II SA/Rz 505/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2023 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 28 grudnia 2022 r. nr SKO.401.ZP.3571.353.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala - Decyzją z dnia 28 grudnia 2023 r. nr SKO.401.ZP.3571.353.2022, wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "K.p.a."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent"/ "organ I instancji") z dnia 17 listopada 2022 r. nr 41/2022 w sprawie ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Budowa budynku usługowo-handlowego (usługi nieuciążliwe: biura, kawiarnie) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną", na terenie obejmującym działki nr: [...], [...], [...], położone w [...]. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożył T.Z. (dalej; "Wnioskodawca") i Prezydent, decyzją na wstępie opisaną, ustalił warunki zgodnie z wnioskiem. W odwołaniu W.W. (dalej: "Skarżący"), reprezentowany przez adwokata, zarzucił pominięcie w decyzji w zakresie powierzchni zabudowy istniejących urządzeń przesyłowych oraz służebności przesyłu, naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 78 § 1, art. 79 oraz art. 81 K.p.a., naruszenie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 , dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie"), naruszenie § 3 tegoż rozporządzenia, naruszenie art. 54 pkt 1 w związku z art. 64 ust 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust 2 rozporządzenia, naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Kolegium przedstawiło wybrane przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 stycznia 2022 r. Wskazało, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przy czym wielkość tę odnosić należy do odległości od granic działki inwestora. Powołało się na ugruntowany w tej kwestii pogląd orzecznictwa, że zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach, tj. trzykrotnej szerokości frontu działki. Naprowadziło, że może on być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. W sprawie organ wyznaczył granice obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem co oznacza, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Kolegium za niezasadny uznało zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia poprzez przeprowadzenie analizy w nieprawidłowy sposób. Jak wynika z analizy organ jednoznacznie wskazał, że teren położony jest m.in. w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zatem nie pominął tego faktu. Odnosząc się do zarzutu pominięcia faktu, że sąsiedztwo terenu inwestycji stanowi zabudowa jednorodzinna, co w przypadku realizacji inwestycji może "wytwarzać immisje na działce skarżącego" Kolegium wskazało, że w decyzji zawarto warunek poszanowania interesów osób trzecich tj., że projektowana inwestycja nie może powodować, ograniczenia dostępu do drogi publicznej, pozbawienia możliwości korzystania z wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, energii elektrycznej, cieplnej, środków łączności, pozbawienia dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby. Ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może wkraczać w zakres działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Ochrona taka może zatem dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Rozstrzyga się w nim jedynie o tym, czy realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego jest dopuszczalna na konkretnym terenie. Argument, że teren analizowany został wyznaczony na nieaktualnych mapach także jest nietrafiony; wystarczającym warunkiem jest, aby mapa pochodziła z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zatem nie musi to być mapa posiadająca klauzulę aktualności. Fakt, że pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego potwierdzona jest pieczęcią i podpisem Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami jest w ocenie Kolegium wystarczające. Niezasadnym jest także zarzut braku uwzględnienia w powierzchni zabudowy "służebności przesyłu oraz związanych z nimi pasów służebności przesyłu". Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują uwzględniania przy ustalaniu wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu pasów technicznych, ani stref kontrolowanych od sieci infrastruktury technicznej. Ustalając wartość wskaźnika powierzchni zabudowy bierze się pod uwagę powierzchnie zabudowy budynków istniejących na działkach położonych w granicach analizowanego obszaru. Co do zarzutu związanego z uzbrojeniem terenu Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie był zobowiązany do badania, czy zaproponowane w nich rozwiązania są możliwe do przeprowadzenia. Takie badanie w zasadzie mogłoby zostać przeprowadzone na podstawie opinii biegłych, ale tylko wtedy, gdyby były uzasadnione przypuszczenia, że dane zawarte w oświadczeniach są nieprawdziwe. Trudno jednak zakładać, by oświadczenia w zakresie możliwości przyłączenia i dostawy gazu, energii elektrycznej itd. były w jakimś stopniu wadliwe, skoro