II SA/Bd 1060/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi P. B. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych za uczestnictwo w działaniach ratowniczych i szkoleniach pożarniczych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej Bydgoszcz-Południe w Bydgoszczy wniósł skargę na uchwałę Nr XLI/320/22 z dnia 18 lutego 2022 r. Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej w Solcu Kujawskim uczestniczącego w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2022 r. poz. 878), zarzucając jej: 1. rażące naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2490) poprzez niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób, że w § 1 pkt 1-2 zaskarżonej uchwały określono stawkę "za każdą rozpoczętą godzinę", nie wskazując - wbrew ustawie - od kiedy ta godzina zaczyna być liczona; 2. rażące naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w ten sposób, że w § 2 zaskarżonej uchwały powierzono jej wykonanie Burmistrzowi Solca Kujawskiego, do czego organ uchwałodawczy nie był uprawniony na podstawie przepisu delegującego, zaś obowiązek wykonywania uchwał rady gminy spoczywa na wójcie (burmistrzu) na mocy art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; 3. rażące naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez stwierdzenie w § 3 zaskarżonej uchwały, że traci moc poprzednia uchwała w tym zakresie, tj. uchwała Nr XXXIII/292/13 Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim z dnia 26 września 2013 r. w sprawie wysokości ekwiwalentu dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej w Solcu Kujawskim za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniach pożarniczych, podczas gdy stosownie do wskazanego rozporządzenia uchwała ta utraciła moc z chwilą uchylenia przepisu, na podstawie którego została wydana, tj. art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, co nastąpiło z dniem 1 stycznia 2022 r. Mając na uwadze powyższe, Porkurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, dyskrecjonalny charakter ma wyłącznie wysokość ekwiwalentu pieniężnego. Oznacza to, że żadnej innej kwestii z tym ekwiwalentem związanej rada gminy ustalać nie może. Tymczasem użyte w zaskarżonej uchwale sformułowanie "za każdą rozpoczętą godzinę" nie jest wystarczająco precyzyjne, tym samym odstaje od użytego w ustawie sformułowania "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Użycie takiego sformułowania stanowi istotne naruszenie przepisu kompetencyjnego, co znajduje odzwierciedlenie m.in. w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyrok WSA w Białymstoku z 14.06.2022 r., II SA/Bk 324/22). Za nieprawidłowe w ocenie Prokuratora uznać należy również uregulowanie zawarte w § 2 zaskarżonej uchwały, w której jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Solca Kujawskiego, jak gdyby zapominając, że burmistrz, jako organ wykonawczy gminy, jest umocowany do wykonania tej uchwały z mocy prawa, tj. art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z § 3 zaskarżonej uchwały, traci moc poprzednio obowiązująca uchwała w sprawie wysokości ekwiwalentu dla członków lokalnej OSP. Zgodnie z tym przepisem wymieniona uchwała straciła moc z chwilą jego wejścia w życie, tj. po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 r. (co wynika z § 4 zaskarżonej uchwały). Tymczasem z przepisu powszechnie obowiązującego, tj. art. § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wynika, że poprzednia uchwała i tak utraciła moc z dniem 1 stycznia 2022 r., albowiem w tym to dniu wszedł w życie przepis art. 38 pkt 12 ustawy, na mocy którego uchylony został art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej stanowiący poprzednio podstawę prawną dla podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie wysokości ekwiwalentu. Należy z tego wywnioskować, że uchwała z dnia 26 września 2013 r. straciła moc z dniem 1 stycznia 2022 r. niezależnie od tego, czy Rada Miejska tak postanowiła zaskarżoną uchwałą, czy też nie. Biorąc pod uwagę treść powyższych wywodów, należy przyjąć, że zaskarżona uchwała winna zostać uznana za nieważną w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że wyłączną kompetencją rady gminy jest ustalenie wysokości ekwiwalentu dla strażaka poprzez ustalenie stawki za każdą rozpoczętą godziną uczestnictwa strażaka ratownika OSP w działaniach wskazanych w art. 15 ust. 1 ustawy. Od ustalenia ekwiwalentu przez radę gminy, w drodze aktu prawa miejscowego, należy odróżnić czynność materialno-techniczną o charakterze indywidualno-konkretnym, naliczenia ekwiwalentu indywidualnie oznaczonej osobie z tytułu uczestnictwa w konkretnie