło bez winy strony. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W myśl art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Z wykładni językowej tego przepisu wynika, że warunkiem koniecznym do uwzględnienia podania o przywrócenie terminu jest brak jakiejkolwiek winy strony (vide np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GZ 388/17). Na gruncie art. 58 § 1 k.p.a. każdy stopień winy, nie wyłączając lekkiego niedbalstwa, uzasadnia wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu. Dla przywrócenia terminu niezbędne jest wykazanie, że uchybienie terminu zostało spowodowane przyczynami niezawinionymi przez stronę, a nadto przeszkód w dochowaniu terminu nie można by było usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3006/20). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że okoliczności powoływane przez skarżących w celu uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu do usunięcia braków podania nie stanowią wystarczającej podstawy do jego przywrócenia. Jak słusznie wskazano w zaskarżonym wyroku, z samego faktu uzyskania opinii rzeczoznawcy w dniu 16 lipca 2020 r. nie wynika jeszcze, że istniała rzeczywista, usprawiedliwiona, niemożliwa do przezwyciężenia przez stronę przeszkoda wykluczająca jej zawinienie w uzupełnieniu braków wniosku po terminie. Zgodzić się należy z organem prowadzącym postępowanie administracyjne, że skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wykazali, iż pomiędzy datą uzyskania pisma z Komendy Straży Pożarnej (23 kwietnia 2020 r.) a datą uzyskania informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania (9 lipca 2020 r.) podjęli jakiekolwiek działania, by uzyskać opinię rzeczoznawcy, nie wykazali, że zwracali się do jakiegokolwiek rzeczoznawcy o wydanie opinii, że wyznaczono terminy niemożliwe do sprostania uzupełnieniu braków podania w wyznaczonym terminie itd. Nie bez znaczenia pozostaje również podnoszony przez Sąd pierwszej instancji fakt, iż z uwagi na okres zawieszenia biegu terminów, termin do uzupełnienia braków złożonego podania upływał dopiero 13 czerwca 2020 r., pomimo doręczenia wezwania w dniu 9 kwietnia 2020 r. Z tych przyczyn niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym pełniącym dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Strona, chcąc skutecznie zaskarżyć wyrok Sądu pierwszej instancji musi poznać przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zatem do sytuacji, kiedy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność uzasadnienia, a nie prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1395/23). Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga na postanowienie organu o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów nie zasługiwała na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jakie przyjął znaczenie norm prawnych stosowanych w niniejszej sprawie, a także co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym. Fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadzają się z oceną prawną Sądu I instancji, nie stanowi podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jednocześnie odnosząc się do powołanych w omawianym zarzucie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., wskazać należy, że w sytuacji, gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5368/21, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06). Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł przy redagowaniu zarzutów, że art. 77 k.p.a. składa się z czterech paragrafów, z których każdy ma zróżnicowaną treść normatywną odnoszącą się do różnych aspektów postępowania dowodowego. Co więcej, ze skargi kasacyjnej nie wynika, w jakim zakresie organ nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Nie wskazano też w jakim zakresie organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego niezbędnego materiału dowodowego. W tych okolicznościach trudno dociec w czym skarżący kasacyjnie upatrują naruszenia wskazanych przepisów. Odnosząc się do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592 ze zm.) oraz art. 42 ust. 4b pkt 1 i art. 41a ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 779 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zaskarżone postanowienie nie narusza podstawowych zasad państwa prawa i praworządności, w szczególności, że zostało wydane przez SKO w granicach i na podstawie obowiązującego prawa, ponownie (za organem i Sądem I instancji) wskazać należy, że w niniejszym postępowaniu badaniu podlegała jedynie kwestia prawidłowości wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków wniosku, wydanego w oparciu o art. 58 § 1 k.p.a., a nie kwestia zasadności wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów i stosowania art. 64 § 2 k.p.a. Merytoryczna ocena prawidłowości zastosowania regulacji art. 64 § 2 k.p.a. wykracza poza granice przedmiotowej sprawy, przez co w niniejszym postępowaniu nie mogła mieć miejsca. Tak sformułowany zarzut nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.