II GZ 40/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia R. w D., I. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 2405/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. w D., I. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 24 kwietnia 2024 r., nr LOB.501.166.2024.ULC.2 w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie przez przewoźnika informacji dotyczącej lotu postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 22 października 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 2405/24, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. w D., I. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 24 kwietnia 2024 r., w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie przez przewoźnika informacji dotyczącej lotu. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że spółka w skardze na opisaną wyżej decyzję wniosła również o wstrzymanie jej wykonania wskazując, że poza karą 22.500 zł, będącą przedmiotem niniejszego postępowania, wydano wobec niej również 40 innych decyzji nakładających karę pieniężną w łącznej kwocie 765.000 zł, co z perspektywy jej możliwości finansowych stanowi znaczącą kwotę. Do tego kary te nałożono po upływie 5 lat od daty wykonania lotu. Strona podkreśliła, że do dnia sporządzenia skargi w sprawie, zostało wydanych 105 decyzji nakładających na nią kary pieniężne na łączną kwotę wynoszącą 1 984 500 zł. Ponadto, zdaniem strony, wykonanie decyzji naraziłoby ją na poniesienie dodatkowych kosztów, jak choćby koszty prowadzenia egzekucji. Ponadto, z uwagi na fakt, że skarżąca jest spółką prawa [...], ewentualny zwrot wyegzekwowanych kwot w razie uchylenia zaskarżonej decyzji prowadzić może do powstania po jej stronie straty materialnej spowodowanej koniecznością co najmniej dwukrotnego przewalutowania zwracanej kwoty. W ocenie spółki, przy rozpoznawaniu ocenianego wniosku nie można również pominąć, że wobec niej prowadzone są także inne postępowania, w szczególności podjęte w ostatnim czasie zawieszone postępowania w sprawach nakładania kar za nieprzekazywanie danych PNR w początkowym okresie implementowania do polskiego porządku prawnego Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/681 z dnia 27 kwietnia 2016 r. i budowania systemów informatycznych służących przekazywaniu danych, które szacunkowo dla całej branży lotniczej mają wynosić 2.197.000.000 zł. Reasumując, skarżąca podkreślała, że nawet hipotetyczne wydanie korzystnego dla spółki rozstrzygnięcia nie będzie mogło być wynagrodzone przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie przyczyni się w żaden sposób do przywrócenia jej kondycji finansowej do stanu pierwotnego. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja dotyczy uiszczenia kwoty pieniężnej, a skarżąca na poparcie złożonego wniosku nie podała żadnych danych dotyczących swojej sytuacji majątkowej. W ocenie WSA nie było możliwe ustalenie jakie negatywne skutki mogą wynikać z wykonania decyzji o nałożeniu kary. Stanowiska tego nie zmienia twierdzenie Strony, że w szeregu innych postępowań przed organem administracji zostały na nią nałożone kary pieniężnej w wysokości prawie 2 000 000 zł. WSA uznał, że brak jakichkolwiek informacji o stanie majątkowym skarżącej czyni niemożliwym ocenę, czy na skutek wykonania decyzji może dojść do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nawet przy uwzględnieniu innych decyzji nakładających na spółkę obowiązek uiszczenia określonej sumy pieniężnej tytułem kary. Również pozostałe okoliczności powołane przez Stronę, dotyczące podejmowania zawieszonych postępowań i możliwości wymierzenia Skarżącej kolejnych kar pieniężnych, ewentualne dwukrotne przewalutowanie, przy braku przedstawienia i odniesienia się do aktualnej sytuacji finansowej spółki WSA uznał za niewystarczające, bowiem Sąd musi dysponować konkretnymi, aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji strony. Sąd I instancji podkreślił, że zastosowanie ochrony tymczasowej w oparciu o art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) jest możliwe tylko wówczas, gdy w sprawie może zajść niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody znacznej, a więc szkody przekraczającej normalne następstwa zachodzące w majątku zobowiązanego, w związku z koniecznością wyzbycia się przez Stronę określonej sumy pieniężnej. WSA podniósł również, że na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji sąd nie ocenia zasadności skargi wobec czego argumenty na poparcie zasadności skargi nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu w przedmiocie zastosowania ochrony tymczasowej. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca spółka, zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, iż brak jest podstaw do samodzielnego poszukiwania przez Sąd okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji w trybie ww. przepisu, a tym samym, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego poszukiwania okoliczności spełniających kryteria przyznania ochrony tymczasowej (Sad zaniechał takiej inicjatywy), podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do uznania, iż normy zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie nakładają na skarżącego bezwzględnego obowiązku wyczerpującego uprawdopodobnienia czy też udowodnienia realności przesłanek, o jakich mowa w ww. przepisie, bowiem Sąd jest władny do czynienia ustaleń faktycznych również o fakty znane mu z urzędu i w oparciu o całokształt sytuacji strony skarżącej; 2. