VIII SAB/Wa 5/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w R. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. Zobowiązuje Dyrektora Aresztu Śledczego w R. do rozpatrzenia wniosku W. S. z dnia 22 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Dyrektor Aresztu Śledczego w R. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku wskazanego w puncie 1 wyroku, 3. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w R. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadnienie. Wnioskiem z dnia 22 lipca 2024r. (data wpływu: 2 sierpnia 2024r.) W.S.(dalej: "skarżący", "strona") zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w R. (dalej: "Dyrektor AŚ", "organ") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym: "ilości (liczby) skarg osadzonych dotyczących działalności Zakładu Karnego w K., uznanych za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. w okresie od dnia 1 stycznia 2021r. do dnia 31 grudnia 2021r. oraz od 1 stycznia 2024 r. do 30 czerwca 2024 r." Pismem z dnia 6 sierpnia 2024r. znak: [...] organ udzielił skarżącemu odpowiedzi wskazując, że nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej. Wyjaśnił, że nie prowadzi ewidencji skarg wpływających do Zakładu karnego w K. i Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O., o której mowa w § 11 ust. 1 i 2 obowiązującego w 2021r. i 2022r. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2013 r., poz. 647) i w § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 września 2022r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz.U. poz. 1960). Nie posiada również żadnych dokumentów w tym zakresie. Wskazał także, że w świetle art. 25a i 25b ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. o Służbie Więziennej, nie jest również zobowiązany ani uprawniony do wytworzenia żądanej informacji na podstawie czynności analitycznych - badania Centralnej Bazy Danych Osób Pozbawionych Wolności. Na poparcie powyższej argumentacji organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Białymstoku z dnia 2 marca 2022r., sygn. akt II SAB/Bk 6/22, którym skarga skarżącego została oddalona. W złożonej pismem z 9 stycznia 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze skarżący zarzucił organowi bezczynność w udzieleniu informacji publicznej na wniosek z 22 lipca 2024r. Autor skargi zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), gdyż organ był zobowiązany do udzielania żądanych informacji, ponieważ był w ich posiadaniu poprzez nieograniczony dostęp do ogólnopolskiego systemu Centralnej Bazy Danych Osób Pozbawionych Wolności, która to baza zawiera informacje dotyczące m.in. wniosków, skarg i próśb złożonych przez osoby pozbawione wolności na terenie całego kraju; 2) art. 13 ust. 1 u.d.i.p., gdyż organ poza stwierdzeniem, że nie posiada wnioskowanej informacji (powołując się na uchylony przez NSA wyrok WSA w Białymstoku z 2 marca 2022r. II SAB/Bk 6/22), w żaden sposób nie uprawdopodobnił swojego stanowiska. Skarżący wniósł o: – zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 22 lipca 2024r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; – stwierdzenie, że Dyrektor AŚ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 22 lipca 2024r, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska podniósł, że udzielił skarżącemu odpowiedzi na kierowany przez niego wniosek o udostępnienie informacji publicznej pismem z dnia 6 sierpnia 2024 r. W przypadku gdyby Sąd nie podzielił argumentacji zawartej w ww. odpowiedzi, organ podniósł, że - w jego ocenie – informacja nie podlega udostępnieniu, z uwagi na nadużycie prawa do informacji publicznej. Wskazał, że skarżący już w dniach 8 lipca 2024r. (data wpływu: 11 lipca 2024r.) i 19 sierpnia 2024r. (data wpływu: 22 sierpnia 2024r.) skierował do organu kolejne wnioski o udostępnienie informacji publicznej dot. liczby skarg dotyczących innej jednostki penitencjarnej i innych okresów. Skarżący od roku 2020r. wniósł ponad 600 skarg dotyczących jednostek penitencjarnych, w których odbywał karę. Na działalność Aresztu Śledczego w R. skierował w roku 2024 dotychczas około 24 skargi (stan na 24.01.2025r.). Zdaniem organu, ujmowanie kolejno krótkich okresów i ograniczanie żądania do konkretnych jednostek penitencjarnych powoduje, że adresat nie ma możliwości kwalifikowania żądanych informacji jako informacji przetworzonych. Jednocześnie liczba kierowanych wniosków, występowanie o udzielenie informacji z różnych okresów, a niekiedy dotyczących działalności innych jednostek penitencjarnych powoduje, że