II SA/Ol 881/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Strumiłło po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 18 października 2024 r. nr SKO.73.442.2024 w przedmiocie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz K. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. G. (dalej jako strona, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej jako WSA) w Olsztynie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej jako SKO, Kolegium) z 18 października 2024 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572), dalej jako k.p.a., uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] (dalej jako Wójt) z 31 lipca 2024 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji przystani – pomostu pływającego, i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jak wynika z przekazanych Sądowi akt sprawy i uzasadnienia rozstrzygnięcia poddanego kontroli Sądu, M. S. (dalej jako wnioskująca, odwołująca się) zwróciła się do Wójta z wnioskiem z 22 marca 2024 r. (data nadania w placówce operatora pocztowego) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji przystani – pomostu pływającego na części działki o nr geodezyjnym [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...], stanowiącej jezioro [...], na wysokości działki o nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...]. Natomiast skarżąca jest właścicielką działki sąsiadującej z działką nr [...]. Decyzją z 31 lipca 2024 r. Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Do decyzji załączył m.in. analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako analiza). Wnioskująca zaskarżyła decyzję Wójta w terminie otwartym do wniesienia odwołania. W piśmie z 15 sierpnia 2024 r. podała, że wnosi zażalenie na powołaną wyżej decyzję Wójta. Zarzuciła, że Wójt wyznaczył do analizy bardzo mały obszar i nie uwzględnił szerokości trzcinowiska. Podniosła, że w sąsiedztwie istnieją podobne pomosty i na potwierdzenie załączyła zdjęcia. Podała, że w 2022 r. otrzymała pozytywną dla niej decyzję o warunkach zabudowy pomostu o takich samych parametrach jak obecnie, została ona jednak oprotestowana. SKO uchyliło decyzję Wójta, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wskazało Dz. U. z 2024 r., poz. 1130), dalej jako u.p.z.p. W uzasadnieniu decyzji przedstawiło treść art. 59 ust. 1, art. 50 ust. 2, art. 61 ust. 1 i 5a w brzmieniu sprzed zmiany u.p.z.p. dokonanej z dniem 24 września 2023 r. i zauważyło, że "w przeprowadzonej analizie organ podał, że niecelowe jest zwiększanie granic obszaru analizowanego. Natomiast istniejące w obszarze analizowanym parametry odbiegają znacząco od wnioskowanego." W przypadku takiej inwestycji jaką jest pomost, postępowanie jest nieco uproszczone i analiza funkcji nie zawiera postępowania w zakresie parametrów inwestycji. "Autor analizy winien wykazać, czy istnieją w tym obszarze inne pomosty i jakie są ich parametry. Skoro jednak nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w § 4 - § 8 rozporządzenia, to trudno przyjąć, że podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy może być to, że gabaryty istniejących pomostów odbiegają od wnioskowanego" (SKO w całej decyzji nie sprecyzowało jakie rozporządzenie powołuje). Przede wszystkim jednak Wójt nie wykazał, że można wydać decyzję dla wnioskowanej inwestycji w trybie legalizacyjnym. Co do zasady warunki zabudowy ustala się dla inwestycji, która nie została zrealizowana. Natomiast dla inwestycji istniejącej można je ustalić tylko wyjątkowo, w trybie legalizacyjnym. Po wystąpieniu do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (w skrócie PINB) Wójt nie wykazał, czy w rozpatrywanej sprawie wymagane jest postępowanie w sprawie legalizacji i tym samym, czy można wydać decyzję o warunkach zabudowy. Podsumowując SKO podało, że Wójt naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, co uzasadnia uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do jej ponownego rozpatrzenia. Zaleciło, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami "wskazanymi w powołanym rozporządzeniu" oraz ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także uwzględnił zastrzeżenia Kolegium. Skarżąca skierowała do Sądu sprzeciw od decyzji SKO z 18 października 2024 r. Zarzuciła, że przy rozpoznaniu sprawy nie wzięto pod uwagę zasady dobrego