II GSK 1598/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1573/20 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 maja 2020 r. nr KOC/2201/Dr/20 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz E. G. 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1573/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi E. G. (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (organ, Kolegium, SKO) z dnia 25 maja 2020 r., nr KOC/2201/Dr/20, w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 lutego 2020 r., natomiast w pkt 2. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 2.165 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku. Pismem z dnia 12 listopada 2019 r. Prezydent m.st. Warszawy (Prezydent, organ I instancji) zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z zajęciem pasa drogowego (drogi krajowej) w zakresie al. [...], poprzez umieszczenie w nim reklamy "Klinika leczenia jąkania (...)" o pow. 7, 06 m kw., bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Decyzją z dnia 28 lutego 2020 r. Prezydent orzekł o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 8.683,80 zł za zajęcie ww. pasa drogowego w okresie od dnia 22.10.2019 r. do dnia 20.11.2019 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 22.10.2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego al. [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym wskazano zmierzoną powierzchnię reklamy. Wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego w tej sprawie stanowiła iloczyn powierzchni reklamy (7,06 m kw.), stawki kar stanowiącej dziesięciokrotność opłaty ustalonej dla drogi krajowej (reklamy ciemne o powierzchni przekraczającej 3,0 m kw. do 9,0 m kw.; 4,10 x 10 = 41,00 zł) oraz liczby dni zajęcia pasa drogowego (30 dni). Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia 25 maja 2020 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że w dniu 22.10.2019 r. nastąpiło zajęcie pasa drogowego drogi krajowej w zakresie al. [...] poprzez umieszczenie w nim reklamy, bez zgody zarządcy drogi. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza zajęcia pasa drogowego w skali 1:500, zgodnie z którą nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym ww. drogi krajowej. Granica pasa drogowego została wykreślona kolorem zielonym (działka nr 1/2 oznaczona w wypisie z rejestru gruntów jako użytek drogowy o pow. 1,4069 ha), zaś nośnik reklamowy kolorem czerwonym, co potwierdza, że sporna reklama była usytuowana w pasie drogowym drogi krajowej al. [...]. W ocenie SKO, ustalenie właściciela reklamy usytuowanej w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi ma z konieczności charakter domniemania faktycznego. Domniemanie to oparte jest na ustaleniach, które również wystąpiły w rozpatrywanej sprawie, takich jak nazwa i adres reklamowanego podmiotu, rodzaj (przedmiot) prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, treść uzyskanego wypisu z KRS, ujawniona tam siedziba i adres podmiotu objętego reklamą. Zdaniem organu, dołączone do odwołania potwierdzenia wniesienia opłaty na rzecz podmiotu: Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" za umieszczenie reklamy na ogrodzeniu ogródków działkowych za miesiąc październik 2019 r. i listopad 2019 r. jednoznacznie potwierdzają fakt, że strona była właścicielem przedmiotowej reklamy. Organ zauważył, że w aktach sprawy brak jest dowodów "czyniących wątpliwym stan faktyczny ustalony przez organ I instancji i zaakceptowany przez organ odwoławczy". Kolegium uznało przy tym, że materiał dowodowy sprawy został w pełni zgromadzony i rozpatrzony w jego całokształcie. SKO wskazało, że organ I instancji prawidłowo ustalił powierzchnię zajęcia pasa drogowego przez reklamę, a także liczbę dni zajmowania pasa drogowego. Organ I instancji błędnie natomiast przyjął stawkę opłaty za zajęcie 1 m kw. pasa drogowego drogi krajowej reklamy ciemnej o powierzchni przekraczającej 3 m kw. do 9 m kw., gdyż przyjęto dziesięciokrotność stawki opłaty wynoszącej 4,10 zł, która obowiązuje dla wojewódzkiej (zamiast stawki 5,65 zł dla kategorii drogi krajowej). SKO powołując się na art. 139 k.p.a. wskazało, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Organ mając na uwadze błędne obliczenie kary w wysokości 8.683,80 zł zamiast 11.966,70 zł za zajęcie ww. pasa drogowego drogi krajowej uznał zatem, że nie może pogarszać, określonej decyzją organu I instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji w całości poprzez uznanie braku konieczności zapłaty kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę, uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 lutego 2020 r. oraz zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji wskazał, że niniejszej sprawie zakres postępowania wyjaśniającego obejmował - w pierwszej kolejności - ustalenie, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie baner reklamowy działalności skarżącej zajmował jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni był usytuowany oraz przez jaki okres. WSA w Warszawie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organy wydające decyzje I i II instancji nie wykazały istotnych dla rozstrzygnięcia faktów odnoszących się do tej kluczowej w sprawie kwestii, jaką jest faktyczny przebieg granicy pasa drogowego w terenie. W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. W ocenie Sądu I instancji, nie jest to jednak materiał wystarczający, a zatem należało podzielić zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechania zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Na bazie zebranych dowodów oraz poczynionych na ich tle przez organy ustaleń i ocen, "nie ma bowiem pewności" co do powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji wysokości nałożonej na skarżącą kary pieniężnej. WSA wskazał, że na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wyrysowany w odpowiedniej skali przedmiot zajmujący pas drogowy. Dokumentacja załączona do akt sprawy w postaci mapy zasadniczej wskazuje ponadto, że przedmiot zajęcia pasa drogowego (drogi krajowej) w zakresie al. [...], poprzez umieszczenie w nim reklamy o pow. 7,06 m kw., znajduje się w głębi pasa drogi, nie zaś na jego granicy, jak to wynika z dokumentacji zdjęciowej, tj. na ogrodzeniu terenu należącego do ogródków działkowych (Rodzinny Ogród Działkowy "[...]"), z którym to podmiotem skarżąca zawarła umowę w przedmiocie umieszczenia spornej reklamy. Sąd Wojewódzki podniósł, że w tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, której nie ma w aktach rozpoznawanej sprawy. Posłużono się natomiast innego rodzaju dowodami, tj. wyrysem z mapy bez naniesienia oraz wydrukiem mapy zasadniczej, na której namalowano flamastrem miejsce, w którym zlokalizowano nośnik i reklamę. WSA wskazał, że dokumenty te nie spełniają kryteriów stawianych mapom do celów prawnych, o której mowa § 75-§ 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sąd Wojewódzki podniósł, że ww. dowody nie pozwalają na dokonanie jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Brak w nich jest obligatoryjnych elementów pozwalających na weryfikację tego, czy istotnie opisany w decyzji przedmiot faktycznie znajduje się (i to w całości) w obszarze pasa drogowego. Ponadto, jak wspomniano powyżej, na mapie zasadniczej został naniesiony obiekt (reklama lub jej nośnik), usytuowany wewnątrz pasa drogowego, a nie na jego granicy, jak to wynika z załączonych do akt sprawy zdjęć (na ogrodzeniu terenu ogródków działkowych). Reasumując, Sąd I instancji podniósł, że w ponownie prowadzonym postępowaniu, wydanie decyzji w tej sprawie powinno zostać poprzedzone jednoznacznym ustaleniem prawnie znaczących w sprawie faktów (czy sporny nośnik reklamowy pozostawał w przestrzeni pasa drogowego) za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali tego obiektu, sporządzonej przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest uprawnione. Należy też zadbać – w przypadku ustalenia zajęcia pasa drogowego – o wykazanie okresu tego stanu rzeczy za pomocą dowodów prawidłowo włączonych w poczet materiału dowodowego sprawy. IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie, w sytuacji gdyby Naczelny Sad Administracyjny doszedł do przekonania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie w całości wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy temu Sądowi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego: 1. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ("u.d.p.") w zw. z § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcia pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego; 2. przepisów § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz.1572) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi; II. przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez: 1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość, czy granice pasa drogowego al. Jerozolimskich w rej. ul. Śmigłowca w Warszawie przebiegają po ogrodzeniu, podczas gdy rzeczywiste granice tego pasa drogowego przebiegają po ogrodzeniu, licząc od jego przyziemia, a co wynika z zebranego przez organy w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami budynku, wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak; należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w I niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez z co naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej spawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia; 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do Skarżącej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi; 4. