II GSK 1534/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marcin Kamiński sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 1459/23 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 listopada 2022 r. nr BP.702.790.2022.2108.BEPO.6007 w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie błędnych danych dotyczących kategorii pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od D. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 302,50 (trzysta dwa 50/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 stycznia 2024 r. sprawie ze skargi D. K. (dalej: "skarżący"), na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 listopada 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie błędnych danych dotyczących kategorii pojazdu uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 marca 2022 r. i zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 2 czerwca 2021 r. skarżący został zatrzymany przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego do kontroli w zakresie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej przez pojazd samochodowy marki M. o numerze rejestracyjnym [...] poruszający się wraz z przyczepą o numerze rejestracyjnym [...]. Na podstawie okazanych do kontroli dokumentów ustalono, że łączna dopuszczalna masa kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 23,49t. W pojeździe znajdowało się urządzenie viabox, które wygenerowało zapisy o niewłaściwej klasie pojazdu i za pośrednictwem którego wnoszona była opłata elektroniczna dla pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej (dalej: "dmc") powyżej 3,5 tony i poniżej 12 ton, tj. według kategorii 1. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z 22 marca 2022 r. GITD nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 750 złotych za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd drogą publiczną w dniu 15 kwietnia 2021 r. na podstawie art. 13k ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1989 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.). Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, GITD decyzją z 28 listopada 2022 r., utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję. Organ wyjaśnił, że od operatora Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej, otrzymał informację, że kontrolowany pojazd został zarejestrowany w elektronicznym systemie poboru opłat jako pojazd o dmc poniżej 12 t, ale powyżej 3,5t, a dla zespół pojazdów o dmc co najmniej 12 t (z możliwością zmiany w urządzeniu pokładowym viabox kategorii pojazdu w przypadku podłączenia przyczepy/naczepy i przekroczenia progu kategorii pojazdu). Ponadto w toku postępowania ustalono, że na odcinkach dróg po których wykonywane były przez skarżącego przejazdy, nie stwierdzono uchybień w ustawieniu tabliczek informacyjnych T-34, oznaczających pobór opłaty elektronicznej. W konsekwencji, GITD doszedł do wniosku, że pojazd podlegający obowiązkowi wnoszenia opłaty elektronicznej, poruszał się po drodze krajowej uiszczając opłatę elektroniczną w niepełnej wysokości, jak za przejazd pojazdu o kategorii 1, ponieważ w chwili wykonywania kontrolowanego przejazdu urządzenie viabox nie zostało przełączone na działanie w tryb jazdy "pojazd z przyczepą". Organ zaznaczył, że urządzenie viabox zainstalowane w pojeździe było sprawne, o czym świadczy to, że podczas przejazdów łączyło się ono z punktem poboru opłat, a opłata była naliczana w zadeklarowanej przez kierującego wysokości. Według GITD, naruszenie powstało w związku z zaniechaniem kierującego pojazdem, który nie przełączył urządzenia viabox na działanie w trybie jazdy "pojazdu z przyczepą". W opinii GITD nie było podstaw do zastosowania art. 189e oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ podstawowym obowiązkiem kierującego jest wprowadzenie danych dotyczących pojazdu lub zespołu pojazdów do urządzenia viabox przed każdym przejazdem, a niedopatrzenie tego obowiązku świadczy o niedbałości strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga skarżącego zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie bezsporne są okoliczności, iż skarżący poruszał się płatnymi odcinkami drogi krajowej oraz że urządzenia viabox nie zostało przełączone w tryb jazdy "pojazd z przyczepą". Zdaniem Sądu I instancji, istota sporu sprawdza się jednak do rozstrzygnięcia, czy organ zasadnie odmówił zastosowania w niniejszej sprawie art. 189e, art. 189d i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 189f § 2 i 3 k.p.a. W ocenie WSA, niektóre z okoliczności podnoszonych przez skarżącego powinny zostać przeanalizowane przez GITD pod kątem wystąpienia przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 lub § 2 k.p.a. Według Sądu I instancji, bez wnikliwego rozważenia przez organ takich okoliczności nie można mówić o dochowaniu zasady zaufania do organów władzy publicznej określonej w art. 8 § 1 k.p.a. Sąd I instancji uznał, że nie można pominąć okoliczności, że zarówno przedmiotowe naruszenie, jak i inne naruszenia, za które skarżącemu wymierzono kary pieniężne w innych sprawach - zostały ujawnione przez organ w trakcie jednej kontroli mobilnej w dniu 2 czerwca 2021 r. Ustalenia kontroli skutkowały wprawdzie wszczęciem postępowań administracyjnych odnośnie do każdego ze stwierdzonych naruszeń z osobna, niemniej jednak okoliczności ujawnienia tych naruszeń w sposób niejako "hurtowy" i to nawet na kilka miesięcy wstecz w stosunku do daty kontroli mobilnej uzasadniały, w ocenie Sądu I instancji - na potrzeby oceny przesłanek z art. 189f kpa - traktowanie wszystkich tych naruszeń tak, jakby było to naruszenie wieloczynowe, które potencjalnie mogło być spowodowane jednym, wspólnym czynnikiem i które zostało zaprzestane, gdy tylko podmiot zobowiązany do określonego zachowania uświadomił sobie, że jego działanie lub zaniechanie naruszało prawo. W konsekwencji, zdaniem WSA, w niniejszej sprawie należało rozważyć, czy usprawiedliwione jest zastosowanie art. 189f § 1 lub § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, GITD przyjął błędną wykładnię art. 189f k.p.a., która z kolei zaważyła na ocenie wskazanych przez skarżącego okoliczności mogących świadczyć o znikomości naruszenia prawa w tej sprawie, w dodatku częściowo bez weryfikacji tych okoliczności, co naruszało również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W opinii Sądu I instancji w związku z ujawnieniem wielu naruszeń w ramach jednej kontroli organu administracyjnego, organ powinien rozważyć, czy wielokrotne ukaranie w ramach wszystkich postępowań wszczętych w oparciu o jedną kontrolę, mimo fizycznej odrębności rozpoznawanych spraw, nie przekroczy w sposób istotny prewencyjnego celu tej kary. Sąd I instancji zaznaczył, że organ pominął możliwość wezwania do wykazania usunięcia naruszenia prawa poprzez wykazanie uiszczenia całości kwoty, która powinna zostać wpłacona za wykonane przejazdy (wg. oświadczenia skarżącego 25,45 zł, przy 22 naruszeniach, przy czym suma nałożonych kar wyniosła 16.500 zł). Sąd I instancji podkreślił, że wymierzenie kary 750 zł za niedopłatę 45 groszy, byłoby rażąco nieproporcjonalne i naruszałoby konstytucyjne standardy wymierzania kar pieniężnych oraz wykraczałoby poza cele kary pieniężnej. W ocenie WSA, odmiennej oceny nie uzasadnia treść art. 13n u.d.p. Zdaniem Sądu I instancji, naruszenie przez skarżącego obowiązku z art. 13i ust. 4a u.d.p. powinno spotkać się z możliwie niezwłoczną reakcją organu administracji mającego kompetencję do kontroli wykonania obowiązków związanych z uiszczaniem opłaty elektronicznej, ponieważ wtedy realizowana byłaby funkcja prewencyjna kary administracyjnej, co potencjalnie powstrzymałoby skarżącego od popełnienia kolejnych naruszeń zapisanych w systemie elektronicznego poboru opłat. Zdaniem Sądu I instancji, nałożenie - wskutek jednorazowego pobrania informacji o naruszeniach, do których miało dojść w okresie kilku miesięcy - kilkudziesięciu kar pieniężnych nie realizuje prewencyjnej funkcji kary, lecz jest w zasadzie wyłącznie represją, która w okolicznościach przedmiotowej sprawy powinna zostać uznana za nieproporcjonalną. Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę, GITD powinien uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w wyroku, a także: - przeanalizować zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście okoliczności, które są istotne w świetle przyjętej przez WSA wykładni art. 189f k.p.a., a w razie potrzeby uzupełnić tenże materiał dowodowy, - w sposób wyczerpujący rozważyć, czy związana m.in. z naruszeniami stwierdzonymi w tej sprawie okoliczność skumulowanej reakcji na szereg naruszeń, których miał się dopuścić skarżący w okresie kilku miesięcy - uzasadnia odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w tej sprawie, skoro kara taka pełnić ma w pierwszej kolejności funkcję prewencyjną, której realizacja nie musi wymagać wymierzania aż kilkudziesięciu kar pieniężnych. W podstawie prawnej orzeczenia wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."). Organ nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że organ nie ocenił, czy w sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i pominął okoliczności, które miałyby znaczenie przy ocenie znikomości naruszenia prawa, podczas gdy organ zebrał i należycie rozpatrzył materiał dowodowy trafnie przyjmując, że z uwagi na brak należytej staranności skarżącego, nie istniały podstawy do uznania znikomego charakteru naruszenia, 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 189f § 2 pkt 1 - 2 i § 3 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że organ błędnie zaniechał wezwania strony do wykazania usunięcia naruszenia prawa poprzez wykazanie uiszczenia całości kwoty jakiej wskutek przejazdów nie wpłacono, podczas gdy w przedmiotowej sprawie Sąd nie wyjaśnił w jaki sposób organ miałby zastosować się do dyspozycji art. 189f § 2 i § 3 kpa, skoro system poboru opłat nie daje możliwości dopłacenia kwoty za przejazdy już po ich zakończeniu, a dodatkowo kierowca nie jest użytkownikiem systemu i nie wnosi opłaty elektronicznej, stąd też niemożliwym byłoby zobowiązanie kierowcy do zapłaty kwoty na poczet tej opłaty; 3. obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 189 f § 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13i ust. 4a w zw. z art. 13 ha ust. 3, art. 13 k ust 2 pkt 1, ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2, ust. 9 oraz art. 13n ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U, z 2022 r. poz. 1693, ze zm., dalej: u.d.p.) poprzez błędne przyjęcie, że popełnienie przez skarżącego analogicznych naruszeń i ujawnienie ich podczas jednej kontroli mobilnej powinno mieć znaczenie dla oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia kary określonych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., w sytuacji gdy właściwa wykładnia powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych powinna prowadzić Sąd do wniosków, że naruszenie obowiązku z art. 13i ust. 4a u.d.p. ma charakter jednoczynowy skutkowy, co wpływa na brak możliwości zastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na brak możliwości przyjęcia, że strona zaprzestała naruszenia prawa; 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 189f § 2 pkt 1-2 i § 3 kpa w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13ha ust. 3, art. 13i ust. 4a, art. 13k ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2, ust. 9 oraz art. 13n u.d.p. poprzez błędne przyjęcie, że w przypadku naruszenia przez kierowcę obowiązku o którym mowa w art. 13i ust. 4a u.d.p. istnieje możliwość wezwania strony do wykazania usunięcia naruszenia prawa, co miałoby warunkować zastosowanie art. 189 f § 2 i 3 k.p.a., podczas gdy charakter naruszonego przez stronę obowiązku uniemożliwia jego wykonanie po dokonaniu przejazdu, zatem organ nie mógł wzywać stronę do wykonania obowiązku, którego ta wykonać nie może. Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że skarżący organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a skarżący nie wniósł o jej przeprowadzenie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689). Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 jak i 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania których uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3.12.2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107). Inaczej przedstawia się kolejność rozpoznawania zarzutów skargi kasacyjnej wówczas, gdy jej autor zarzuca naruszenie prawa materialnego, stanowiącego podstawę wydania kontrolowanej decyzji, poprzez jego błędną wykładnię. W takiej sytuacji, przed odniesieniem się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, czy też błędu w subsumcji prawa materialnego należy najpierw ocenić skuteczność zarzutu błędnej wykładni (zob. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 174). W orzecznictwie podnosi się również, że od kolejności rozpoznawania w pierwszym rzędzie zarzutów kasacyjnych o charakterze procesowym sąd może odstąpić, jeżeli zarzuty procesowe i materialne wzajemnie się warunkują (zob. wyrok NSA z 10.09.2024 r., II GSK 1814/21, LEX nr 3783195). W niniejszej sprawie przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół błędnej wykładni z art. 189 f § 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13i ust. 4a w zw. z art. 13 ha ust. 3, art. 13 k ust 2 pkt 1, ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2, ust. 9 oraz art. 13n poprzez przyjęcie, że popełnienie przez skarżącego analogicznych naruszeń i ujawnienie ich podczas jednej kontroli mobilnej powinno mieć znaczenie dla oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia kary określonych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 189f § 2 pkt 1-2 i § 3 kpa w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13ha ust. 3, art. 13i ust. 4a, art. 13k ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 2, ust. 5, ust. 6 pkt 2, ust. 9 oraz art. 13n u.d.p. poprzez błędne przyjęcie, że w przypadku naruszenia przez kierowcę obowiązku o którym mowa w art. 13i ust. 4a u.d.p. istnieje możliwość wezwania strony do wykazania usunięcia naruszenia prawa, co miałoby warunkować zastosowanie art. 189 f § 2 i 3 k.p.a. Z tymi zarzutami ściśle korespondują zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które zmierzają do wykazania, że w tej sprawie organ trafnie ocenił istnienie braku przesłanek do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a zatem nie było podstaw do zarzucenia organowi naruszenia art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu oraz kontrolującego go następnie Sądu I instancji były przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm. – zwanej dalej u.d.p.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2539 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1539 z późn. zm. – zwanej dalej u.t.d.). Zgodnie z art. 13i ust. 4a u.d.p. kierujący pojazdem samochodowym wyposażonym w urządzenie, o którym mowa w ust. 3 i 3a lub w art. 16l ust. 1, jest obowiązany do wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu, o której mowa w art. 13ha ust. 3 lub o liczbie osi pojazdu - w przypadku, o którym mowa w art. 13ha ust. 7 pkt 1. Wzmiankowanymi kategoriami są: kategoria 1 - pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i poniżej 12 ton; kategoria 2 - pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej co najmniej 12 ton; kategoria 3 - autobusy. Z kolei zgodnie z art. 13k ust. 5 u.d.p. karę pieniężną, o której mowa w ust. 2 pkt 1 u.d.p., a więc za naruszenia art. 13i ust. 4a u.d.p., wymierza się kierującemu pojazdem samochodowym. Karę tą wymierza się w wysokości: 1) 250 zł - w przypadku zespołu pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony złożonego z samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony oraz przyczepy; 2) 750 zł - w pozostałych przypadkach. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do zbliżonych w istocie problemów prawnych, jak w niniejszej sprawie, dotyczących zastosowania - jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji - przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawach dotyczących kar pieniężnych nałożonych za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej (por. wyroki NSA z: 20 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1160/23; II GSK 1185/23; II GSK 1186/23, 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1091/19; II GSK 1090/19; II GSK 1092/19 oraz 10 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 294/20; II GSK 1386/19, 20.02.2024 r., II GSK 1438/23 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 189 f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Stąd warunkiem zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest kumulatywne zaktualizowanie się obydwu przesłanek wskazanych w tym przepisie, a zatem zarówno znikomej wagi naruszenia prawa jak i zaprzestania naruszenia prawa. Zaprzestanie naruszenia prawa odnosi się wyłącznie do tzw. deliktów wieloczynowych o charakterze ciągłym, deliktów trwałych oraz deliktów popełnianych z zaniechania, co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że ocena jej zaistnienia nie może odnosić się do tzw. deliktów jednoczynowych zwykłych lub skutkowych. Przechodząc do analizy zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. w zw. ze wskazanymi przepisami ustawy o drogach publicznych (pkt 3 skargi kasacyjnej) w pierwszym rzędzie należy zaznaczyć, że błędne jest założenie Sądu I instancji, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest wielość takich samych naruszeń przez skarżącego dotyczących wprowadzenia błędnych danych odnoszących się do kategorii pojazdu ujawnionych w ramach jednej kontroli. