III OSK 17/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Lublinieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 171/23 w sprawie ze skargi K.K. na bezczynność Starosty Lublinieckiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 171/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.K., stwierdził, że Starosta Lubliniecki dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku K.K. o udostępnienie informacji publicznej (pkt 1); stwierdził, że bezczynność Starosty Lublinieckiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); zobowiązał Starostę Lublinieckiego do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 3); wymierzył Staroście Lublinieckiemu grzywnę w kwocie 5000 zł (pkt 4); zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 5) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 6). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: K.K. pismem z dnia 11 stycznia 2021 r. zwrócił się do Starosty Lublinieckiego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: a) wskazanie z imienia i nazwiska kto podjął decyzję o poniesieniu wydatków na projekty, wydruki materiałów związanych z Bożym Narodzeniem 2020 i Nowym Rokiem 2021 (kartki świąteczne, prezenty, reklama, dofinansowania do wydarzeń związanych ze świętami i nowym rokiem, itd.), b) wymienienie wszystkich materiałów, usług zamówionych, wytworzonych w związku z Bożym Narodzeniem 2020 i Nowym Rokiem 2021, c) podanie paragrafu, na którym zostały zaksięgowane wydatki wymienione w punkcie 2, d) udostępnienie w wersji elektronicznej wyciągów z wszystkich kont bankowych za okres od 1 listopada 2020 roku do 31 grudnia 2020 roku z wyłączeniem jawności danych osób fizycznych, a dotyczących obciążeń tych kont, e) udostępnienie skanów wszystkich faktur, rachunków dokumentujących wydatki za okres od 1 listopada 2020 roku do 31 grudnia 2020 roku, Następnie pismem z 8 marca 2021 r. wnioskodawca złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Starosty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 58/21 uznał skargę za zasadną i stwierdził bezczynność organu, uznając, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, a organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 6963/21 oddalił skargę kasacyjną organu, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, że złożony wniosek w całości dotyczy informacji publicznej, a organ jest zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Pismem z dnia 13 grudnia 2022 r. organ udzielił stronie odpowiedzi na pkt 1 wniosku, a pismem z dnia 14 kwietnia 2023 r. przekazał część żądanych informacji w tym dot. informacji z punktu 1, 2 wniosku - wskazał kwoty dot. wykonania niektórych czynności oraz podał, iż wydatki, o których poinformował zostały zadekretowane w paragrafie 4210 i 4300. Z uwagi na nieprzekazanie wszystkich żądanych informacji wnioskodawca wezwał organ do uzupełnienia przekazanych danych o: • informację o wszystkich kosztach dystrybucji wymienionych w punkcie 1. materiałów - znaczki pocztowe, przesyłki kurierskie, inne formy dystrybucji, poniesionych do dnia 31 grudnia 2020 r. • udostępnienie w wersji elektronicznej wyciągów z wszystkich kont bankowych za okres od 1 listopada 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. z wyłączeniem jawności danych osób fizycznych, a dotyczących obciążeń tych kont. Poprosił o udostępnienie skanów wszystkich faktur, rachunków dokumentujących wydatki za okres od 1 listopada 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. Pismem z dnia 18 kwietnia 2023 r. organ udostępnił informację o kosztach dystrybucji. Jednocześnie wskazał, że faktury oraz wyciągi bankowe nie stanowią informacji publicznej. W takich okolicznościach wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność organu w zakresie nieudzielenia informacji, o które wnosił pismem z 11 stycznia 2021 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na fakt, że skarga została wniesiona po zakończeniu postępowania w przedmiocie udzielenia informacji publicznej; ewentualnie oddalenie skargi w całości. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga jest zasadna. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 58/21 stwierdził, iż żądane informacje dotyczące w ogólności wydatków ponoszonych przez Starostę, który jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, niewątpliwie stanowią informacje publiczne. NSA, wyrokiem z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 6963/2 podzielił w całości pogląd WSA w Gliwicach, iż wnioskowane informacje publiczne są informacją publiczną. NSA podkreślił, iż wydatkowanie związane jest z działalnością danej jednostki samorządu terytorialnego. W skład majątku Powiatu wchodzą informacje o danych publicznych w postaci dokumentów, które mają obrazować transfery środków publicznych oraz o osobie, która podjęła decyzję o wydatkowaniu środków publicznych na dany cel. Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że oddalenie skargi kasacyjnej oznacza, że orzeczenie sądu pierwszej instancji staje się prawomocne (por. art. 168 § 1 P.p.s.a). Zgodnie zaś z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Natomiast sądowa kontrola rozstrzygnięcia wydanego przez organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd. W pojęciu "ocena prawna" mieści wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji dokonał analizy czy w sprawie ponowna skarga na bezczynność w załatwieniu wniosku z 11 stycznia 2021 r. jest dopuszczalna z uwagi na to, iż przepisy P.p.s.a. przewidują możliwość złożenia skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, po uprzednim pisemnym wezwaniu organu do wykonania wyroku z żądaniem wymierzenia grzywny, w myśl art. 154. Uprawnienie określone w art. 154 § 1 P.p.s.a. nie wyłącza jednak możliwości złożenia skargi na bezczynność przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w odniesieniu do aktów i czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4. Stąd WSA w Gliwicach przyjął, że obejmuje ona bezczynność Starosty na niezałatwienie w części wniosku strony z 11 stycznia 2021 r. (punkty e i d). Przechodząc do oceny istnienia stanu bezczynności po stronie organu Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, iż stan ten istnieje w zakresie braku udzielenia odpowiedzi na pytania co do udostępnienia wyciągów z wszystkich kont bankowych za okres od 1 listopada 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. z wyłączeniem jawności danych osób fizycznych, a dotyczących obciążeń tych kont, udostępnienie skanów wszystkich faktur, rachunków dokumentujących wydatki za okres od 1 listopada 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. Pogląd organu, że informacją publiczną są dane zawarte w żądanych dokumentach nie zaś same dokumenty jako nośniki informacji nie znajduje potwierdzenia w ocenie prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 15 listopada 2022 r., w którym podzielono pogląd WSA w Gliwicach co do przyznania charakteru informacji publicznej wszystkim pytaniom postawionym w piśmie strony z dnia 11 stycznia 2021 r. i zobowiązania organu do pełnego załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. NSA zauważył w szczególności, iż "wnioskowane informacje są informacją publiczną. Stanowią istotną informację o majątku publicznym, w tym o osobach, które podjęły decyzje o jego wydatkowaniu, sposobie jego wydatkowania, a informacja ta jako informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz pkt 5 lit. c i f u.d.i.p. W pewnym sensie stanowią one również informację o działalności i zasadach funkcjonowania podmiotu władzy publicznej, która podlega udostępnieniu zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. (...) Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. informacja o majątku publicznym, w tym o majątku j.s.t., stanowi informację publiczną. Elementem tego majątku jest dług publiczny, czyli wydatki. Wydatkowanie zaś związane jest z działalnością danej j.s.t. W skład majątku Powiatu wchodzą bez wątpienia informacje o wydatkach poczynionych na określony we wniosku o udzielenie informacji publicznej cel oraz informacje o danych publicznych w postaci dokumentów, które mają zobrazować transfery środków publicznych oraz o osobie, która podjęła decyzję o wydatkowaniu środków publicznych na dany cel." W konsekwencji powyższego, w rozpatrywanej sprawie na dzień wniesienia skargi, Starosta pozostał bezczynny w zakresie udzielania informacji publicznej określonych w punkcie d i e wniosku poprzez nieprzesłanie wyciągów z kont bankowych organu za okres od 1 listopada 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. z wyłączeniem jawności danych osób fizycznych, a dotyczących obciążeń tych kont oraz nieudostępnienie skanów wszystkich faktur, rachunków dokumentujących wydatki za okres od 1 listopada 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z uwagi na długotrwałość procedowania wniosku i okoliczności sprawy wskazujące na lekceważenie przez organ ciążących na nim obowiązków wynikających z treści wyroków podjętych w sprawie, bezczynność miała charakter rażący, dlatego też Sąd uznał za konieczne wymierzenie organowi grzywny w kwocie 5000 zł. Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Starosta Lubliniecki, który złożył skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie, że organ nie dopuścił się bezczynności, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że Starosta dopuścił się bezczynności postępowaniu w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy wniosek został załatwiony w całości; 2. art. 149 § 1a P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że bezczynność Starosty miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w niniejszej sprawie w ogóle nie doszło do bezczynności, a zatem bezprzedmiotowe jest orzekanie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. art. 153 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ pozostawał związany oceną prawną wyrażoną przez sądy obu instancji, podczas gdy ocena ta opierała się na nieprawidłowej wykładni art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie uznania, że wyciągi z wszystkich kont bankowych, skany faktur oraz rachunki dokumenujące wydatki stanowią informację publiczną; 4. art. 149 § 2 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie organowi grzywny, podczas gdy z uwagi na brak bezczynności jej wymierzenie jest niezasadne. Pismem procesowym z dnia 18 lutego 2025 r. skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Zarzuty skargi kasacyjnej faktycznie oscylują wokół zagadnienia prawidłowości uznania przez WSA w Gliwicach, że w sprawie organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a co za tym idzie nieuzasadnianego uznania, że bezczynność miała charakter rażący i w związku z tym wymierzenia skarżącemu kasacyjnie organowi grzywny. Zdaniem Starosty, ponieważ w sprawach III SAB/Gl 58/21 oraz III OSK 6963/21 ocena prawna wyrażona przez sądy obu instancji opierała się na nieprawidłowej wykładni art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie uznania, że wyciągi z wszystkich kont bankowych, skany faktur oraz rachunki dokumenujące wydatki stanowią informację publiczną - to nie był nią związany i w zakresie udostępnienia tych danych mógł uznać, że nie powinny być udostępniane jako informacja publiczna. Tak sformułowany zarzut jest oczywiście niezasadny. Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną Starosty Lublinieckiego od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 58/21 - wyrokiem z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 6963/21 jednoznacznie wskazał, że "wnioskowane informacje są informacją publiczną. Stanowią one bowiem istotną informację o majątku publicznym, w tym o osobach, które podjęły decyzje o jego wydatkowaniu, sposobie jego wydatkowania, a informacja ta jako informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz pkt 5 lit. c i f u.d.i.p. W pewnym sensie stanowią one również informację o działalności i zasadach funkcjonowania podmiotu władzy publicznej, która podlega udostępnieniu zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. informacja o majątku publicznym, w tym o majątku j.s.t., stanowi informację publiczną. Elementem tego majątku jest dług publiczny, czyli wydatki. Wydatkowanie zaś związane jest z działalnością danej j.s.t. W skład majątku Powiatu wchodzą bez wątpienia informację o wydatkach poczynionych na określony we wniosku o udzielenie informacji publicznej cel oraz informacje o danych publicznych w postaci dokumentów, które mają zobrazować transfery środków publicznych oraz o osobie, która podjęła decyzję o wydatkowaniu środków publicznych na dany cel". Naczelny Sąd Administracyjny swoim wyrokiem, podzielając stanowisko WSA w Gliwicach, przesądził zatem, że wszystkie dane, o które wniósł K.K. we wniosku z dnia 11 stycznia 2021 r. stanowią informację publiczną, w tym także wyciągi z wszystkich kont bankowych, skany faktur oraz rachunki dokumenujące wydatki. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji odwołał się do art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem. W jednolitym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że dla organu administracji ponownie rozpatrującego sprawę, jak też każdego innego organu orzekającego w danej sprawie, zawarty w orzeczeniu kasacyjnym pogląd dotyczący wyłożonych i zastosowanych przepisów, jak również ocena co do poczynionych przez organ ustaleń faktycznych, jest wiążąca. Oznacza to, że skutki wydanego orzeczenia sądowego wykraczają poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, rzutując tak na ponownie prowadzone postępowanie administracyjne w danej sprawie, jak też na ewentualne postępowanie sądowoadministracyjne w razie ponownego zaskarżenia kolejnego rozstrzygnięcia ostatecznego (por.m.in. wyrok NSA z 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 541/14; z 2 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2971/14). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Powszechnie przyjmuje się, że od takiej oceny prawnej można odstąpić, np. gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować inne przepisy prawa, odmienne od wyjaśnionych w poprzednio wydanym wyroku (por.m.in. wyrok NSA z 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07) lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny (por.m.in. wyrok NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05). Tak więc z uwagi na jednoznaczną treść art. 153 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ nie może na dalszych etapach postępowania skutecznie zakwestionować przesądzonych już wcześniej przez sąd, a przedstawionych powyżej, kwestii. Nie chodzi przy tym o to, czy formułowane w skardze zarzuty są zasadne, czy też nie, lecz o to, że na danym etapie postępowania nie mogą już być skutecznie podnoszone. Uregulowania zawarte w art. 153 P.p.s.a. mają bowiem zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu (por. wyrok NSA z 24 września 2014 r., sygn. II FSK 2541/12). Zatem w sprawie zarówno organy administracji publicznej jak i sądy orzekające w sprawie są bezwzględnie związane stanowiskiem wyrażonym w zapadłych wcześniej, prawomocnych orzeczeniach. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że w zaskarżonym wyroku z dnia 22 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach właściwie ocenił, iż organ nie udostępniając informacji publicznej w zakresie wyciągów z wszystkich kont bankowych za okres od 1 listopada 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. z wyłączeniem jawności danych osób fizycznych, a dotyczących obciążeń tych kont, a także skanów wszystkich faktur, rachunków dokumentujących wydatki za okres od 1 listopada 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. - nadal nie udostępnił informacji publicznej. Postępowanie Starosty, który w istocie postawił się ponad sądem nie wykonując wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – stanowi rażące naruszenie prawa, które jest nie do przyjęcia w państwie prawa. Stąd słusznym było uznanie bezczynności organu za rażącą i nałożenie w związku z tym na organ grzywny. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.