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego, w tym wydruku z mapy zasadniczej, wypisu z ewidencji gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego al. Jerozolimskich w rej. ul. Śmigłowca w Warszawie oraz kolizję reklamy z tymi granicami, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego; 5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 85 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które to naruszenie ww. przepisów k.p.a. miało polegać na braku przeprowadzenia skodyfikowanej czynności dowodowej w postaci oględzin oraz uznaniu, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zarządca drogi przeprowadził kontrolę z której sporządzono protokół, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do Strony skarżącej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi; 6. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd ww. przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez Stronę pasa drogowego al. Jerozolimskich w rej. ul. Śmigłowca w okresie od dnia 22 października 2019 r. do dnia 20 listopada 2019 r. przez umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 7,06 m kw., bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi Strony na decyzję SKO z dnia 25 maja 2020 r. nr KOC/2201/Dr/20. V. Stanowisko strony przeciwnej. Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, rozpoznania sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 1. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. 2. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przyczyny nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych. Wynik weryfikacji powyższych zarzutów okazał się negatywny, co stanowi podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonego wyroku. 3. Nawiązując do ocen prawnych wyrażonych w wyroku z dnia 23 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 1494/21, na tle tożsamych zarzutów kasacyjnych sformułowanych przez skarżący kasacyjnie organ w analogicznej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w pierwszej kolejności, że nie znajdują uzasadnionych podstaw poddane łącznej ocenie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ zmierzał ponownie do podważenia negatywnej oceny legalności proceduralnej kontrolowanych decyzji, argumentując, że prawidłowość określonych czynności procesowych organów (włączenie do akt postępowania dokumentów kontrolnych sporządzonych przed formalnym wszczęciem postępowania, bez wydawania w tym przedmiocie odrębnego postanowienia) oraz kompletność zgromadzonego materiału dowodowego (mającego dowodzić przebieg granic pasa drogowego oraz zakres jego zajęcia: protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie, wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej) były wystarczające do wydania kwestionowanych rozstrzygnięć w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Stanowisko skarżącego organu jest jednak błędne, gdyż przyjęta przez niego ostatecznie podstawa dowodowa ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie nie może być uznana za wystarczającą do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego. Uwzględniając zagadnienie nieokreśloności i sporności granic pasa drogowego w przedmiotowej sprawie (w szczególności na tle okoliczności posadowienia spornego obiektu reklamowego w pasie zieleni na ogrodzeniu terenu należącego do Rodzinnego Ogrodu Działkowego, z którym skarżąca zawarła umowę w sprawie umieszczenia reklamy, co nie zostało dostatecznie wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego), należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie nie były uprawnione do uznania, że ustalenia faktyczne w tym zakresie są niewątpliwe jako wynikające z pełnego i wiarygodnego materiału dowodowego. W związku z powyższym prawidłowa była ocena kontrolowanego Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie "nie wykazano granic pasa drogowego" oraz nie przedstawiono w sposób umożliwiający weryfikację lokalizacji spornego obiektu reklamowego na mapie w odpowiedniej skali, co oznacza, że "nie ma (...) pewności co do powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji wysokości nałożonej (...) kary pieniężnej" (zob. s. 8-10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Uzupełniając przedstawione przez Sąd a quo rozważania prawne, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że o ile w pewnych kategoriach spraw o wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.), na tle indywidualnych cech