w drodze i na sąsiednich działkach występują już wszystkie niezbędne sieci, a inwestycja nie polega na budowie jakiegoś szczególnie wymagającego obiektu - jest to zwykły budynek handlowo - usługowy. Zgodnie z art. 61 pkt 3 ust. 1 u.p.z.p., uzbrojenie terenu niezbędne dla zamierzonej inwestycji nie musi istnieć fizycznie na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Wystarczające jest bowiem zagwarantowanie właściwego przedsiębiorstwa, że powstanie stosowne uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Kolegium odrzuciło zarzut dokonania błędnej analizy poprzez określenie wysokości elewacji frontowej budynków na działce nr [...] (ok. 8 metrów) i na działce nr [...] (ok. 7 metrów); odległość pomiędzy ww. obiektami wynosi ok. 25 m, przez co nie można ich traktować, jako jednego budynku. Nie znalazło także podstaw do uznania, że postępowanie prowadzone było z naruszeniem zasad procedury administracyjnej dotyczących udziału strony w postępowaniu. Skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżył decyzję Kolegium w całości i wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, jak również o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, a w szczególności: - art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 i 2 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w z w. z art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w sposób niebudzący wątpliwości oraz niewyczerpujące i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, jak również dowolną ocenę materiału dowodowego, a przez to prowadzenie postępowania w sposób nieprowadzący do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, tj. poprzez uznanie, że organ przeprowadził prawidłową analizę architektoniczno - urbanistyczną oraz wyciągnął prawidłowe wnioski, - art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób precyzyjny przesłanek, jakimi kierował się organ administracyjny przy wydaniu przedmiotowej decyzji w szczególności przyczyn wydania warunków zabudowy ustalających powierzchnię zabudowy, wysokość kalenicy oraz wysokość elewacji frontowej w sposób przekraczający średnie wartości na analizowanym obszarze i w sposób nieuzasadniony nieuwzględnienie warunków zabudowy na działkach graniczących bezpośrednio z inwestycją (niezgodnie z wyrokiem WSA w Szczecinie II SA/Sz 53/22 z dnia 11.08.2022 r.), - art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, - art. 54 pkt. 1) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez określenie linii rozgraniczających teren inwestycji oraz wyznaczenie granic obszaru analizowanego na nieaktualnych mapach - w szczególności należy wskazać, iż z portalu "geoportal360" wynika, że działka o nr [...] nie istnieje i stanowi części działki [...] nie stanowiącej własności wnioskodawcy, - § 7 rozporządzenia poprzez wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z tolerancją +/- 20% mimo, iż przepisy rozporządzenia określenie parametrów budynku z tolerancją przewidują wyłącznie dla szerokości elewacji frontowej budynku, a tym samym ustalenie ww. parametru niezgodnie z przepisami prawa, - § 3 rozporządzenia poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób - na terenie objętym inwestycją dominuje zabudowa jednorodzinna i tereny rekreacyjne, zielone, a także przeprowadzenie analizy w sposób niedbały, nieczytelny oraz niedokładny i mający wpływ na wskazane cechy zabudowy, - przyjęcie nieczytelnego obszaru analizowanego poprzez brak jednoznacznego wskazanie szerokości frontu działki, brak przełożenia w/w wyznacznika na właściwy teren zabudowy poddany analizie, brak wskazania punktów, od których liczony był teren analizowany, a tym samym zbyt szerokie przyjęcie do analizowanego terenu nieruchomości, które nie sąsiadują w żaden sposób z ładem urbanistycznym zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa i dostosowanie parametrów zabudowy do nieruchomości niesąsiadujących z planowaną inwestycją; - posługiwanie się określeniami w analizie co do powierzchni zabudowy, wysokości frontowej elewacji oraz wysokości głównej kalenicy w postaci notorycznie "około" gdzie nie określono możliwości błędu i tym samym dowolne ustalanie ww. parametrów bez właściwej analizy. Należy wskazać, iż pod określeniem około 8 metrów może się mieścić zarówno 7 jak i 9 metrów co stanowi różnicę 2 metrów i czyni wyniki analizy za zupełnie niepewne, - naruszenie zasady "dobrego sąsiedztwa" będącej gwarancją ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne poprzez zupełne pominięcie przy ustaleniu powierzchni zabudowy oraz wysokości elewacji frontowej nieruchomości bezpośrednio graniczącej z planowaną inwestycją w postaci zabudowy jednorodzinnej oraz terenów rekreacyjnych i dostosowanie parametrów do nieruchomości nie tworzących ładu urbanistycznego z planowaną inwestycją. W sposób zupełnie niezrozumiały wydanie zgody na budowę budynku w sposób jednoznaczny górującego nad istniejącą zabudową i istotnie zaburzającego ład urbanistyczny, - naruszenie