III SAB/Gl 171/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Starosty L. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1) stwierdza, że Starosta L. dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność Starosty L. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje Starostę L. do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 4) wymierza Staroście L. grzywnę w kwocie 5000 zł (słownie: pięć tysięcy złotych); 5) zasądza od Starosty L. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 6) oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z 11.01.2021 r. K. K. -dalej skarżący zwrócił się do Starosty L. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie następującym: a) wskazanie z imienia i nazwiska kto podjął decyzję o poniesieniu wydatków na projekty, wydruki materiałów związanych z Bożym Narodzeniem 2020 i Nowym Rokiem 2021 (kartki świąteczne, prezenty, reklama, dofinansowania do wydarzeń związanych ze świętami i nowym rokiem, itd.), b) wymienienie wszystkich materiałów, usług zamówionych, wytworzonych w związku z Bożym Narodzeniem 2020 i Nowym Rokiem 202!, c) podanie paragrafu, na którym zostały zaksięgowane wydatki wymienione w punkcie 2, d) udostępnienie w wersji elektronicznej wyciągów z wszystkich kont bankowych za okres od 1 listopada 2020 roku do 31 grudnia 2020 roku z wyłączeniem jawności danych osób fizycznych, a dotyczących obciążeń tych kont, e) udostępnienie skanów wszystkich faktur, rachunków dokumentujących wydatki za okres od 1 listopada 2020 roku do 31 grudnia 2020 roku, Pismem z 8.03.2021 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu. Wyrokiem z 10.06.2021 r. sygn. akt III SAB/GL 58/21 WSA w Gliwicach uznał skargę za zasadną i stwierdził bezczynność organu. Stwierdził przy tym, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, a organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Od powyższego orzeczenia Organ wniósł skargę kasacyjną, a NSA wyrokiem z 15.11.2022 r. sygn. akt III OSK 6963/21 ją oddalił. Sąd II instancji w całości podzielił stanowisko WSA uznając, że złożony wniosek w całości dotyczy informacji publicznej a organ jest zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. 13. 12.2022 r. Organ udzielił stronie odpowiedzi na pkt 1 wniosku. Pismem z 14.04.2023 r. Organ przekazał część żądanych informacji w tym dot. informacji z punktu 1, 2 z wniosku. Wskazał kwoty dot. wykonania niektórych czynności oraz podał, iż wydatki o których poinformował zostały zadekretowane w paragrafie [...] i [...]. Z uwagi na nieprzekazanie wszystkich żądanych informacji skarżący wezwał Organ do uzupełnienia przekazanych danych o; • informację o wszystkich kosztach dystrybucji wymienionych w punkcie 1. materiałów - znaczki pocztowe, przesyłki kurierskie, inne formy dystrybucji, poniesionych do dnia 31.12.2020 roku. • udostępnienie w wersji elektronicznej wyciągów z wszystkich kont bankowych za okres od 1 listopada 2020 roku do 31 grudnia 2020 roku z wyłączeniem jawności danych osób fizycznych, a dotyczących obciążeń tych kont. Poprosił o udostępnienie skanów wszystkich faktur, rachunków dokumentujących wydatki za okres od 1 listopada 2020 r. do 31 grudnia 2020 roku. 18.04.2023r. Organ udostępnił informację o kosztach dystrybucji. Jednocześnie wskazał, że faktury oraz wyciągi bankowe nie stanowią informacji publicznej. Pismem z dnia 13.06.2023r. skarżący wniósł skargę do WSA w Gliwicach na bezczynność organu w zakresie nie udzielenia informacji o które wnosił pismem z 11.01.2021r. Zarzucił przy tym organowi naruszenie art. 19 ust.2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zakresie w jakim z aktu tego wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji objętych v\'wnioskiem oraz władcze i nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji, skutkujące ograniczeniem debaty publicznej, art. 61 ust. i Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek, art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na nieudostępnieniu wnioskowanej informacji. Wobec powyższego wniósł o: orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązanie do załatwienia wniosku 11.01.2021 r. bez zbędnej zwłoki, najpóźniej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny, przyznanie na rzecz skarżącego, sumy pieniężnej w wysokości 883 złotych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z uwagi na fakt, że skarga została wniesiona po zakończeniu postępowania w przedmiocie udzielenia informacji publicznej; lub w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku o oddalenie skargi w całości. Organ stanął na stanowisku, że pismem z dnia 18.04.2023 r. znak [...] przedmiotowy wniosek został załatwiony w całości, tj. nastąpiło udzielenie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej, zaś w odniesieniu do żądania udostępnienia w wersji elektronicznej wyciągów z wszystkich kont bankowych za okres od 1 listopada 2020 roku do 31 grudnia 2020 roku z wyłączeniem jawności danych osób fizycznych, a dotyczących obciążeń tych kont, udostępnienie skanów wszystkich faktur, rachunków dokumentujących wydatki za okres od 1 listopada 2020 roku do 31 