II GSK 1833/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1238/20 w sprawie ze skargi M.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 5 sierpnia 2020 r. nr SKO.4204.97.2020 w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1238/20, oddalił skargę M.H. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie (dalej: Kolegium, SKO) z 5 sierpnia 2020 r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta Częstochowa (dalej: Prezydent, organ pierwszej instancji) decyzją z 9 lipca 2020 r., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 341 ze zm.; dalej: u.k.p.), zatrzymał skarżącemu prawo jazdy kat. B+E, B, A nr [...], wydane przez Prezydenta Miasta Częstochowa na druku serii [...], wobec nieprzedstawienia w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, o których mowa w art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p. Zaskarżoną decyzją SKO w Częstochowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że decyzją Prezydenta Miasta Częstochowa z 27 stycznia 2020 r. skierowano skarżącego na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Sosnowcu w celu ustalenia istnienia lub braku istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Przedmiotowe badanie lekarskie miało zostać wykonane w terminie miesiąca, a oryginał orzeczenia lekarskiego miał być przekazany do organu w terminie 3 miesięcy od otrzymania decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że termin 3 miesięcy na przedstawienie staroście orzeczenia lekarskiego jest wiążący również w takiej sytuacji, gdy osoba skierowana na badania – nie zgadzając się z uzyskanym orzeczeniem lekarskim – wnosi o ponowne przeprowadzenie badania lekarskiego. Z analizy akt sprawy wynika, że skarżący nie przedstawił w wymaganym terminie ostatecznego orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. WSA w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę. W ocenie sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja odpowiada prawu, sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie, w szczególności WSA uznał, że materiał dowodowy został zgromadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz prawidłowo oceniony stosownie do art. 80 k.p.a., a ponadto był wystarczający do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, w tym przepisów powołanych w skardze. Na wstępie WSA zaznaczył, że skarżący ma zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 10 miesięcy, co wynika z prawomocnego wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w Częstochowie XI Wydział Karny z [...] października 2019 r. sygn. akt [...]. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 4 u.k.p., badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega m.in. osoba która kierowała pojazdem w stanie nietrzeźwości. Szczegółowe warunki i tryb przeprowadzenia badania lekarskiego i jego zakres określa, na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 81 ust. 1 u.k.p., rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (tekst jedn. Dz. U. 2020 r. poz. 2213; dalej: rozporządzenie). Zgodnie z rozporządzeniem jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania badań osób, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3-5 u.k.p., są wojewódzkie ośrodki medycyny pracy (§ 10 ust. 1 pkt 1), a uprawniony lekarz po przeprowadzeniu badania lekarskiego, wystawia orzeczenie lekarskie (§ 7). Z kolei art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a i b u.k.p. wymienia enumeratywnie przypadki, kiedy starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy. Jednym z takich przypadków jest sytuacja kiedy osoba posiadająca prawo jazdy nie przedstawiła w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych lub psychologicznych do kierowania pojazdem, o którym mowa w art. 79 ust. 2 u.k.p. (art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a w związku z art. 101 ust. 2 u.k.p.). Pojęcie "wymagany termin przedstawienia orzeczenia", o którym mowa w art. 101 ust. 2 pkt 1 i 2 u.k.p. należy zaś rozumieć w ten sposób, że osoba skierowania na badanie, o którym mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lub 3, jest obowiązana do: 1) poddania się badaniu w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu; 2) przedstawienia staroście odpowiedniego orzeczenia lekarskiego lub orzeczenia psychologicznego w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu. WSA wskazał, że wydawana na podstawie tego przepisu decyzja nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest decyzją, którą organ jest zobowiązany wydać w każdym przypadku opisanym w hipotezie tej normy prawnej. To oznacza, że jeśli osoba posiadająca prawo jazdy nie przedstawi w wymaganym terminie orzeczenia lekarskiego o istnieniu lub braku przeciwskazań do kierowania pojazdami, to organ ma obowiązek wydania decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Taka sytuacja zaistniała w odniesieniu do skarżącego, który prawomocną