ich stanu faktycznego, przede wszystkim zaś niewątpliwych lub niespornych granic pasa drogowego oraz granic obszaru jego zajęcia, możliwe i dopuszczalne jest uproszczenie postępowania dowodowego przez odwołanie się właściwego organu – w celu ustalenia tych granic – do bazy dowodowej wtórnej względem dokumentów (aktów), które były podstawą wyznaczenia granic danego pasa (a więc – zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. –linii rozgraniczających grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga), w tym np. do wypisów z rejestru gruntów, wyrysów z mapy ewidencyjnej lub kopii mapy zasadniczej (sporządzonych jednak w odpowiedniej skali) oraz opracowań geodezyjno-kartograficznych odzwierciedlających na mapie faktyczną lokalizację i obszar zajęcia pasa, o tyle w tego rodzaju sprawach, w których w toku postępowania zostały podniesione przez stronę lub zaistniały istotne wątpliwości (a więc także takie, które właściwe organy powinny powziąć pod rozwagę z urzędu, zgodnie z zasadami prawdy materialnej oraz legalności) w zakresie granic pasa drogowego lub granic obszaru zajęcia, obowiązkiem właściwych organów jest pozyskanie z urzędu oraz włączenie do akt sprawy dokumentacji inwestycyjnej oraz geodezyjno-kartograficznej będącej podstawą ustalenia i wyznaczania w terenie pierwotnych lub zmodernizowanych linii rozgraniczających pasa drogowego (np. decyzje zezwalające na realizację inwestycji drogowej wraz z załącznikiem mapowym), który miał zostać nielegalnie zajęty przez dany podmiot. W powyższym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna eksponuje się obowiązek organów – orzekających w sprawach nakładania administracyjnych kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia właściwego zarządcy – w zakresie jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu zajmującego ten pas (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2019 r., II GSK 3850/16, LEX nr 2653533; wyrok NSA z dnia 19 października 2021 r., II GSK 587/21, LEX nr 3267790; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., II GSK 773/20, LEX nr 3662534; wyrok z dnia 23 maja 2024 r., II GSK 1494/21). W wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., II GSK 692/23, LEX nr 3683546, jednoznacznie wskazano, że w sprawach, w których istnieją wątpliwości w powyższym zakresie (czy to stwierdzone z urzędu, czy to podniesione przez stronę), warunkiem prawidłowości ustalenia odpowiedzialności prawnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego oraz nałożenia kary pieniężnej w tym przedmiocie jest zgromadzenie w aktach administracyjnych pewnego i wiarygodnego źródła ustalenia przebiegu granic pasa drogowego oraz jego powierzchni. Dowodem źródłowym tego rodzaju jest właśnie dokumentacja określająca podstawowe parametry geodezyjno-kartograficzne i techniczne pasa drogowego oraz położonej w jego ciągu drogi, a więc dokumentacja, która była podstawą ustalenia i wyznaczenia na mapie oraz w terenie pasa drogowego w związku z realizacją odpowiedniej inwestycji drogowej (np. załączniki mapowe do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) lub podstawą założenia (aktualizacji) odpowiedniej ewidencji drogowej (zob. np. § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom, Dz.U. Nr 67, poz. 582, oraz akty go poprzedzające – np. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 lutego 2000 r. w sprawie numeracji i ewidencji dróg oraz obiektów mostowych, Dz.U. Nr 32, poz. 393 ze zm.). W judykaturze NSA podstawowe znaczenie w tym zakresie przypisuje się najczęściej książce drogi, stanowiącej część ewidencji dróg publicznych i której wzór aktualnie określa załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (zob. np. wyroki NSA z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt: II GSK 203/21, II GSK 120/21, II GSK 80/21; wyroki NSA z dnia z dnia 12 maja 2023 r., sygn. akt: II GSK 1097/21, II GSK 849/21, II GSK 838/21, II GSK 431/21, II GSK 992/21, II GSK 955/21; wyroki NSA z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt: II GSK 1800/21 i II GSK 1044/21), aczkolwiek dane wynikające z tego rodzaju dokumentu muszą zostać – w razie potrzeby – powiązane z odpowiednim materiałem geodezyjnym lub kartograficznym z okresu ustalenia i wyznaczenia w terenie linii rozgraniczających pas drogowy w związku z realizacją inwestycji drogowej (np. mapy załącznikowe do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pozwolenia na budowę lub pozwolenia na użytkowanie; mapy będące podstawą geodezyjnego wyznaczenia obiektu budowlanego w terenie lub geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej), jeżeli nie można w sposób pewny ustalić granic pasa drogowego odpowiadających