sąsiedztwa. Wnioskująca znacząco rozbudowała swój pomost, przez co uniemożliwiła bezpieczne cumowanie do pomostu skarżącej. Zakwestionowała też twierdzenia odwołania o istnieniu w okolicy dużych pomostów. Zauważyła ponadto, że właścicielka sąsiedniej działki wniosła zażalenie zamiast odwołania od decyzji Wójta z 31 lipca 2024 r., co jej zdaniem powoduje, że termin do wniesienia odwołania upłynął i Kolegium nieprawidłowo rozpoznawało zażalenie. Dodała, że czuje się poszkodowana i wskazała na niekonsekwencję w stanowisku SKO, które raz nakazuje cofnięcie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy jej działki argumentując, że parametry pomostu przy jej działce po rozbudowie będą zbyt duże, a gdy z tego samego powodu w niniejszej sprawie, na wniosek sąsiadki, Gmina słusznie odmawia legalizacji już wybudowanego pomostu (używając tych samych argumentów, które użyło SKO w sprawie rozbudowy pomostu skarżącej, czyli zbyt dużej powierzchni legalizowanego pomostu), to SKO zmienia stanowisko i uznaje, że powierzchnie pomostów nie powinny być brane pod uwagę mimo, że nie nastąpiła zmiana prawa w tym zakresie. Wobec tego skarżąca zwróciła się do Sądu o wydanie zaleceń organowi pierwszej instancji i utrzymanie w mocy uprzednio wydanej decyzji, która pozwalała rozbudować pomost przy jej działce. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw od decyzji SKO z 18 października 2024 r. okazał się uzasadniony, jednak z innych powodów niż w nim podniesione. Zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 1 zd. 1 i § 2). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 w powiązaniu z art. 64b § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami sprzeciwu od decyzji, w związku z czym zarzuty podniesione w jego treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. W świetle powyższego zasadne jest twierdzenie, że obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Stosowanie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z art. 138 § 2 powiązany jest art. 136 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Decyzją z 18 października 2024 r. SKO uchyliło decyzję Wójta w trybie art. 138 § 2 k.p.a. wskazując, że Wójt naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kolegium zaleciło, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami "wskazanymi w powołanym rozporządzeniu" oraz ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także uwzględnił zastrzeżenia Kolegium. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia m.in. warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [Dz.U. z 2023 r. poz. 977 – w brzmieniu obowiązującym przed zmianami tej ustawy, wynikającymi z art. 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), które weszły w życie z dniem 24 września 2023 r.], dalej jako u.p.z.p., że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p.: w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Niezrozumiałe jest stanowisko Kolegium, że Wójt ma obowiązek zbadania, "czy (...) wymagane jest postępowanie w sprawie legalizacji i tym samym, czy można wydać decyzję o warunkach zabudowy" w sytuacji, gdy Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy. Tej okoliczności nie sposób uznać za przesłankę uzasadniającą zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Ocena w tym zakresie nie dotyczy postępowania administracyjnego, ale prawa materialnego. Co do zasady Sąd podziela pogląd, że w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu należy wykazać, czy istnieją w obszarze analizowanym legalne pomosty i jakie są ich parametry. Skłania do tego m.in. treść art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 5a u.p.z.p. prawidłowo zacytowanych w kontrolowanej przez Sąd decyzji SKO – w brzmieniu przed wejściem w życie ww. zmiany u.p.z.p. Niemniej Sąd ma na uwadze dominujący w omawianej materii pogląd, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dopuszczalne jest prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 lipca 2020 r., II OSK 406/20; z 16 grudnia 2020 r., II OSK 3106/20). Przyjmuje się w szczególności, że jest możliwe przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., II OSK 1299/11). Dopuszczalne jest wydanie przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji w zakresie ustalenia warunków zabudowy. NSA m.in. w wyroku z 16 czerwca 2021 r., II