decyzją został skierowany na badanie lekarskie w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami i który w wymaganym terminie nie przedstawił stosownego zaświadczenia. M.H. wniósł skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości oraz wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 p.p.s.a., jak również zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z art. 101 ust. 2 u.k.p. i uznanie, że skarżący uchybił terminom: 1 miesiąca do poddania się badanu lekarskiemu oraz 3 miesięcy do przekazania organowi orzeczenia lekarskiego wydanego w wyniku przeprowadzonych badań, a "wydana na podstawie tego przepisu decyzja (SKO) nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest decyzją, którą organ jest zobowiązany wydać w każdym przypadku wpisanym w hipotezie tej normy prawnej, to oznacza, że jeśli osoba posiadająca prawo jazdy nie przedstawi w wymaganym terminie orzeczenia lekarskiego o istnieniu lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami, to organ ma obowiązek wydania decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Jednocześnie dając wiarę organowi i Instytutowi Medycyny Pracy w Łodzi (dalej: IMP), że nie wyznacza on jednostronnie terminów badań lekarskich, a kierowca ustala telefonicznie ten termin z IMP, sąd naruszył zastosowanie tego przepisu, albowiem w rzeczywistości przepis ten jest i był w przypadku skarżącego "martwy" i z uwagi na fakt, iż termin badania lekarskiego nie został ze skarżącym indywidualnie ustalony, lecz został narzucony z góry przez IMP już po terminie trzech miesięcy wyznaczonym przez ten przepis. Oznacza to, że sąd zaakceptował fasadowość i umowność tego przepisu, który w rzeczywistości jest wypaczany przez IMP i SKO i stosowany w sposób sprzeczny z jego treścią celowo tak, że kierowca nie dochował terminu 1 miesiąca na badanie i 3 miesięcy na przedłożenie stosownego dokumentu; 2) przepisów postępowania – art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez legitymizowanie naruszeń organów administracji publicznej, zasady prawdy obiektywnej i zasady zaufania obywateli do władzy publicznej, tj. bezkrytyczne danie wiary przez sąd organom administracji publicznej pierwszej instancji i niepodjęcie czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i wyjaśnienia, dlaczego skarżący uchybił terminowi 3 miesięcy do przekazania organowi orzeczenia lekarskiego. Jednocześnie sąd celowo zasłonił się treścią art. 106 § 3 p.p.s.a., by pominąć zapisy z nagrań rozmów telefonicznych skarżącego z IMP Łódź, a więc jedynego dowodu, który wskazywał na narzucenie skarżącemu terminu badania przez IMP Łódź po upływie terminu jednego miesiąca na badanie i 3 miesięcy na przedłożenie orzeczenia lekarskiego; 3) art. 2, art. 32 i art. 45 i art. 7 Konstytucji RP poprzez legitymizowanie pozornego (nierealnego) procesu postępowań a dotyczącego badań wymaganych do uzyskania prawa jazdy, niezgodnego z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz zasadą praworządności, i w związku z tym na postawie art. 8 Konstytucji RP, wniesiono o bezpośrednie zastosowanie w sprawie art. 2, art. 32 i art. 45 i art. 77 Konstytucji RP, stanowiących o równości wszystkich obywateli wobec prawa i o prawie każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły sąd w takim zakresie, w jakim niekonstytucyjny art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a oraz art. 101 ust. 2 u.k.p. dyskryminują skarżącego, bowiem nakładają na skarżącego obowiązek dochowania terminów, a których dochowanie wywołuje negatywne konsekwencje po stronie skarżącego, na których bieg skarżący nie miał wpływu, i w konsekwencji rozpatrzenie niniejszej skargi; 4) przepisów postępowania – art.151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi strony z 7 września 2020 r. i w konsekwencji utrzymanie w mocy błędnej decyzji Prezydenta Miasta Częstochowa z 9 lipca 2020 r. w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej strona wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Skarga kasacyjna M.H. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty procesowe skargi kasacyjnej, a dopiero w drugiej kolejności dokonuje oceny stosowania prawa materialnego. Zachowanie takiego porządku rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna M.H. nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA niezasadne są zarzuty procesowe rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Oczywiście niezasadny jest sformułowany w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. Oczywista niezasadność tego zarzutu wynika z jego formalnej wadliwości. W doktrynie i judykaturze poza sporem pozostaje stanowisko, że art. 151 p.p.s.a. nie może być samoistną podstawą kasacyjną. Przepis ten zawsze musi być odnoszony do innych regulacji, stosowanych przez organ i dopiero na ich tle można jednoznacznie ustalić czy sąd pierwszej instancji dokonał poprawnej kontroli zaskarżonego aktu. W konsekwencji pozwala