grudnia 2020 roku poinformowano, że informacją publiczną są dane zawarte w żądanych dokumentach (i dane te skarżącemu udostępniono), nie zaś same dokumenty jako nośniki informacji. Wobec powyższego stwierdził, że postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego zostało zakończone jeszcze przed wniesieniem przedmiotowej skargi, a zatem skarga winna zostać odrzucona. W razie nie podzielenia przez Sąd w/w stanowiska organ zgłosił wniosek o oddalenie skargi wskazując na treść wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt: II OSK 853/17, zgodnie z którym skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddaleniu w razie wniesienia jej do sądu już po zakończeniu postępowania administracyjnego, w którym zarzuca się organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1623– tekst jednolity, dalej: ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Przedmiotem sporu jest ustalenie czy istnieje po stronie organu bezczynność w zakresie załatwienia wniosku strony z 11.01.2021r. w zakresie dotyczącym udzielenia odpowiedzi na pytania dotyczące udostępnienie w wersji elektronicznej wyciągów z wszystkich kont bankowych za okres od 1 listopada 2020 roku do 31 grudnia 2020 roku z wyłączeniem jawności danych osób fizycznych, a dotyczących obciążeń tych kont, (pkt d wniosku), udostępnienia skanów wszystkich faktur, rachunków dokumentujących wydatki za okres od 1 listopada 2020 roku do 31 grudnia 2020 roku, (punkt e wniosku). Zaznaczenia wymaga, iż w pozostałym zakresie organ etapowo udzielił stronie odpowiedzi stosownymi pismami w tym z 14.04.2023r., 13.12.2022r., 15.03.2023r. Na wstępie przypomnieć należy, że prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1 zd. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zasady realizacji tego prawa zawiera ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022r., poz. 902, dalej "udip"), która w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 2 ust. 1 udip określa kategorię podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji jako "każdego". Stosownie do powołanego przepisu, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Ustawa ta nie definiuje jednak pojęcia bezczynności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie prawa zgodnie podkreśla się, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. np.: wyroki NSA z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99; 8 lutego 2017 r., sygn., akt II GSK 5346/16; W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "OSP" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura). Zatem dla oceny, czy adresat wniosku pozostaje w bezczynności istotne jest ustalenie, czy jest on zobligowany do żądanego działania. W przypadku informacji publicznej zbadania wymaga, czy należy on do grupy podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a także czy żądana informacja stanowi informację publiczną. W tym miejscu podniesienia wymaga, iż wniosek strony z 11.01.2021r był przedmiotem skargi na bezczynność Starosty L. w zakresie jego załatwienia, a WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 10.06.2021r sygn. akt III SAB/GL 58/21 stwierdził, iż żądane informacje dotyczące w ogólności wydatków ponoszonych przez Starostę L. który jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej niewątpliwie stanowią informacje publiczne. Wyrok ten był na skutek skargi kasacyjnej kontrolowany przez NSA, który wyrokiem z dnia 15.11.2022r, sygn. akt III OSK 6963/21 skargę kasacyjną oddalił. NSA podzielił przy tym w całości pogląd WSA w Gliwicach co do tego, iż wnioskowane informacje publiczne są informacją publiczną. NSA podkreślił, iż wydatkowanie związane jest z działalnością danej jednostki samorządu terytorialnego. W skład majątku Powiatu L. wchodzą informacje o danych publicznych w postaci dokumentów, które mają obrazować transfery środków publicznych oraz o osobie która podjęła decyzję o wydatkowaniu środków publicznych na dany cel. Oddalenie skargi kasacyjnej oznacza, że orzeczenie sądu pierwszej instancji staje się prawomocne (por. art. 168 § 1 ppsa). Powyższe determinuje rozpoznanie przedmiotowej sprawy, gdyż dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji należało uwzględnić regulację prawną zawartą w art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Natomiast sądowa kontrola rozstrzygnięcia wydanego przez organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10). Wyjaśnić też należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zaznaczenia również wymaga, że obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny, co niewątpliwie nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wymaga podkreślenia, że oddziaływanie orzeczenia sądu administracyjnego w ponownym postępowaniu w sprawie przed organami administracji publicznej ma pierwszorzędne znaczenie w odniesieniu do orzeczeń kasatoryjnych tego sądu, w rezultacie których ma nastąpić merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w zakresie wynikającym z dokonanego obalenia zaskarżonego aktu lub czynności i ewentualnie innych aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy (w związku z postanowieniami art. 135). Kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą (tak wyrok WSA we Wrocławiu z 24 czerwca 2008 r., sygn. akt SA/Wr 1890/07; wyrok WSA w Krakowie z 27 maja 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1636/08; T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 153). Związanie sądu administracyjnego oznacza, że nie może on w przyszłości, orzekając w tej samej sprawie, formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (wyrok NSA z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12). Zauważenia wymaga także, iż Sąd analizował czy w sprawie ponowna skarga strony na bezczynność co do załatwienia jej wniosku z 11.01.2021r. jest dopuszczalna z uwagi na to, iż przepisy p.p.s.a. przewidują możliwość złożenia skargi w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, po uprzednim pisemnym wezwaniu organu do wykonania wyroku z żądaniem wymierzenia grzywny, a to po myśli art. 154. Uprawnienie określone w art. 154 § 1 p.p.s.a. nie wyłącza jednak możliwości złożenia skargi na bezczynność przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w odniesieniu do aktów i czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 226; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 480, wyrok NSA z dnia 25.11.2011 r., II OSK 1975/11, LEX Nr 1152120)). Stąd też Sąd przyjął, biorąc pod uwagę wyraźne wskazanie w skardze, że obejmuje ona bezczynność Starosty L. na nie załatwienie w części wniosku strony z 11.01.2021r. ( punkty e i d). Przechodząc zatem do oceny merytorycznej skargi istnienia stanu bezczynności po stronie organu Sąd doszedł do przekonania, iż stan ten istnieje w zakresie braku udzielenia odpowiedzi na pytania strony co do udostępnienia wyciągów z wszystkich kont bankowych za okres od 1 listopada 2020 roku do 31 grudnia 2020 roku z wyłączeniem jawności danych osób fizycznych, a dotyczących obciążeń tych kont, udostępnienie skanów wszystkich faktur, rachunków dokumentujących wydatki za okres od 1 listopada 2020 roku do 31 grudnia 2020 roku. Sąd zauważa, iż pogląd organu że informacją publiczną są dane zawarte w żądanych dokumentach nie zaś same dokumenty jako nośniki informacji nie znajduje potwierdzenia w ocenie prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 15.11.2022r.,w którym podzielono pogląd WSA w Gliwicach co do przyznania charakteru informacji publicznej wszystkim pytaniom postawionym w piśmie strony z dnia 11.01.2021r. i zobowiązania organu do pełnego załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. NSA zauważył w szczególności, iż "wnioskowane informacje są informacją publiczną. Stanowią istotną informację o majątku publicznym, w tym o osobach, które podjęły decyzje o jego wydatkowaniu, sposobie jego wydatkowania, a informacja ta jako informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz pkt 5 lit. c i f u.d.i.p. W pewnym sensie stanowią one również informację o działalności i zasadach funkcjonowania podmiotu władzy publicznej, która podlega udostępnieniu zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. .(....) Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p informacja o majątku publicznym, w tym o majątku j.s.t., stanowi informację publiczną. Elementem tego majątku jest dług publiczny, czyli wydatki. Wydatkowanie zaś związane jest z działalnością danej j.s.t. W skład majątku Powiatu L. wchodzą bez wątpienia informację o wydatkach poczynionych na określony we wniosku o udzielenie informacji publicznej cel oraz informacje o danych publicznych w postaci dokumentów, które mają zobrazować transfery środków publicznych oraz o osobie, która podjęła decyzję o wydatkowaniu środków publicznych na dany cel" W konsekwencji powyższego, gdy w rozpatrywanej sprawie na dzień wniesienia skargi strony Starosta L. pozostał bezczynny w zakresie udzielania informacji publicznej określonych w punkcie d i e wniosku z 11.01.2021r. poprzez nieprzesłanie wyciągów z kont bankowych organu za okres od 1 listopada 2020 roku do 31 grudnia 2020 roku z wyłączeniem jawności danych osób fizycznych, a dotyczących obciążeń tych kont, nie udostępnienie skanów wszystkich faktur, rachunków dokumentujących wydatki za okres od 1 listopada 2020 roku do 31 grudnia 2020 roku koniecznym stało się podjęcie orzeczenia o bezczynności organu o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Biorąc pod uwagę, że bezczynność miała charakter rażący – z uwagi na długotrwałość procedowania wniosku i okoliczności sprawy wskazujące na lekceważenie przez organ ciążących na nim obowiązków wynikających z treści wyroków podjętych w sprawie o czym orzekł w pkt 2 wyroku Sąd uznał za konieczne także wymierzenie organowi grzywny w kwocie 5000 zł, o czym orzekł w pkt. 4 wyroku na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Sąd – orzekając na ww. podstawie prawnej - oddalił natomiast skargę w zakresie zasądzenia sumy pieniężnej, gdyż strona w żaden sposób nie uzasadniła uszczerbku w swych dobrach prawnie chronionych, jakiego doznała poprzez fakt niezałatwienia jej wniosku. O kosztach postępowania w kwocie 100 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.