zasady "kontynuacji funkcji". Istotą tej zasady jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Zaskarżone warunki zabudowy nie tworzą ładu przestrzennego ani urbanistycznego z istniejącą zabudową, jest to zupełnie nowa inwestycja posadowiona w bezpośredniej bliskości z zabudową szeregową jednorodzinną i parkiem i w żaden sposób nie realizuje zasady kontynuacji funkcji; - naruszenie zasady "ochrony ładu przestrzennego". Planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest ochrona "ładu przestrzennego". Warunki zabudowy w sposób nieuzasadniony pozwalają na wybudowanie nowego obiektu w bezpośredniej bliskości zabudowy jednorodzinnej górującego nad zabudową jednorodzinną w istocie noszące cechy "brutalizmu" w architekturze, - ustalenie, iż na analizowanym obszarze znajduje się budynek o wysokości głównej kalenicy 11 metrów i ustalenie w przedmiotowej sprawie wysokości głównej kalenicy w takiej wysokości, gdy jednocześnie na analizowanym terenie nie ma żadnego takiego budynku !!!, - pominięcie, iż na przedmiotowej działce już istnieje zabudowa. "W sytuacji, w której wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy nieruchomości zabudowanej, podczas przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy nie można pominąć zabudowy istniejącej na działce inwestora. Zabudowa znajdująca się już na działce, na której ma zostać zrealizowana nowa inwestycja wraz z zabudową posadowioną na innych działkach, współtworzy pewien ład przestrzenny na terenie wyodrębnionym jako obszar analizowany." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1824/21), - pominięcie w wydanej decyzji możliwości spowodowania przez warunki zabudowy wytworzenie immisji na działce skarżącego, pominięcie, iż nieruchomość bezpośrednio graniczy z zabudowaniem jednorodzinnym i niezasadne danie w tych warunkach prymatu działalności usługowej. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (por. wyrok WSA w Łodzi z 3 września 2014 r. II SA/Łd 527/14). W orzecznictwie przyjmuj się pogląd, że o statusie stron decydują nie tylko rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu, jakie realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować dla właścicieli nieruchomości, lecz sama możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności, w tym m.in. obawy związane z immisjami (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 października 2014 r., II SA/Kr 1199/14). Jak stanowi przy tym art. 140 ustawy - Kodeks cywilny, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, a także rozporządzać rzeczą. Przepis ten chroni właściciela nieruchomości przed tzw. immisjami bezpośrednimi, zatem takimi, które uniemożliwiałyby korzystanie z prawa własności. Z kolei na mocy art. 144 k.c. zakazane są tzw. immisje pośrednie. Przepis ten stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Oba powołane przepisy należy uwzględnić przy określaniu kręgu stron postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w szczególności zaś przy dokonywaniu oceny, czy planowana inwestycja (ze względu na swój rozmiar, charakter itp.), stwarza ryzyko immisji bezpośrednich albo pośrednich (por. wyrok WSA w Białymstoku z 10 października 2019 r., II SA/Bk 639/19). 2) Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - naruszenie przepisu art., 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez brak należytego uzasadnienia przedstawionej analizy oraz załączenia dokumentów stanowiących podstawę jej przygotowania co też uniemożliwia jej ocenę jako materiału dowodowego. Należy wskazać, iż Analiza urbanistyczno-architektoniczna (dalej też jako "analiza urbanistyczna") stanowi podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji (zob. wyrok WSA w Krakowie, II SA/Kr 1392/17, lex nr 2442161 i tam pow. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt IIOSK 1252/11). Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Chodzi o to, aby możliwa była ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowo administracyjnym. II SA/Ke 101/22 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach LEX nr 3356717 - wyrok z dnia 18 maja 2022r. - naruszenie przepisu art., 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż istniejące urządzenia przesyłowe nie mają znaczenia dla wydania decyzji o warunkach zabudowy mimo, iż do przepisów odrębnych, o których mowa art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., należy zaliczyć wszelkie regulacje prawne dotyczące m.in. ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, z których mogą wynikać ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości. Jednocześnie istniejące służebności przesyłu oraz pasy służebności przesyłu wpływają na warunki zabudowy działki. Urządzenia przesyłowe jako urządzenia infrastruktury technicznej także podlegają pod wydanie decyzji o warunkach zabudowy, - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w związku z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, - naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z § 5-7 rozporządzenia poprzez błędne ustalenie powierzchni zabudowy na poziomie 70,5% (brak zastosowania średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego z pominięciem bezpośredniej bliskości zabudowy jednorodzinnej i istniejącego ładu urbanistyczno - architektonicznego) i w sposób nieuzasadniony brak uzasadnienia w analizie, błędne ustalenie, przyjęcie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na 5,95 z tolerancją do 7,14 metra mimo, iż graniczy on bezpośrednio z budową jednorodzinną i parkiem rekreacyjnym - brak analizy i uzasadnienia takiego wpływu na zabudową jednorodzinną i "górowanie" na w/w terenie inwestycyjnym, oraz wpływem immisji z tym związanych na tereny jednorodzinne, - przeprowadzenie analizy architektonicznej w sposób wadliwy, bez wskazania zastanego ładu architektoniczno - urbanistycznego, bez uwzględnienia, iż przedmiotowe działki jako jedyne ze wskazanego obszaru oddziaływania z przeznaczaniem na budownictwo usługowe znajdują się bezpośrednio przy zabudowie jednorodzinnej. W świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w treści decyzji o warunkach zabudowy lub w treści dołączonej do niej analizy winny być ustalane prawidłowości urbanistyczne, czy architektoniczne, pozwalające na zbadanie, czy planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny. Analizujący winien zatem wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne, czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim, a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej, a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika. Samo wskazanie, że projektowana inwestycja ma mieć charakter handlowo - usługowy, a tym samym zasługuje na więcej jest a priori błędnym założeniem. W uzasadnieniu zarzuty skargi zostały rozwinięte. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. W związku z wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2021 r. o ustalenie warunków zabudowy na budowę budynku usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, Prezydent zawiadomieniem z 26 kwietnia 2021 r. powiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Z akt wynika, że uprawniony architekt sporządził projekt decyzji o warunkach zabudowy, natomiast organ I instancji 10 czerwca 2021 r. zawiadomił strony w trybie art. 10 K.p.a. Po upływie wyznaczonych terminów Prezydent, decyzją z dnia 6 lipca 2021 r., ustalił warunki zabudowy działek nr [...], [...] i [...] dla inwestycji pod nazwą budowa budynku usługowo-handlowego (usługi nieuciążliwe: biura, kawiarnie) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Odwołanie od tej decyzji złożył Skarżący reprezentowany przez adwokata. Decyzją z dnia 16 listopada 2021 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, jakie kwestie wymagają ponownego rozpatrzenia. Procedując ponownie Prezydent w dniu 18 stycznia 2022 r. wezwał Wnioskodawcę o kopię mapy zasadniczej terenu inwestycji w odpowiedniej skali, jak również o przedstawienie charakterystyki inwestycji obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy. Z akt wynika wnioskodawca przedłożył kopię mapy zasadniczej datowaną 11 lutego 2022 r. wraz dokumentami dotyczącymi szerokości, wysokości i powierzchni zabudowy budynku, którego wniosek dotyczy. Po zawiadomieniu stron postępowania (art. 10 K.p.a.) Prezydent, decyzją z 17 maja 2022 r. ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem. Również i ta decyzja została zaskarżona przez Skarżącego. Kolegium odwołanie uwzględniło i decyzją z dnia 22 czerwca 2022 r., uchylając zaskarżoną decyzje i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazało na braki w uzasadnieniu co do parametrów inwestycji. Rozpatrując po raz kolejny wniosek organ I instancji zlecił sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy, do której dołączono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Z materiałem tym zapoznano strony, również pełnomocnika Skarżącego. W tym stanie sprawy Prezydent, decyzją z dnia 17 listopada 2022 r., ustalił warunki zabudowy dla działek objętych wnioskiem. Odwołanie od tej decyzji wniesione przez pełnomocnika Skarżącego nie zostało uwzględnione. Decyzją z dnia 28 grudnia 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi. II. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r., gdyż postępowanie wszczęte zostało w dniu 7 kwietnia 2021 r. i sprawa nie została zakończona (art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. z 2021 roku, poz. 1986). Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p. który stanowił, że wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzję o warunkach zabudowy, stosownie do art. 60 ust. 1 u.p.z.p., wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, z wyjątkiem terenów zamkniętych, w stosunku do których właściwy jest wojewoda (art. 60 ust. 3). Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Sposób ustalania parametrów inwestycji określa rozporządzenie w brzmieniu sprzed zmiany z 3 stycznia 2022 r.. Zgodnie z § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej; "analiza") w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1-5 ustawy (ust. 1); granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Stosownie do treści § 2 pkt 5 rozporządzenia, pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z unormowań tych wynika, że analiza stanowi główny dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyciągnięte z przeprowadzonej analizy wnioski przekładają się bowiem bezpośrednio na stwierdzenie możliwości ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. III. W rozpoznawanej sprawie organy przeprowadziły postępowanie zgodnie ze wskazanymi przepisami. Po dwukrotnym orzeczeniu kasatoryjnym, organ I instancji realizując wytyczne Kolegium sporządził ponownie projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z nową analizą, przy czym opracowanie te wykonała osoba posiadająca wymagane uprawnienia (k. 84 akt adm. I instancji). Obszar analizowany wyznaczony został na właściwej kopii mapy zasadniczej, będącej kserokopią mapy załączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Podkreślić należ, że kopie mapy zasadniczej wykonane zostały 5 lutego 2021 r. a więc o "nieaktualności" mapy nie może być mowy (vide: k. 6 i 7 akt adm. I instancji). Sąd stwierdza, że wokół terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy prawidłowo został wyznaczony obszar odpowiadający trzykrotnej szerokości frontu inwestycji a więc zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Szerszą i prawidłową argumentację dotyczącą sposobu wyznaczenia tego obszaru (analizowanego) zamieściło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (przedostatni i ostatni akapit – str. 3 i 4), dlatego jej powielanie jest zbędne. Trafnie też Kolegium przywołało poglądy orzecznictwa dotyczące granic obszaru analizowanego. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę poglądy te podziela. W analizie i w konsekwencji w decyzji nie wyznaczono linii zabudowy. Niemniej jednak wskazać należy na specyficzne usytuowanie terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i argumentację podaną w analizie przemawiającą za pominięciem tego parametru. Otóż teren inwestycji nie przylega do drogi publicznej (teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej przez ustanowioną notarialnie służebność). Poza tym istniejące w sąsiedztwie budynki nie tworzą linii zabudowy, której przedłużenie mogłoby stanowić wytyczną do ustalenia linii nowej zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia, jako kontynuacji układu przestrzennego. Zatem Sąd stwierdza, że w tym stanie faktycznym narzucenie jakiejkolwiek linii zabudowy każdorazowo nosiłoby cechy dowolności, dlatego brak decyzyjnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie stanowi naruszenia § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Może być natomiast oceniany przez zapis § 4 ust. 2 rozporządzenia ("Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1."). Skoro przepis ten dopuszcza inne wyznaczenie linii zabudowy to w przypadku, gdyż analiza podaje zasadną argumentację o braku punktu odniesienia i tym samym braku podstaw do wyznaczenia linii zabudowy, to parametr ten (linię zabudowy) wyznaczą przepisy Prawa budowlanego na etapie pozwolenia na budowę. Jest poza sporem, że w obszarze analizowanym znajduje się zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i zabudowa usługowa. W punkcie 3.2) analizy wymienione zostały działki obejmujące zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ze wskazaniem procentowo powierzchni zabudowy. Na tej podstawie obliczono średni wskaźnik powierzchni zabudowy (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), który wynosi ok.29%. Jednocześnie odrębnie wskaźnik ten ustalono dla działek zabudowanych zabudową usługową ustalając, że średnia wielkość tego wskaźnika wynosi ok. 70,5%. W tym miejscu wskazać należy, że zdefiniowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. "zasada dobrego sąsiedztwa" warunkuje zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenów sąsiednich, tj. znajdujących się w obszarze analizowanym. W orzecznictwie podkreśla się, że celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. II SA/Gd 357/15). Występowanie w obszarze analizowanym zarówno zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i zabudowy usługowej oznacza, że planowana inwestycja ("Budowa budynku usługowo-handlowego /usługi nieuciążliwe: biura, kawiarnie/ wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną") stanowi kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie. W ten sposób realizowana jest naczelna zasada ładu przestrzennego, tj. kontynuacja funkcji. W orzecznictwie podkreśla się, że kontynuacja funkcji w świetle powołanego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 lipca 2023 r. sygn. II SA/Łd 347/23). Podzielając ten pogląd Sąd stwierdza, że skoro w sąsiedztwie występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i