I GSK 966/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Protokolant starszy asystent sędziego Anna Witczak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 717/20 w sprawie ze skargi S. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 7 września 2020 r. nr SKO.F.406.435.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zobowiązania do zwrotu dotacji celowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 717/20 oddalił skargę S. w P. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: organ) z 7 września 2020 r., nr SKO.F.406.435.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zobowiązania do zwrotu dotacji celowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszym przypadku doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości; 2) Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 października 2003 r. w sprawie wzoru oferty realizacji zadania publicznego, ramowego wzoru umowy o wykonanie zadania publicznego i wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania poprzez przedstawienie i zawarcie przez Gminę L. umowy na realizację zadania publicznego niezgodnego ze wzorem ramowym umowy stanowiącym załącznik nr 2 do ww. Rozporządzenia. Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 3) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że w niniejszym przypadku nie została spełniona przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w postaci wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania i przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów udzielonej i nieopłaconej pomocy prawnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Jak już wskazano, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenia tzw. materialne (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest zobowiązany do konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia oraz właściwe zastosowanie. Zarzucając zaś naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) strona winna wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na zapadłe rozstrzygnięcie, przez który należy rozumieć istnienie uprawdopodobnionego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia wszystkich z powyższych wymogów. Wskazać należy, że w ramach zarzutu sformułowanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, określonego jako zarzut prawa materialnego, nie tylko nie określono jakiej postaci naruszenia przepisów ono dotyczy (czy błędnej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania), ale także nie podano przepisów, które miały być naruszone. W tym ostatnim zakresie wskazano jedynie, że naruszone miały być przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 29 października 2003 r. w sprawie wzoru oferty realizacji zadania publicznego, ramowego wzoru umowy o wykonanie zadania publicznego i wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w tym zakresie (zawierającego się w sześciu wierszach) uszczegółowiono, że chodzi o załącznik nr 2 do przedmiotowego rozporządzenia, ale nadal nie określono na czym naruszenie miało polegać. Poza tym nie podjęto nawet próby wykazania, że przepisy powołanego rozporządzenia miały zastosowanie w sprawie. Z tych przyczyn formalnych omawiany zarzut był nieskuteczny, bowiem nie poddawał się ocenie merytorycznej. Niezależnie od tego ustalenia, zaznaczenia wymaga, że ewentualne badanie prawidłowości zawartej umowy zawierającej normy odniesienia oraz oceny poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych może następować w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. To zaś oznacza, że badanie takich kwestii wykracza poza ramy (pozostaje poza zakresem) kontrolowanego postępowania nieważnościowego, które było przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie - o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał także nieskuteczność zarzutu wyartykułowanego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej w zakresie w jakim odnosi się on do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. W tym bowiem przedmiocie brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia. Niezależnie od tego za zasadne uznano poczynienie wyjaśnienia, że przywołany przepis, stanowiący że: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie - ma charakter ustrojowy i kompetencyjny. Stąd też art. 3 § 1 p.p.s.a. mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności. Istota sporu w sprawie dotyczy prawidłowości uznania, że w sprawie nie doszło do zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (dookreślenie przepisu nastąpiło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej). Skarżąca kasacyjne powołuje się w tym zakresie na okoliczność, że w sprawie wystąpiły niemożliwe do zaakceptowania skutki z punktu widzenia praworządności, wskazując że na mocy orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej (dalej: RKO) z 8 sierpnia 2011 r. (o wskazanej sygn.) Prezes Zarządu Stowarzyszenia oraz Członek Zarządu Stowarzyszenia zostali uniewinnieni od zarzucanych im czynów naruszenia dyscypliny finansów publicznych polegających na wydatkowaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Z kolei w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej określono, że naruszenie prawa materialnego miało polegać na błędnym zastosowaniu art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz art. 252 ust. 3 u.f.p. poprzez uznanie, że doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. W uzasadnieniu tego zarzutu kwestionuje się ocenę okoliczności faktycznych na gruncie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako mające cechę naruszenia rażącego. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (v. np. wyroki NSA: 13 sierpnia 2024 r., I OSK 2088/23; z 25 czerwca 2024 r., II OSK 2468/21; z 19 marca 2024 r., I OSK 2879/20; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane tamże). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Odnosząc powyższe ustalenia na grunt sprawy niniejszej w pierwszej kolejności wskazać należy, że podnoszona przez stowarzyszenie argumentacja w zakresie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odwołuje się wyłącznie do jednej z ww. przesłanek, co nie mogło odnieść skutku wobec ustalenia, że decydujące o rażącym naruszeniu są łącznie trzy przesłanki (oprócz przesłanki wskazanej w skardze kasacyjnej są to także: - oczywistość naruszenia prawa; - charakter przepisu, który został naruszony). Zatem jakkolwiek rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to takie naruszenie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, to jednak brak jest podstaw do przeprowadzania oceny wystąpienia tej wady decyzji jedynie przez pryzmat skutków społeczno-ekonomicznych. Wystąpienie nawet poważnych społeczno-ekonomicznych skutków danej decyzji nie stanowi bowiem naruszenia prawa, o którym mowa w danym przepisie (v. np. wyroki NSA: 16 grudnia 2024 r., I OSK 1936/21 z 5 kwietnia 2024 r., I OSK 296/21; z 5 stycznia 2021 r., I GSK 1472/20; z 20 stycznia 2016 r., I FSK 1502/14). Niezależnie od powyższego wskazania także wymaga - w kontekście powoływanej przez skarżące kasacyjnie okoliczności orzeczenia RKO o uniewinnieniu Prezesa oraz Członka stowarzyszenia, które nastąpiło po wydaniu decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności - że: a) orzeczenie RKO zapada w postępowaniu noszącym cechy postępowania typu quasikarnego, w ramach którego ustaleniu podlega m.in. kwestia zaistnienia winy (co nie ma miejsca w typowym postępowaniu administracyjnym); b) zapadnięcie uniewinniającego orzeczenia RKO po wydaniu decyzji zwrotowej, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżące nie może być utożsamiane ze stanem zaistnienia rażącego naruszenia prawa; Tym bardziej, że - o czym będzie mowa - przepisy u.f.p. będące podstawą wydania decyzji wymagały dokonania interpretacji; c) nie stanowi przesłanki nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. fakt, że decyzja administracyjna jest sprzeczna z ustaleniami innej decyzji/orzeczenia (v. M. Jaśkowska, komentarz do art. 156 k.p.a., cz. III - Brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa jako przyczyna nieważności, pkt 4. w: Jaśkowska M., Wilbrandt-Gotowicz M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025 oraz powołane tam orzeczenie). Ma to także znaczenie i w tym kontekście, że nie mamy w sprawie do czynienia z decyzjami/orzeczeniami zależnymi. W odniesieniu do zarzutu sformułowanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zauważyć trzeba, że różnica poglądów lub ocen w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, czy też wątpliwości interpretacyjne co do zastosowanych norm prawnych, nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (v. np. wyrok NSA 13 sierpnia 2024 r., I OSK 2088/23). Ponadto wskazania wymaga, że stowarzyszenie w ramach tego zarzutu dąży w istocie do zakwestionowania zastosowania wskazanych przepisów u.f.p. w określonym - także kwestionowanym w skardze kasacyjnej - stanie faktycznym. Nie mogło to zasługiwać na uwzględnienie w kontrolowanym postępowaniu, gdyż postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd tego Sądu, że rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (v. np. uzasadnienie wyroku NSA z 5 kwietnia 2023 r., II FSK 2435/20 i powołane w nim orzeczenia). Należy także wskazać, że wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. A takie okoliczności (ocenne) miały miejsce w sprawie. Słusznie w tym zakresie Sąd I instancji wskazał, że sformułowane we wskazywanych przez skarżące stowarzyszenie przepisach u.f.p. (także wskazywanych w ramach skargi kasacyjnej) mają znaczenie ogólne i wymagały dokonania interpretacji. A zatem wymagały czynności bezpośrednio związanych z dokonaniem merytorycznej oceny decyzji. Taka ocena zaś, na co już wskazano, wykracza poza zakres prowadzonego postępowania nieważnościowego. Przenosząc powyższe do realiów sprawy niniejszej wskazać trzeba, że nie wykazano, że naruszenie przywołanych przepisów u.f.p. miało charakter oczywisty i jednoznaczny. Autor skargi kasacyjnej nie powołał się także na uchybienia, którym można przypisać kwalifikację rażącego naruszenia prawa a dotyczące gromadzenia dowodów, ich oceny i ustalenia stanu faktycznego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.