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadną odmowę zastosowania ww. przepisu, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy - poza dotkliwościami finansowymi, tj. istotnej szkody - istnieje groźba wyrządzenia skarżącej trudnych do odwrócenia negatywnych skutków, a zatem ewentualne wykonanie skarżonej decyzji - w kontekście całokształtu sytuacji skarżącej, tj. z uwzględnieniem toczących się innych postępowań - winno zostać ocenione jako powodujące dla Skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, w tym w szczególności mające wpływ na prowadzoną przez skarżącą działalność, do prowadzenia której niezbędna jest niezakłócona możliwość bieżącego regulowania należności finansowych; 3. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji dokonania pełnej i prawidłowej oceny akt sprawy i wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także zaniechaniu dokonania oceny faktów znanych Sądowi z urzędu, w tym w szczególności w zakresie dotyczącym całokształtu sytuacji skarżącej w zakresie toczących się postępowań; 4. art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wezwania skarżącej do uzupełnienia wniosku w sytuacji stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, iż wniosek zawiera braki polegające na niepowołaniu konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. W uzasadnieniu zażalenia wskazano m.in., że łączna kwota nałożonych na spółkę kar w wysokości 765.000 zł jest znacząca, a wykonanie zaskarżonej decyzji narazi przewoźnika na poniesienie dodatkowych kosztów, jak chociażby koszty prowadzenia egzekucji. Spółka podkreśliła, że na dzień sporządzenia zażalenia organ nałożył na nią łącznie już 285 decyzji, nakładających kary pieniężne na łączną sumę wynoszącą ponad 5 milionów złotych. Według wiedzy strony w dalszym ciągu prowadzonych jest setki innych postępowań, które również mogą zakończyć się nałożeniem na nią administracyjnych kar pieniężnych. W perspektywie najbliższych miesięcy lub lat, powyższe może skutkować nałożeniem na skarżącą kar, których łączna suma przekroczy dziesiątki milionów złotych. Wnosząca zażalenie stwierdziła, że na dzień dzisiejszy nie jest możliwe wykazanie odpowiednimi dokumentami, jaki dokładnie wpływ będzie miało nałożenie na nią tak dużej liczby kar pieniężnych, bowiem ich ostateczna suma na dzień dzisiejszy nie jest jeszcze znana. Nie ulega jednak wątpliwości, iż suma kar opiewająca na wiele milionów złotych musi wpłynąć na kondycję finansową każdego funkcjonującego na zasadach rynkowych przedsiębiorstwa - w szczególności przewoźnika lotniczego, którego działalność wiąże się z koniecznością bieżącej regulacji należności m.in. za leasing maszyn lotniczych czy też uiszczania opłat oraz podatków lotniskowych, co wiąże się z koniecznością utrzymywania nienagannej kondycji finansowej. Skarżąca podniosła również, że w przypadku, gdy WSA uznał, że wniosek nie zawiera okoliczności, które wskazywałyby, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby wyrządzić stronie znaczną szkodę lub wywoływałoby trudne do odwrócenia skutki, wówczas Sąd - stwierdzając brak usuwalny takiego wniosku - na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a. winien wezwać stronę do uzupełnienia braku w terminie wskazanym w przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Sądu I instancji odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd, przed którym toczy się postępowanie kontrolujące akt lub czynność organu administracji publicznej jest uprawniony do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli w stosunku do strony – wnioskodawcy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie szkody należy rozumieć jako szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Warunkiem zastosowania w stosunku do wnioskodawcy ochrony tymczasowej wynikającej z powołanego przepisu jest wykazanie przez stronę, że w związku z wykonaniem decyzji lub aktu administracji publicznej zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody bądź jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej, gdyż sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających uznać, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, iż skarżąca spółka nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku, wynikającego z powołanego art. 61 § 3 p.p.s.a., co do wykazania swojej aktualnej sytuacji finansowej pozwalającej na ocenę jej żądania wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w aspekcie możliwości wystąpienia jednej bądź obu przesłanek określonych w tym przepisie, warunkujących jego zastosowanie. Jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, analiza wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazuje na niewyczerpujące przedstawienie sytuacji finansowej i zdolności płatniczych skarżącej spółki. Przedstawione przez stronę okoliczności nie dają żadnego obrazu zdolności płatniczych spółki, co uniemożliwiało dokonanie oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzi ryzyko wystąpienia którejś z ustawowych przesłanek art. 61 § 3 p.p.s.a. Jeśli bowiem nawet można częściowo zaakceptować stanowisko spółki, że z uwagi na wielość nałożonych na nią administracyjnych kar pieniężnych, łączna suma wymaganych należności daje kwotę znaczną, to jednak stwierdzić należy, iż bez wykazania zdolności płatniczych skarżącej, WSA nie był w stanie ocenić wzajemnej relacji pomiędzy środkami będącymi w dyspozycji strony, a ciążącymi na niej zobowiązaniami, w tym również – a w zasadzie zwłaszcza – z tytułu wymierzonych kar pieniężnych. Aby ocenić, czy rzeczywiście egzekucja wymaganej należności może wyrządzić skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest odniesienie tej kwoty do sytuacji majątkowej spółki. Bez porównania tych dwu wartości (wysokości nałożonej kary i majątku, jakim