jego parametrom technicznym (szerokości i powierzchni) ujawnionym w książce drogi (zob. zawarte w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia z dnia 16 lutego 2005 r. objaśnienia do tabeli 8 książki drogi – parametry techniczne odcinka drogi: w kolumnie 35 /pas drogowy/ podaje się dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga /ulica/ oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska). Nie znajduje natomiast uzasadnienia normatywnego pogląd, że linie rozgraniczające pasa drogowego są zawsze wyznaczone przez granice geodezyjne działek drogowych. Dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków obejmują wprawdzie informacje dotyczące położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, a także oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne; u.p.g.k.), jednak granice pasa drogowego, rozumiane jako linie rozgraniczające grunt, w którym jest lub będzie usytuowana droga (art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), nie muszą pokrywać się z granicami geodezyjnymi działek ewidencyjnych oznaczonych jako drogi (szczególnie w odniesieniu do pasów drogowych wyznaczanych kilkadziesiąt lat temu). Trzeba również pamiętać, że dane ewidencyjne mają charakter wtórny i rejestracyjny, a zatem nie mogą samoistnie stanowić podstawy do kształtowania stanu prawnego, co nie podważa ich znaczenia jako urzędowego źródła danych. Wniosek ten jest uzasadniony w świetle art. 21 ust. 1 u.p.g.k. Przepis ten ogranicza zakres zastosowania danych z ewidencji gruntów i budynków jako podstawy informacyjnej aktów urzędowych organów jedynie do spraw związanych z planowaniem gospodarczym i przestrzennym, wymiarem podatków i świadczeń, oznaczaniem nieruchomości w księgach wieczystych, statystyką publiczną, gospodarką nieruchomościami oraz ewidencją gospodarstw rolnych. Dane te nie są zatem rozstrzygające jako podstawa wyznaczenia granic pasa drogowego w sprawach nałożenia kary pieniężnej za nielegalne zajęcie tego rodzaju pasa. Nie jest również wystarczające samo odwołanie się do treści Załącznika Nr 1 do aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który określając zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych w lp. 19.1 stanowi jedynie, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, niewchodzące w skład gruntów, o których mowa w lp. 22. Z przepisu tego nie wynika jednak, że granice ewidencyjne działki oznaczonej jako "droga" pokrywają się z granicami pasa drogowego, co oznacza, że bez przedłożenia dokumentów stanowiących podstawę ustalenia linii rozgraniczających pasa – w sprawach wątpliwych lub spornych – nie jest dopuszczalne przyjmowanie domniemań lub założeń, iż linie te pokrywają się z granicami tego rodzaju działek ewidencyjnych. Dokonując kontroli prawidłowości wykładni i zastosowania art. 40 ust. 12 u.d.p., trzeba także uwzględnić, że ustawodawca zmierzając do zapewnienia organom administracji drogowej określonej elastyczności i swobody w zakresie wyznaczania granic pasa drogowego, postanowił – uchylając art. 34 u.d.p. i wprowadzając w jego miejsce z mocą od dnia 21 września 2022 r. art. 34a – że rozmiar pasa drogowego wynika z rozmiaru terenu niezbędnego do usytuowania drogi uwzględniającego konieczność zapewnienia widoczności lub stanowiącego rezerwę w celu zmiany jej parametrów użytkowych lub technicznych. W związku z powyższym, weryfikacja przebiegu linii rozgraniczających pas drogowy powinna się odbywać co do zasady w świetle dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, która była podstawą ustalenia i wyznaczenia na mapie oraz w terenie pasa drogowego w związku z realizacją odpowiedniej inwestycji drogowej oraz założenia lub aktualizacji odpowiedniej ewidencji drogowej. 4. Oddaleniu podlegał także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez "bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego (...), podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego (...) oraz kolizję reklamy z tymi granicami, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego". Powyższy zarzut został skonstruowany nieadekwatnie do treści normatywnej przepisu stanowiącego wzorzec kontroli kasacyjnej. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli sąd administracyjny: 1) wyda wyrok na podstawie niekompletnych akt sprawy; 2) pominie w toku postępowania istotną część materiału procesowego; 3) przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem granic wyznaczonych w art. 106 § 3-5 p.p.s.a.; 4) poczyni ustalenia faktyczne lub prawne w sprawie, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy lub dowodach wyjątkowo dopuszczonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżący kasacyjnie organ z jednej strony nie wykazał, że kontrolowany Sąd Wojewódzki pominął w procesie oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy istotną część materiału procesowego (dokumenty określające granice pasa drogowego), z drugiej zaś – błędnie utożsamił negatywną ocenę Sądu a quo w zakresie kompletności i wartości dowodowej zgromadzonego przez kontrolowane organy materiału procesowego, jako podstawy ustaleń faktycznych co do granic i powierzchni zajęcia pasa drogowego, z pominięciem określonych dowodów. Tymczasem, jak wynika explicite z rozważań Sądu Wojewódzkiego, określone dowody zgromadzone przez skarżony organ oraz organ pierwszej instancji (w tym protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej) zostały uznane za niewystarczające do dokonania na ich podstawie pełnych i zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy ustaleń faktycznych. Prawidłowość oceny legalnościowej w tym zakresie nie może być natomiast kwestionowana za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. 5. Wobec oddalenia szczegółowych zarzutów naruszenia prawa procesowego, oddaleniu podlegały także ogólne zarzuty konsekwencyjne w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. 6. Stwierdzenie bezzasadności wszystkich zarzutów naruszenia przepisów postępowania, pozwoliło na końcową ocenę zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Weryfikacja zasadności skargi kasacyjnej organu odwoławczego również w tym zakresie jest negatywna. Przeprowadzając łączną ocenę zarzutów naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. w zw. z § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. Nr 263, poz. 1572; akt ten obowiązywał do dnia 21 sierpnia 2020 r.), należało w pierwszej kolejności zauważyć, że wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki nie zajął kategorycznego i jednostronnego stanowiska, że nielegalne zajęcie pasa drogowego może zostać wykazane "jedynie na mapie do celów prawnych". Sąd ten – nawiązując m.in. do rozważań prawnych NSA wyrażonych w wyroku z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1414/19 – stwierdził jedynie, że dowodem tego rodzaju "powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego", co jednak nie oznacza, że jest to jedyny możliwy dowód o charakterze geodezyjno-kartograficznym (zob. wcześniejsze uwagi powyżej). Podobnie nie można zgodzić się z upraszczającym i jednostronnym poglądem organu odwoławczego, że przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych oraz opracowywaniu wyników tego rodzaju pomiarów, na potrzeby postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, właściwe organy są zwolnione od obowiązku stosowania standardów technicznych określonych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (w przedmiotowej sprawie – w ww. rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r., zastąpionym z dniem 22 sierpnia 2020 r. przez rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, Dz.U. z 2022 r. poz. 1670). Z treści § 1, § 28 i n., § 63 i n. oraz § 75 cyt. rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. nie sposób wyprowadzić wniosek, że w postępowaniach administracyjnych w sprawach, o których mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., miałyby nie obowiązywać ustalone standardy techniczne sytuacyjnych pomiarów geodezyjnych oraz opracowywania ich wyników, albo że standardy te miałyby być odmienne. Zasadą jest więc stosowanie standardów technicznych określonych w ww. rozporządzeniu (aktualnie w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), natomiast nie jest wykluczone dopuszczenie innych jeszcze dowodów z zakresu dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, jeżeli mają one walor wiarygodności i mocy dowodowej (tak należy rozumieć stanowisko zajęte przez NSA w wyroku z dnia 1 marca 2022 r., II GSK 2664/21, LEX nr 3338157). Prawidłowy jest zatem pogląd, że wiarygodna dokumentacja geodezyjno-kartograficzna w sprawie, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., nie musi przyjąć ostatecznie postaci tzw. mapy do celów prawnych (§ 75 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. oraz § 24-29 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r.), jednak musi być ona – w razie potrzeby wykonania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych lub wysokościowych oraz opracowania wyników tych pomiarów – sporządzona zgodnie ze standardami technicznymi określonymi w ww. rozporządzeniach (np. zgodnie z § 28 i n., § 63 i n. rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r.). 7. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz strony skarżącej kwoty 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. ----------------------- 2