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że zgodnie z art. 13k ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 13i ust. 4a oraz art. 13k ust. 3 pkt 2 i art. 13k ust. 5 u.d.p. za naruszenie obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu, o której mowa w art. 13 ha ust. 3, lub o liczbie osi pojazdu - w przypadku, o którym mowa w art. 13 ha ust. 7 pkt 1, kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, wymierza się karę pieniężną w wysokości 750 złotych. Regulacje ta wiąże rozważaną sankcję administracyjną z pojedynczym zachowaniem sprawcy. Nie ma natomiast znaczenia wielokrotności powyższego naruszenia prawa stwierdzonego w trakcie zarówno jednej kontroli. Z przepisów nie wynika bowiem, że ustawodawca zdecydował o uznaniu wielokrotnych naruszeń art. 13i ust. 4a u.d.p. za jedno zachowanie wieloczynowe sankcjonowane jedną karą. Unormowania te wprowadzają jedynie zasadę jednorazowości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za tożsame delikty popełnione w okresie dobowym. Oznacza to, że skarżący popełnił wiele deliktów jednoczynowych w określonym ciągu czasowym i przyczynowym, jednak tego rodzaju ciąg zachowań jednoczynowych nie może być utożsamiany z jednym zachowaniem wieloczynowym (wyrok NSA z 5.03.2024 r., II GSK 1431/23, LEX nr 3710167, wyrok NSA z 5.03.2024 r., II GSK 1191/23, LEX nr 3700195, ). W związku z tym, że nie można przyjąć, iż skarżący w niniejszej sprawie popełnił jeden delikt wieloczynowy, który składał się z kolejnych naruszeń art. 13i ust. 4a u.d.p., popełnionych w okresie od 17 czerwca 2020 r. do 20 października 2020 r. Zachowanie skarżącego oceniane w niniejszym postępowaniu dotyczy jedynie przejazdu drogą publiczną w dniu 15 kwietnia 2021 r. Jest to jeden czyn – delikt administracyjny o charakterze skutkowym. Nie jest więc dopuszczalne formułowanie Sąd I instancji zalecenia dla organu w taki sposób jakby zbiorczo w ramach jednej sprawy kontrolował wszystkie postępowania administracyjne wszczęte przeciwko skarżącemu. Takie podejście jest błędne, gdyż kontrolą Sądu I instancji została objęta jedynie decyzja administracyjna nakładająca na skarżącego karę pieniężną za naruszenie dokonane w dniu 15 kwietnia 2021r. Istotne jest również wskazanie, że ustawodawca ustawą z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 760) celowo wprowadził kary za nieuiszczenie należnej opłaty w całości. W uzasadnieniu projektu stwierdzono bowiem, że zmiany w przedmiotowym przepisie stanowią konsekwencję wprowadzenia nowych obowiązków na użytkowników EETS, których naruszenie może mieć wpływ na prawidłowość uiszczenia opłaty elektronicznej. Oznacza to konieczność zapewnienia możliwość stosowania sankcji w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązku przez obowiązany do tego podmiot. Wysokość kar administracyjnych koresponduje z już obowiązującymi sankcjami za inne naruszenia i jest uzależniona od tego jaki skutek ma dane naruszenie (całkowity brak uiszczenia opłaty albo opłata wniesiona w niepełnej wysokości). Do tego, zgodnie z dotychczas przyjętymi ustawowymi zasadami, odpowiednio niższe kary przewiduje się w przypadku naruszeń dotyczących przejazdów zespołów pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony złożonego z samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony oraz przyczepy (Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw). Ustawodawca nałożył więc sztywną karę pieniężną za wniesienie opłaty w niepełnym wymiarze za przejazd drogą publiczną wymagającą opłaty elektronicznej. Z kolei Sąd I instancji, który stwierdził, że nałożenie na skarżącego kary w przedmiotowej sprawie realizowało wyłącznie funkcje represyjne, z pominięciem funkcji prewencyjnej, a sama kara jest nieproporcjonalna, zmierzał w istocie do podważenia legalności samej podstawy ustawowej w zakresie art. 13k ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 13i ust. 4a oraz art. 13k ust. 3 pkt 2 i art. 13k ust. 5 u.d.p., co jest nieuzasadnione bez precyzyjnego określenia naruszonych wzorców konstytucyjnych oraz bez rozważenia ewentualnej kolizji konstytucyjnych wartości lub zasad. Organ ma z kolei obowiązek działać na podstawie prawa i w jego granicach, a więc zgodnie z zasadą praworządności (zob. Wyrok NSA z 21.02.2024 r., II GSK 1369/23, LEX nr 3696780, Wyrok NSA z 5.03.2024 r., II GSK 1366/23, LEX nr 3700197). Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W doktrynie wskazuje się, że "decyzja w przedmiocie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie ma wprawdzie charakteru uznaniowego, ale z uwagi na sposób sformułowania przez ustawodawcę przesłanek jej wydania, a w szczególności posłużenie się zwrotami niedookreślonymi i ocennymi, uznać należy, że pozostawiony organowi administracji publicznej obszar uprawnień dyskrecjonalnych jest wystarczający (por. również B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 970)" (A. Cebera, J. G. Firlus [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 189(f)). Stąd pomimo tego, że przepis art. 189f k.p.a. pomimo tego, że nie ma charakteru uznaniowego, gdyż ustawodawca nakazuje jego zastosowanie w określonych okolicznościach, to jednak to organ decyduje, czy w ogóle może on mieć zastosowanie, z uwagi na posłużenie się pojęciami ocennymi, które go determinują. Sąd jedynie kontroluje prawidłowość zastosowanych przesłanek, rozważenie i odniesienie się do wszystkich okoliczności oraz na tle konkretnego stanu faktycznego prawidłowość lub brak prawidłowości jego zastosowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że skoro zachowacie polegające na uiszczeniu opłaty elektronicznej w niepełnej wysokości przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych ma charakter jednoczynowy oraz jednocześnie skutkowy, to w odniesieniu do tego rodzaju deliktu przesłanka "zaprzestania naruszania prawa" nie ma zastosowania, co skutkuje brakiem podstaw, a zarazem możliwości stosowania przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu podczas przejazdów (wyrok NSA z 29.02.2024 r., II GSK 1230/23, LEX nr 3701257). Stąd w niniejszej sprawie przepis ten w ogóle nie może zaleźć zastosowania, gdyż nawet gdyby przyjąć (co w niniejszej sprawie organ trafnie wykazał że również nie zachodzi), że waga naruszenia prawa jest znikoma, to i tak nie została dopełniona przesłanka zaprzestania naruszenia prawa. Konieczne jest bowiem w tym przypadku wystąpienie koniunkcji w zaistnieniu wskazanych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanek. Organ w zaskarżonej decyzji wskazał na okoliczności, które jego zdaniem świadczą o braku znikomości wagi naruszonego prawa. Skarżący bowiem wielokrotnie naruszył podstawowy obowiązek w zakresie korzystania z dróg publicznych, pomimo tego, że informacja o obowiązku właściwego przełączenia urządzenia pokładowego zawartych była nie tylko w instrukcji. Stąd jak trafnie zauważył organ nie jest więc usprawiedliwione zachowanie, gdy kierowca ignoruje nałożony na niego prawny obowiązek. Kierowca winien był dokładnie sprawdzić ustawienie urządzenia pokładowego przed rozpoczęciem przejazdu. Także zdaniem organu wielokrotne popełnienie naruszenia przemawia przeciwko przyjęciu zaistnienia w sprawie przesłanki znikomości naruszenia. Tak więc fakt, że przez dłuższy czas kierowca realizuje przejazdy pojazdem wraz z przyczepą i nie zadaje sobie trudu, żeby sprawdzić czy przyczepa została zadeklarowana, mimo, że obowiązek w tym zakresie wyraźnie wynika z przepisów powszechnie obowiązujących, a strona powołuje się na niedopatrzenie świadczy jedynie o niedbałości strony. Z kolei to, nie świadczy o znikomości naruszonego prawa, którego ustawodawca nakazał chronić właśnie poprzez wprowadzenie obowiązku ponoszenia opłat przez użytkowników dróg. Co więcej na podstawie art. 13i ust. 4a u.d.p. kierujący pojazdem samochodowym wyposażonym w urządzenie, o którym mowa w ust. 3 i 3a lub w art. 16l ust. 1, jest obowiązany do wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu, o której mowa w art. 13ha ust. 3, lub o liczbie osi pojazdu - w przypadku, o którym mowa w art. 13ha ust. 7 pkt 1. Kierujący powinien więc dbać o to, aby wprowadzane dane były poprawne. Skarżący natomiast w niniejszej sprawie zaniedbał swojego podstawowego obowiązku. Można więc założyć, że gdyby odpowiednie organy nie dokonały kontroli, skarżący ciągle nie wywiązywałby się ze swoje obowiązku. Skarżący bowiem przez cztery miesiące wstecz licząc od dnia kontroli prowadził samochód bez uiszczania opłat w wymaganej wysokości. Nie ma natomiast znaczenia dla oceny znikomości wagi naruszonego dobra brak uprzedniego wytknięcia skarżącemu przez organ nieprawidłowo wprowadzonych do urządzenia viabox danych. Oprócz faktu, że jest to okoliczność nieistotna z punktu widzenia interpretacji przesłanki określonej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., to dodatkowo należy zauważyć, że trafnie organ zauważył, że nie ma on technicznych możliwości, aby informować użytkowników dróg korzystających z tego systemu (na podstawie zawartej umowy w trybie przedpłaconym) o popełnionych przez nich naruszeniach. Opłata jest bowiem pobierana automatycznie w oparciu o dane rejestracyjne pojazdu, kategorię drogi oraz aktualne ustawienia urządzenia viabox znajdującego się w pojeździe. Dopiero więc przeprowadzenie kontroli umożliwia merytoryczne sprawdzenie poprawności opłat pobranych. Wbrew stanowisku Sądu I instancji na znikomość stwierdzonego naruszenia nie ma również wpływu fakt, czy skarżący osiągną z tego tytułu jakąś korzyść. Notabene oczywiste jest, że korzyść została osiągnięta przez skarżącego, a byłaby tym większa im dłużej jeździłby bez przestawienia urządzenia viabox na tryb jazdy "pojazd z przyczepą". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący organ przeprowadził niewadliwą operację wykładni oraz zastosowania na tle stanu faktycznego sprawy przesłanki znikomości wagi naruszenia prawa, określonej w art. 189f §1 pkt 1 k.p.a., uzasadniając w sposób dostateczny wniosek, że indywidualne okoliczności przedmiotowej sprawy świadczą o tym, iż waga naruszenia prawa przez skarżącego nie była znikoma ze względu na charakter chronionych dóbr prawnych (należyte utrzymanie sieci dróg publicznych w stanie gwarantującym bezpieczeństwo i porządek w ruchu drogowym przez zapewnienie sprawnego systemu ich finansowania oraz poboru opłat za korzystanie z dróg publicznych) oraz indywidualne cechy zachowania deliktowego skarżącego (brak zachowania minimalnej staranności przy wprowadzaniu do urządzenia viabox danych dotyczących kategorii pojazdu) (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., II GSK 347/23; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., II GSK 365/23). Należy więc wskazać, ze w tym przypadku organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy trafnie przyjmując, że z uwagi na brak należytej staranności skarżącego, nie istniały podstawy do uznania znikomego charakteru naruszenia. Stąd podniesiony w petitum (pkt 1) skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. okazała się zasadny Nie znajduje uzasadnienia ocena prawna Sądu I instancji w zakresie naruszenia przez organy obowiązku rozważenia możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. Z treści art. 189f § 2-3 k.p.a. wynika bezpośrednio, że organ administracji publicznej może, poza przypadkami określonymi w art. 189f § 1 k.p.a., odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia wyznaczającego stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, w sposób określony w tym postanowieniu. Błędne jest natomiast w niniejszej sprawie stanowisko Sądu I instancji wskazujące na możliwość wyznaczenia skarżącemu terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa w zakresie art. 13i ust. 4a u.d.p. Ze względu na zasadniczą niemożność późniejszego uzupełnienia nieuiszczonej w prawidłowej wysokości opłaty elektronicznej, Sąd I instancji nie był uprawniony do stwierdzenia, że istnieje możliwość następczego usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 189f § 2 k.p.a. (zob. Wyrok NSA z 5.03.2024 r., II GSK 1364/23, LEX nr 3710166). Przepisów tych nie można bowiem stosować do stanu faktycznego będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Z zarzutem tym powiązany jest również zarzut skarżącego organu naruszenia przepisów postępowania poprzez brak wskazania przez Sąd I instancji sposobu umożliwienia skarżącemu dopłacenia brakującej kwoty za przejazd już po jego zakończeniu. Zarzut ten należy również uznać za zasadny, co wynika z faktu, że system prawny nie daje zarówno użytkownikom dróg możliwości dopłaty do nieprawidłowo uiszczonej za przejazd po drogach krajowych, jak również nie umożliwia organowi wyznaczenia termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia w tym zakresie przez organy przepisów art. 189f § 2-3 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym również zarzuty dotyczące błędnej wykładni prawa materialnego, to jest art. 189f §2 i 3 k.p.a. określonej w pkt 4 skargi kasacyjnej jak i powiązany z nim zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania określonych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej okazały się zasadne. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia zasadności wskazanych wyżej zarzutów kasacyjnych oraz uznania, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona dla potrzeb oceny zasadności skargi na decyzję wydaną przez skarżący kasacyjnie organ, Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. - uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę, utrzymując tym samym w mocy zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.