to wypowiedzieć się o prawidłowości oddalenia skargi, jeżeli takie rozstrzygniecie zapadło przed sądem pierwszej instancji. Brak odniesienia treści art. 151 p.p.s.a. do właściwych przepisów stosowanych przez organ nie pozwala na zajęcie stanowiska w zakresie podjętego rozstrzygnięcia przez sąd pierwszej instancji, a to zawsze musi prowadzić do przyjęcia wadliwości tak skonstruowanego zarzutu. Zdaniem NSA niezasadny jest również zarzut podnoszący naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w połączeniu z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. Zarzut ten jest również formalnie wadliwy. Odnosi się to do tej jego części, która wskazuje na naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie może, co do zasady, naruszyć łącznie tych przepisów. Oczywiste to jest w świetle ich treści, która w pierwszym przypadku stanowi o oddaleniu skargi, a w drugim o jej uwzględnieniu. Zatem z logicznego punktu widzenia nie można jednocześnie uwzględnić i oddalić skargi, bo przecież stanowisko takie jest wewnętrznie sprzeczne. Każdy z tych przepisów może być odrębną podstawą skargi kasacyjnej, ale który i w jakim zakresie, to zależy wyłącznie od strony, bowiem ona wyznacza zakres i kierunki postępowania kasacyjnego. Sąd drugiej instancji jest związany stanowiskiem strony i z urzędu nie może dokonywać modyfikacji jej stanowiska. Niezależnie od powyższego rozpoznawany zarzut jest także merytorycznie nietrafny. Taka ocena tego zarzutu może być odnoszona do tej jego części, która jest formalnie prawidłowa, a więc naruszenia art. 151 p.p.s.a. z odesłaniem do przepisów k.p.a. Analiza akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie potwierdza, że sąd i organ orzekały na podstawie stanu faktycznego, który został ustalony prawidłowo. Sąd drugiej instancji zauważa i podkreśla, że prawidłowo ustalony stan faktyczny to taki, który określa fakty (okoliczności) istotne dla rozstrzyganej sprawy, zatem takie, które wyznaczają sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym. Na gruncie rozpoznawanej sprawy do okoliczności tych należy zaliczyć te, które warunkują zatrzymanie prawa jazdy i są określone w art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a) i b) u.k.p. Jedną z takich okoliczności, będących podstawą rozstrzygania w kontrolowanej sprawie, jest sytuacja, w której osoba posiadająca prawo jazdy nie przedstawia w wymaganym przez prawo terminie orzeczenia, o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że skarżący kasacyjnie nie przedstawił orzeczenia w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu na badanie. Zatem dla istoty sprawy należało ustalić dwa fakty: istnienie decyzji o skierowaniu na badanie oraz brak przedłożenia organowi stosownego orzeczenia w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia decyzji o skierowaniu na badanie. Oznacza to, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia organ winien był ustalić tylko te okoliczności i one zostały ustalone. Sąd drugiej instancji nie dopatruje się naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że przepis ten może być stosowany tylko w wyjątkowych przypadkach oraz przy założeniu, że w sprawie rozpoznawanej przez sąd pierwszej instancji, istnieją wątpliwości co do ustaleń faktycznych. W rozpoznawanej sprawie takich wątpliwości nie ma, tym samym nie mogło dojść do naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Zdaniem NSA niezasadny jest także zarzut podnoszący naruszenie przez skarżony wyrok art. 2, art. 32 i art. 7 Konstytucji RP. Przede wszystkim zarzut ten nie wskazuje w jakiej podstawie z art. 174 p.p.s.a. jest on stawiany. Brak ten nie pozwala dokonać merytorycznej oceny tego zarzutu, bowiem strona ma jednoznacznie określić podstawę kasacyjną stawianych zarzutów. Zarzuty kasacyjne stawiane w niewłaściwej podstawie są nieskuteczne, a sąd drugiej instancji nie może w tym zakresie dokonywać modyfikacji sanujących taką wadę formalną zarzutu. W taki sam sposób jak zarzuty procesowe należało ocenić zarzut materialny sformułowany w pkt 1 petitum rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Na gruncie obowiązujących przepisów podstawą zatrzymania prawa jazdy osobie posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdami jest nieprzedstawienie orzeczenia w sytuacji, gdy osoba posiadająca prawo jazdy została skierowana na badanie w terminie określonym w ustawie. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie ma wątpliwości, że skarżący kasacyjnie nie przedstawił w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu na badania orzeczenia lekarskiego. Dla prawidłowości tego rozstrzygnięcia nie mają znaczenia subiektywne, a nawet obiektywne przeszkody skutkujące brakiem orzeczenia, gdyż w ramach tej regulacji wartością chronioną jest bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a nie uprawnienie do kierowania pojazdami. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.