II OSK 2620/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2024 r. sygn. akt VII SAB/Wa 99/24 w sprawie ze skargi W. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 czerwca 2024 r. sygn. akt VII SAB/Wa 99/24 oddalił skargę W. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na części dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie. Sąd Wojewódzki oddalając skargę i nie stwierdzając bezczynności uznał, że wobec nieuzupełnienia braków formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy, organ prawidłowo zakończył sprawę poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Nie było przy tym podstaw do przyjęcia, aby bezczynność organu wyprowadzić skutecznie z braku odpowiedzi na wniosek W. o zawieszenie postępowania w trybie art. 98 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: Kpa). Wniosek o zawieszenie postępowania nie wszczyna bowiem odrębnego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 Kpa. Wniosek taki składany jest w toku prowadzonego już postępowania głównego i ma charakter wpadkowy. Skoro w rozpoznawanej sprawie pozostawiono podanie bez rozpoznania, a więc w sposób przewidziany przepisami prawa zakończono postępowanie administracyjne, kwestia braku procesowej reakcji na wniosek o zawieszenie postępowania nie mogła, zdaniem Sądu, świadczyć o bezczynności organu. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 61 § 1, art. 64 § 2 i art. 98 § 1 Kpa w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: Ppsa) przez przyjęcie, że: a) z uwagi na braki formalne wniosku skarżącej zawierającego żądanie wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, postępowanie w przedmiocie wydania powyższej decyzji nie zostało wszczęte, w rozumieniu art. 61 § 1 Kpa; b) przed skutecznym złożeniem wniosku inicjującego postępowanie, tj. pozbawionego braków formalnych, organ nie dysponował prawnie przewidzianą możliwością uwzględnienia żądania wnioskodawczyni (z dnia 9 października 2023 r.) i zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 Kpa, c) organ mógł pozostawić w piśmie z 11 października 2023 r., na podstawie art. 64 § 2 Kpa, wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy, bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie w terminie 7 dni, braków formalnych wskazanych w wezwaniu z 3 października 2023 r. i to pomimo nierozpoznania przed 11 października 2023 r. ww. wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 Kpa, do czasu skompletowania całości dokumentacji wskazanej w wezwaniu do usunięcia braków, i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezczynność organu – Prezydenta m.st. Warszawy, które to uchybienia powyżej wymienionym przepisom prawa skutkowały oddaleniem skargi. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny. 3.2. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa (obecnie - Dz. U. z 2024 r. poz. 935), skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. Zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 Kpa), natomiast datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (art. 61 § 3a Kpa). W sytuacji gdy podanie nie spełnia innych (niż określone w art. 64 § 1 Kpa) wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. 3.4. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie przyjął, że wniesione podanie zawierające braki formalne nie doprowadziło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 61 § 1 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 Kpa. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 Kpa (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie nie krótszym niż siedem dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy samo pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Powyższe stanowisko zawarto w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 i Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni je aprobuje. 3.5. Zasadnie ponadto oceniono, że wniosek skarżącej kasacyjnie należało pozostawić bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia braków formalnych w zakreślonym przez organ terminie. Niewątpliwym jest bowiem w sprawie, że skarżąca kasacyjnie prawidłowo została wezwana do uzupełnienia braków formalnych podania o ustalenie warunków zabudowy o elementy wymagane przez art. 52 ust. 2 pkt 1, 1a i 2 w zw. z art. 64 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) i że braków tych we wskazanym terminie nie uzupełniła, to zaś skutkowało pozostawieniem podania bez rozpoznania. Zaakcentować w tym miejscu trzeba, że zasadność wezwania do uzupełnienia braków formalnych podania oraz ocena charakteru tych braków nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej. 3.6. Równie kluczowa w świetle podniesionych zarzutów okazała się kwestia stopnia związania organu wnioskiem strony o zawieszenie prowadzonego przezeń postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji skarżącej kasacyjnie, z której wynika, że organ winien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 98 § 1 Kpa, według którego, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z brzmienia tego przepisu należy wnosić, że organ prowadzący postępowanie działa w tym zakresie w warunkach uznania administracyjnego. Świadczy o tym użyty w przytoczonym przepisie zwrot "może zawiesić", wskazujący na uznaniowość zastosowania konstrukcji zawieszenia postępowania na wniosek strony (por. wyroki NSA z: 12 września 2023 r. sygn. akt II OSK 942/22; 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2330/22; 18 września 2024 r. sygn. akt II OSK 2642/21). Przeciwne stanowisko, prowadziłoby do wypaczenia idei terminów procesowych wynikających z Kpa, albowiem strona pragnąc wydłużyć te terminy mogłaby w takich przypadkach złożyć wniosek o zawieszenia postępowania, a organ nie mógłby tego wniosku nie uwzględnić. 3.7. Mając powyższe na względzie, należało przyjąć, że w sytuacji, gdy do organu wpływa podanie dotknięte brakiem formalnym, podstawową czynnością, do której zobligowany jest organ, jest wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia tego braku. W niniejszej sprawie nie można zatem czynić organowi administracji zarzutu, że ten nie zawiesił postępowania, skoro braki formalne wniosku nie zostały usunięte w terminie. 3.8. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.