wskazanym działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Naliczenie ekwiwalentu dokonywane jest zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki OSP, przy zastosowaniu stawki określonej w uchwale rady gminy. Całkowicie bezzasadnym jest tym samym zarzut co do naruszenia zaskarżoną uchwałą obowiązujących przepisów prawa, w tym przepisów Konstytucji RP. Treść przedmiotowej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, podlega ogólnie przyjętym regułom wykładni, a rekonstrukcja treści zawartych w niej norm prawnych dokonywana jest przy uwzględnieniu treści przepisów aktu upoważniającego, to jest ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Nie może zatem budzić wątpliwości, że wykładnia § 1 uchwały zarówno w aspekcie językowym, jak i systemowym nie prowadzi do jakiejkolwiek sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Odnośnie zarzutu naruszenia prawa poprzez powierzenie wykonania uchwały Burmistrzowi Solca Kujawskiego należy wskazać, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym do kompetencji wójta jako organu wykonawczego gminy należy określanie sposobu wykonywania uchwał organu stanowiącego. Wójt jako zwierzchnik administracji samorządu gminnego korzysta ze znacznej swobody co do ustalenia, w jaki sposób dana uchwała ma być wykonywana (tak por. wyrok NSA z 5.08.2010 r., II OSK 1033/10). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny "Nie oznacza to jednak, że samo powierzenie w konkretnej uchwale wójtowi obowiązku wykonania uchwały stanowi o istotnym naruszeniu prawa. W przypadku organów samorządu każdego szczebla, w przeciwieństwie do organów administracji rządowej, ma miejsce podział kompetencji na organ stanowiący i organ wykonawczy. Organ stanowiący posiada ustawowo przypisane kompetencje do podejmowania uchwał i nie narusza w istotnym zakresie prawa, jeżeli w uchwale precyzyjnie wskazuje na organ wykonawczy jako odpowiedzialny za jej wykonanie (por. wyrok NSA z 6.02.2019 r., II OSK 661/17). Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa poprzez treść § 3 uchwały, organ wskazał, że przepis ten ma charakter deklaratoryjny - lokalny prawodawca stwierdził w nim fakt, że od 1 stycznia 2022 r. utraciła moc wskazana w nim uchwała. Stwierdzenie to w pełni odpowiada zarówno stanowi faktycznemu, jak i stanowi prawnemu - na skutek utraty mocy obowiązującej art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej od dnia 1 stycznia 2022 r. utraciła moc uchwała Nr XXXIII/292/13 Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim z dnia 26 września 2013 r. Jasność i bezsporność stanu prawnego kreowanego przez prawodawcę lokalnego wymagała w tym przypadku jasnego wskazania faktu ustania mocy obowiązującej poprzedniej uchwały. W żadnym stopniu treść § 3 uchwały nie modyfikuje wywołanego przez ustawodawcę stanu prawnego, przez co nie można podnieść tu zarzutu skutków niezgodnych z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga była zasadna. W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływana jako "ppsa"), sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Podstawę prawną do ustalania ekwiwalentu, którego dotyczy zaskarżona uchwała, stanowi art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, zgodnie z którym "Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto (...) naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (...)". Z kolei z § 1 zaskarżonej uchwały wynika, ż "Ustala się ekwiwalent pieniężny dla strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej w Solcu Kujawskim za udział w: 1) działaniu ratowniczym i akcji ratowniczej w wysokości 23 zł za każdą rozpoczętą godzinę; 2) szkoleniu i ćwiczeniu w wysokości 13 zł za każdą rozpoczętą godzinę.". Rację więc należy przyznać Prokuratorowi, że zakwestionowany przepis uchwały jest niezgodny z ustawą kompetencyjną, a pozostawienie go w obrocie prawnym może prowadzić do sporów co do rozpoczęcia terminu liczenia należnego dla strażaka ratownika OSP ekwiwalentu, np. wywodzeniu, że taki ekwiwalent liczony powinien być nie od zgłoszenia wyjazdu, lecz okresu wcześniejszego, jak np. zgłoszenia gotowości czy pojawienia się w jednostce OSP. Tymczasem oczywistym jest, że uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli natomiast organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym - a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie - to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Jednolicie wskazuje się bowiem w literaturze i orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter (por. wyrok NSA z 7.04.2022 r., III FSK 4957/21). Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych – vide wyroki WSA w Bydgoszczy z 22.11.2022 r., II SA/Bd 749/22, czy WSA w Olsztynie z 28.12.2022 r., II SA/Ol 780/22. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego § 3 uchwały, podzielić należy stanowisko Porkuratora, że przepis ten również należało wyeliminować z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 48 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. Jednocześnie ustawa nie zawiera przepisów przejściowych, które dawałyby podstawę do utrzymania w mocy uchwał w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP, podejmowanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, czyli art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 869 z późn. zm.), który został uchylony na mocy art. 38 pkt 12 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych z dniem 1 stycznia 2022 r., czyli z dniem wejścia w życie ustawy (art. 57 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych). Wobec braku w ustawie przepisów przejściowych w omawianym zakresie należało zatem uznać, że akty prawa miejscowego wydane na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy utraciły moc z dniem wejścia w życie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Skoro w dniu podjęcia kontrolowanej uchwały uprzednia uchwała już nie obowiązywała, to regulacja zawarta w § 3 zaskarżonej uchwały, dotycząca uchylenia wcześniejszej uchwały, jest nieprawidłowa, gdyż uchyla akt już nieobowiązujący. W doktrynie i w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że utrata mocy aktu prawa miejscowego następuje na skutek uchylenia ustawy, na podstawie której został wydany lub uchylenia w tej ustawie przepisu zawierającego upoważnienie ustawowe do jego wydania (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 326). Wskazana zasada wynika bezpośrednio z podustawowego charakteru aktów prawa miejscowego. Skoro zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, to pozostawanie takiego aktu prawa miejscowego w obrocie prawnym w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu ustawowego zawierającego upoważnienie ustawowe stałoby w opozycji do kluczowej zasady wynikającej z powołanej regulacji konstytucyjnej oraz z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 583), zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z tego powodu stanowiłoby to również naruszenie uregulowanej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego, gdyż w obrocie prawnym pozostawałyby regulacje podustawowe, które funkcjonowałyby pomimo braku przepisów ustawowych regulujących upoważnienie do stanowienia prawa na szczeblu lokalnym, w tym w szczególności regulujących materię przekazaną samorządowi terytorialnemu do realizacji w ramach jego działalności prawotwórczej. Prowadziłoby to w istocie do autonomii prawotwórczej samorządu terytorialnego (wyrok NSA z 20.09.2017 r., II GSK 2861/15). Nie był natomiast zasadny zarzut związany z § 2 zaskarżonej uchwały, w któ®ym jej wykonanie powierzono Burmistrzowi. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym do kompetencji wójta (odpowiednio burmistrza) jako organu wykonawczego gminy należy określanie sposobu wykonywania uchwał organu stanowiącego. Wójt (burmistrz) jako zwierzchnik administracji samorządu gminnego korzysta ze znacznej swobody co do ustalenia, w jaki sposób dana uchwała ma być wykonywana (tak por. wyrok NSA z 5.08.2010 r., II OSK 1033/10, LEX nr 737686). Nie oznacza to jednak, że samo powierzenie w konkretnej uchwale wójtowi (burmistrzowi) obowiązku wykonania uchwały stanowi o istotnym naruszeniu prawa. W przypadku organów samorządu każdego szczebla, w przeciwieństwie do organów administracji rządowej, ma miejsce podział kompetencji na organ stanowiący i organ wykonawczy. Organ stanowiący posiada ustawowo przypisane kompetencje do podejmowania uchwał i nie narusza w istotnym zakresie prawa, jeżeli w uchwale precyzyjnie wskazuje na organ wykonawczy jako odpowiedzialny za jej wykonanie. Przy czym nie każde naruszenie prawa skutkuje unieważnieniem zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa stwierdza się nieważność uchwały lub jej części (tak wyrok NSA 6.02.2019 r., II OSK 661/17. W zakresie zaskarżenia obejmującym § 3 zaskarżonej uchwały nie występuje zatem istotne naruszenie prawa. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 147 § 1 ppsa, orzeczono jak w sentencji, stwierdzając nieważność całej uchwały z uwagi na stwierdzony zakres naruszeń skutkujący brakiem możliwości jej funkcjonowania w obrocie prawnym po wyeliminowaniu w szczególności jej § 1. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.