OSK 2769/19 uznał, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, tak jak w każdej sprawie administracyjnej, załatwienie sprawy jest obowiązkiem organu pierwszej instancji, a w razie wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego. Jeżeli więc organ odwoławczy ma zastrzeżenia co do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p., to nie jest konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy termu organowi do ponownego rozpoznania, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego i wyjaśnieniu dodatkowych okoliczności sprawy organ odwoławczy może rozpoznać sprawę co do jej istoty (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1986/12). Mając powyższe na uwadze tut. Sąd na obecnym etapie sprawy nie rozstrzyga, czy zasadne jest przeprowadzenie nowej analizy w postępowaniu odwoławczym. Kolegium rozważy tę kwestię przy ponownym rozpoznaniu odwołania. Ponadto Sąd zauważa, że organ odwoławczy ograniczył się do kontroli decyzji Wójta bez szczegółowego uzasadnienia i odniesienia się do zarzutów odwołania. Prowadzi to wprost do naruszenia zasady wynikającej z art. 15 k.p.a. oraz pozostaje w sprzeczności z regułami wynikającymi z art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 11 k.p.a. Odwołująca się m.in. zarzuciła, że Wójt wyznaczył do analizy bardzo mały obszar i nie uwzględnił szerokości trzcinowiska, jak też że w sąsiedztwie istnieją podobne pomosty. W tym zakresie SKO podało jedynie, że "w przeprowadzonej analizie organ podał, że niecelowe jest zwiększanie granic obszaru analizowanego. Natomiast istniejące w obszarze analizowanym parametry odbiegają znacząco od wnioskowanego." Kolegium nie przedstawiło jasno przyczyn zajęcia takiego stanowiska i w sposób wybiórczy zareagowało na argumentację zaprezentowaną w odwołaniu pomimo, że odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 107 § 3 k.p.a. wymaga od organu wyższego stopnia odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, które faktycznie mogą mieć wpływ na ocenę sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 17 października 2024 r., II SA/Po 489/23). Natomiast w nawiązaniu do żądań podniesionych w sprzeciwie od decyzji SKO podkreślić trzeba, że Sąd nie jest uprawniony do dokonania merytorycznej oceny negatywnego oddziaływania przystani objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, zlokalizowanej przy nieruchomości sąsiadującej z gruntem skarżącej, gdyż bada jedynie istnienie podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., i to wyłącznie w odniesieniu do inwestycji polegającej na legalizacji przystani będącej przedmiotem decyzji organów obu instancji. Już tylko z tego powodu Sąd nie może wypowiadać się w zakresie decyzji podjętych w sprawie przystani zlokalizowanej na wysokości działki samej skarżącej, o co wniosła strona w sprzeciwie od decyzji. Za nieuzasadnione Sąd uznał także zastrzeżenia sprzeciwu, związane z określeniem środka zaskarżenia decyzji Wójta jako zażalenie zamiast odwołania. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że pismo z 15 sierpnia 2024 r. stanowi odwołanie od decyzji Wójta mimo błędnego użycia sformułowania: zażalenie. Stosownie bowiem do treści art. 61 § 1 i art. 63 § 2 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do wyłącznie strony. Z omawianego podania jednoznacznie wynikało, że wnioskująca jest niezadowolona z decyzji Wójta, czemu dała wyraz poprzez sformułowanie argumentacji mającej przemawiać za jej uchyleniem. Pismo zostało przy tym wniesione w terminie otwartym do złożenia odwołania od decyzji Wójta. W tej sytuacji SKO prawidłowo przystąpiło do rozpoznania pisma wnioskującej jako odwołanie od decyzji Wójta, wobec czego zgłoszony w tym zakresie zarzut sprzeciwu nie mógł odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku. Ponownie rozpoznając odwołanie organ odwoławczy winien uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną, wyrażoną w niniejszym wyroku. Na obecnym etapie sprawy Sąd uznał przy tym za przedwczesne przesądzanie o zasadności podniesionego w sprzeciwie zarzutu nieuwzględnienia przez SKO zasady dobrego sąsiedztwa, przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił decyzję Kolegium w całości. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od sprzeciwu. Przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.