dysponuje skarżąca) nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia, że w jej przypadku zapłata kary (czy też sumy kar) będzie miała realny wpływ na jej kondycję finansową i ewentualne zachwianie płynności finansowej spółki. Dla pełnego obrazu sytuacji majątkowej skarżącej, umożliwiającego ocenę w kontekście zasadności przyznania ochrony tymczasowej, niezbędne byłoby np. udzielenie informacji dotyczących posiadanego majątku ruchomego, stanu oszczędności, czy środków zgromadzonych na rachunkach bankowych. Do akt nie przedłożono jednak żadnych dokumentów obrazujących jej sytuację majątkową oraz świadczących o ciążących na wnioskującej zobowiązaniach. Brak możliwości dokonania analizy w przedmiotowym zakresie doprowadził do niemożności obiektywnej oceny złożonego wniosku z powodu nieprzedstawienia pełnego i rzeczywistego obrazu zdolności płatniczych skarżącej. W tej sytuacji niemożliwą stała się inna ocena spełnienia przez spółkę przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, niż ta, której dokonał Sąd I instancji. Tym samym za zasadne należało uznać stanowisko WSA, iż skarżąca nie uprawdopodobniła wystąpienia w jej przypadku przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Brak przedłożenia przez wnioskującą dokumentów finansowych nie pozwalał na zweryfikowanie informacji o aktualnej sytuacji finansowej i zdolności płatniczej skarżącej spółki. Nie jest zatem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie zdaniem strony wnioskującej – Sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość jej zweryfikowania, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę (np. postanowienie NSA: z 22 lipca 2020 r., sygn. akt II FSK 1303/20; LEX nr 3033882). Argumentem przemawiającym za udzieleniem spółce ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowym nie może też być podniesiona na wstępie zażalenia okoliczność, że kara nałożona zaskarżoną w tej sprawie decyzją jest jedną z wielu orzeczonych wobec spółki, a organy stale wydają wobec niej kolejne decyzje nakładające administracyjne kary pieniężne. Nie jest bowiem wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w lakoniczny sposób okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia czy wręcz samo przytoczenie treści dyspozycji art. 61 § 3 p.p.s.a, bez odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy (np. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA: z dnia 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sad I instancji uznał, iż wniosek skarżącej nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem strona nie przedstawiła konkretnej argumentacji oraz nie uprawdopodobniła podniesionych we wniosku okoliczności. Nadto stwierdzić należy, że argumentacja odwołująca się do przyszłych zobowiązań wynikających z decyzji, które zdaniem skarżącej zostaną wydane wobec spółki, nie mogła na obecnym etapie skutkować wstrzymaniem wykonania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Za zbyt ogólnikową i nieprzekonującą należało więc uznać argumentację wniosku w zakresie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody związanej z koniecznością uiszczenia kary pieniężnej, bowiem skarżąca nie wykazała swojej obecnej sytuacji ekonomicznej, nie przedłożyła żadnych dokumentów obrazujących jej dochody i wydatki oraz posiadane aktywa i ciążące na niej zobowiązania. Nie wskazała również żadnych innych okoliczności, które świadczyłyby o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wyegzekwowania nałożonej na nią kary. Taką okolicznością nie jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, łączna wysokość ciążących na spółce kar za niedopełnienie przez nią obowiązków. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje przy tym, że wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na finanse skarżącej, jednak bez wykazania jaka jest jej rzeczywista sytuacja majątkowa w zestawieniu z wysokością nałożonej kary, nie można dokonać pełnej oceny, czy w sprawie zaistnieje niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wobec powyższego brak jest podstaw do stwierdzenia, że postanowienie Sądu I instancji było wadliwe i wniesienie zażalenia winno skutkować jego uchyleniem. Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie wskazuje, że brak uwzględnienia żądania strony o wstrzymanie wykonania decyzji w niniejszym postępowaniu, nie uniemożliwia wystąpienia z ponownym wnioskiem o udzielenie ochrony tymczasowej, o ile zaktualizują się przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się zaś do kwestii braku wezwania przez Sąd I instancji do uzupełnienia złożonego przez spółkę wniosku, należy zauważyć, iż w przypadku, gdy strona we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać – jak błędnie w zażaleniu twierdzi skarżąca – za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.), lecz należy stwierdzić brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, skutkujący oddaleniem wniosku. Uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność, zatem nie podlega uzupełnieniu poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie i uprawdopodobnienie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a więc jego niezamieszczenie nie powoduje odrzucenia wniosku, a jedynie uniemożliwia ewentualną ocenę okoliczności sprawy w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., art. 61, teza 11 oraz postanowienia NSA z dnia: 2 października 2013 r., sygn. akt I OZ 848/13 i z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt I OZ 744/14). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny postanowił o oddaleniu zażalenia, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.