rzeczywisty zakres żądanych informacji jest tak znaczny, że gdyby został ujęty w jednym lub kilku wnioskach - zobrazowałby jak pracochłonne jest przygotowanie takiej informacji, jej przetworzenie, nakład pracy osób zajmujących się realizacją żądań wnioskodawcy. Działanie takie nie może być w ocenie organu akceptowane - występowanie w krótkim czasie z licznymi wnioskami dzielonymi w taki sposób, by żądana informacja publiczna nie stanowiła informacji przetworzonej i nie powstała konieczność legitymowania się szczególnym interesem publicznym, prowadzi do omijania przepisów prawa - przepisów ustawy przewidujących wykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego. Nic nie wskazuje, by liczne uzyskiwane przez skarżącego informacje były pozyskiwane zgodnie z celem u.d.i.p. tj. w intencji dbania o interes publiczny np. w celu poprawy, funkcjonowania jakiegokolwiek organu, a nie w celu sformułowania kolejnych wniosków oraz skarg i odwołań. Konkludując organ stwierdził m.in., że wniosek skarżącego z dnia 22 lipca 2024r. nie podlega rozpoznaniu w trybie u.d.i.p., gdyż kierowany jest w indywidualnym interesie skarżącego. Stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. Zauważył, że poinformował skarżącego w odpowiedzi na jego wniosek z dnia 22 lipca 2024r., że nie stwierdza podstaw do udzielenia mu żądanej informacji. Ponadto, w odpowiedzi na kolejne dwa wnioski w podobnym przedmiocie, organ odmówił udzielenia informacji i wyjaśnił skarżącemu, iż w jego ocenie wniosek nie podlega pod przepisy u.d.i.p., nie dotyczy informacji publicznej i jest kwalifikowany przez organ jako składany we własnym interesie. Organ uznał, że wnioski te wpisują się w ramy przyjętego w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcia nadużycia prawa do informacji publicznej. Skarżącemu znane jest zatem stanowisko organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe zakreśla zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym przypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Przedmiotem wniesionej skargi jest bezczynność Dyrektora AŚ w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 22 lipca 2024r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej ilości (liczby) skarg osadzonych dotyczących działalności Zakładu Karnego w K., uznanych za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. w okresie od dnia 1 stycznia 2021r. do dnia 31 grudnia 2021r. oraz od 1 stycznia 2024 r. do 30 czerwca 2024 r. W związku z tak sformułowanym żądaniem niezbędne było ustalenie, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy podmiot, do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji, jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania. Niezbędne jest przy tym również rozstrzygnięcie, czy dane, o których udostępnienie zwrócił się skarżący, stanowią informację publiczną, bowiem charakter żądanej informacji determinuje formę udzielonej odpowiedzi. Do udzielenia informacji zobowiązane są bowiem podmioty będące w posiadaniu takiej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Przy czym czynności tych organ powinien dokonać, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W badanej sprawie - zdaniem Sądu - spełniony został zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dyrektor Aresztu Śledczego w R. jest niewątpliwie podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Areszt śledczy i zakład karny są niewątpliwie podmiotami publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1869), bowiem zgodnie z art. 7 pkt 3 tej ustawy, dyrektor zakładu karnego i dyrektor aresztu śledczego są organami Służby Więziennej. Z kolei, przepis art. 6 tej ustawy stanowi, że koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa. Dyrektor aresztu śledczego jest zatem podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne na zasadach określonych w ustawie Kodeks karny wykonawczy - zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności, dysponuje też funduszami publicznymi, a tym samym jest podmiotem publicznym zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Zatem Dyrektor AŚ jako podmiot dysponujący majątkiem publicznym był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej i do jej udostępnienia lub do odmowy jej udostępnienia. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. W związku z powyższym informację publiczną stanowi ilość jak i treść rozstrzygnięć podjętych przez organ Służby Więziennej na skutek skarg osadzonych. Stanowią one bowiem istotną informację o działalności podmiotu publicznego. Sposób rozpatrzenia skarg osadzonych stanowi władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej kończące postępowanie w danej sprawie, co oznacza, że przedmiotowe rozstrzygnięcie stanowi informację o sposobie załatwienia sprawy (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) u.d.i.p.) oraz dokument urzędowy zawierający w swej treści rozstrzygnięcie (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwszy u.d.i.p.). Wskazać należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia informacji, nie umożliwiają jej udostępnienia w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Kwestią sporną, w niniejszej sprawie, jest natomiast ustalenie, co powinien uczynić organ, którego skargi osadzonych bezpośrednio nie dotyczą, a do którego złożono wniosek dostępowy mający za przedmiot udostępnienie informacji o ilości skarg osadzonych dotyczących działalności innego organu. Powyższe zagadnienie zostało poddane analizie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2024 r., III OSK 1149/22, a stanowisko tam zaprezentowane podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Otóż NSA w ww. orzeczeniu wywiódł, że "mając na uwadze treść art. 4 ust. 3 u.d.i.p. jak i zasygnalizowany problem podkreślenia wymaga, że identyfikacja zasobu informacyjnego i stanu posiadania przez organ, do którego kierowany jest tzw. wniosek dostępowy następuje w różny sposób. Taka identyfikacja może mieć miejsce m.in. w formule wykorzystania dostępu do zewnętrznych baz danych, których wykorzystanie wiąże się z realizacją nałożonych na dany organ zadań. Respektując generalne zapatrywanie, że zasadniczo informacji publicznej dotyczącej danego organu w trybie określonym u.d.i.p. winien udzielać bezpośrednio ten właśnie organ (to jest organ do którego wnioskodawca bezpośrednio zwrócił się z wnioskiem dostępowym, a zakresem żądania objęto informacje dotyczące tego organu) uznać należy, że adresat wniosku dostępowego (a zatem adresat obowiązku udostępniania informacji publicznej) będzie w posiadaniu takich informacji nie tylko w stanie faktycznym, charakteryzującym się fizycznym posiadaniem nośnika, na którym utrwalono informację, lecz także w sytuacji, w której posiada on dostęp jedynie do treści żądanej przez dany podmiot informacji. W dobie powszechnej obecnie informatyzacji (cyfryzacji) działalności organów administracji publicznej należy racjonalnie przyjąć, że coraz częściej to właśnie dostęp do treści informacji (w przypadku wdrożenia i stosowania określonych przez ustawodawcę rozwiązań informatycznych), a nie fizyczne posiadanie nośnika, na którym zostaje utrwalona informacja, będzie zasadniczym determinantem uznania, że w określonym stanie faktycznym adresat obowiązku udostępnienia informacji publicznej znajduje się w jej posiadaniu w rozumieniu nadanym treścią art. 4 ust. 3 u.d.i.p.". NSA uznał, że "organ, do którego wpłynął wniosek dostępowy miał dostęp do treści żądanej informacji, a zatem "znajdował się w jej posiadaniu" w rozumieniu jakie wynika z dyspozycji wskazanego wyżej art. 4 ust. 3 u.d.i.p." Wobec powyższych wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjął, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 22 lipca 2024r., bowiem nie udzielił mu żądanej informacji publicznej dotyczącej "ilości (liczby) skarg osadzonych dotyczących działalności Zakładu Karnego w K., uznanych za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. w okresie od dnia 1 stycznia 2021r. do dnia 31 grudnia 2021r. oraz od 1 stycznia 2024 r. do 30 czerwca 2024 r." W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał w pkt 1 wyroku organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 22 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. stwierdził w pkt 2 i 3 wyroku, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu ww. wniosku skarżącego, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności Sąd, wziął pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Takich cech tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie można doszukać się w kontrolowanym stanie faktycznym, gdyż organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego, w terminie przewidzianym w u.d.i.p. Jednakże nieprawidłowe rozpoznanie wniosku wynikało w istocie z błędnego przeświadczenia, że organ nie dysponuje żądanymi informacjami, a zatem nie ma obowiązku udostępnienia tych informacji. A zatem bezczynność organu nie wynikała ze złej woli organu, ani nie miała cech celowego ignorowania lub lekceważenia obowiązków nałożonych na organ przepisami u.d.i.p.