zabudowa usługowa, to bezzasadny jest zarzut dotyczący naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. W odniesieniu do parametru objętego § 7 rozporządzenia wskazano na wysokość górnych krawędzi w budynkach mieszkalnych w zabudowie szeregowej (ok. 5m). Wyszczególniono także numery działek zabudowanych budynkami usługowymi z podaniem ich wysokości oraz uwzględniono działki zabudowane budynkami mieszkalnymi. Na tej podstawie obliczono średnią wysokość elewacji frontowej, która wynosi ok. 5,2m. Natomiast średnią wartość tego parametru dla budynków usługowych ustalono na ok. 5,95m. Tym samym analiza w tej części, poparta konkretnymi danym (numery działek) i wielkościami (wysokość) odpowiada wymogom prawa. W analogiczny sposób opisano szerokość elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym (§ 6 rozporządzenia) z konkluzją, że średnia szerokość wynosi ok. 13m, natomiast dla budynków usługowych – ok.24m. W analizie zaznaczono jednocześnie, że z uwagi na zróżnicowanie szerokości elewacji frontowej oraz ze względu na wymiary terenu objętego wnioskiem, brak jest uzasadnienia do określenia tego parametru na podstawie średniej wielkości. W konsekwencji, w wynikach analizy parametr ten określono na ok. 18m, z tolerancją +/- 20% (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Takie uzasadnienie analizowanego parametru spełnia wymania rozporządzenia co ma ten skutek, że wyniki analizy mogły stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy. Dodać też należy, że w analizie omówiono geometrię dachów budynków znajdujących się w obszarze poddanym analizie (§ 8 rozporządzenia). Reasumując Sąd stwierdza, że sporządzona analiza odpowiada wymaganiom zarówno ustawowym (u.p.z.p.), jak i rozporządzenia a formułowane w skardze zarzuty pod adresem tego dokumentu są bezzasadne. Nie jest zasadny także zarzut dotyczący niewystarczającego uzbrojenia terenu. Wnioskodawca dołączył do wniosku oświadczenia dostawców mediów (gaz- pismo z 19 marca 2021 r., energia elektryczna – pismo z 10 marca 2021 r. oraz woda i ścieki – pismo z 1 kwietnia 2021 r. – k. 1-3 akt adm.). Zaznaczyć należy, że celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2023 r. sygn. II SA/Łd 508/23). W realiach sprawy wnioskodawca uzyskał gwarancie od dostawców mediów i tym samym warunek, o jakim mowa we wskazanym wyżej przepisie, jest spełniony. Z akt wynika, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez ustanowioną służebność. Na dowód tego do wniosku dołączono akt notarialny z dnia 22 lipca 2014 r. (k. 11 akt adm. I instancji). Tym samym spełniony jest warunek, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., gdyż celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia dojazdu spełniającego wymogi techniczno-budowlane. Na etapie dotyczącym udzielania warunków zabudowy a nie realizacji inwestycji, znaczenie może mieć wyłącznie kwestia dostępności terenu, nie zaś tego czy dostęp ten odpowiada przepisom określającym wymogi techniczne dla dróg. Wynika to z istoty decyzji o warunkach zabudowy, która ma odpowiedzieć na pytanie czy określona co do rodzaju inwestycja jest w ogóle możliwa do wykonania w określonym we wniosku terenie (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 12 września 2023 r., sygn. II SA/Wa 216/23). Wobec tego ustanowienie służebności dowodzi o spełnieniu przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., natomiast formułowane skargą oczekiwania co do dostępu do drogi publicznej nie mają oparcia w obowiązujących przepisach. W odniesieniu do przepisów postępowania Sąd zauważa, że podstawowym dowodem w sprawie jest sporządzona analiza urbanistyczna, która wskazuje parametry zabudowy. Natomiast inne dowody w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mogą wchodzić w rachubę, jednakże powinny pozostawać w związku z przedmiotem postępowania. Skarga, poza ogólnikowym zarzutem naruszenia art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 K.p.a. w z w. z art. 80 K.p.a. (poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w sposób niebudzący wątpliwości oraz niewyczerpujące i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, jak również dowolną ocenę materiału dowodowego, a przez to prowadzenie postępowania w sposób nieprowadzący do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, tj. poprzez uznanie, że organ przeprowadził prawidłową analizę oraz wyciągnął prawidłowe wnioski), jak również naruszenia art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., nie wskazuje na dowody, które pozostawałyby w związku z przedmiotowym postępowaniem i zostały przez organy pominięte. Innymi słowy, nie wskazuje na okoliczności, które miałyby znaczenie dla rozstrzygnięcia, a które nie zostały wyjaśnione. Wobec tego Sąd stwierdza, że organy nie naruszyły przepisów postępowania i to w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "P.p.s.a."). Nie naruszyły też prawa materialnego w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.