III OSK 5523/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1332/20 w sprawie ze skargi H.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 24 sierpnia 2020 r. nr SKO.V/428/2988/121/2020 w przedmiocie wykonania zastępczego obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1332/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej "WSA w Gliwicach" lub "Sąd I instancji"), oddalił skargę H.W. (dalej "skarżąca") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej (dalej "Kolegium") z dnia 24 sierpnia 2020 r. nr SKO.V/428/2988/121/2020 w przedmiocie wykonania zastępczego obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wójt Gminy [...] (dalej "Wójt") postanowieniem z dnia 30 czerwca 2020 r., nr RIP.6331.34.13.2016.GJ, wydanym na podstawie art. 127 oraz art. 128 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej u.p.e.a), skierowanym do skarżącej – postanowił obowiązek objęty tytułem wykonawczym nr RIB.1/2016.GJ z dnia 16 grudnia 2016 r. wystawionym przez Wójta wykonać zastępczo w terminie od 15 września 2020 r. do 17 września 2020 r. w trybie postępowania egzekucyjnego przez firmę M.S. za skarżącą (zobowiązaną) na jej koszt i niebezpieczeństwo. Organ wskazał, że przybliżona kwota kosztów wykonania zastępczego wyniesie 8610 zł. Nadto wezwał skarżącą do wpłacenia zaliczki w podanej kwocie w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz nakazał zobowiązanej dostarczenie posiadanej dokumentacji niezbędnej do zastępczego wykonania egzekwowanej czynności. W uzasadnieniu postanowienia Wójt przedstawił działania zmierzające do wyegzekwowania od skarżącej realizacji ciążącego na niej obowiązku, w tym grzywny w celu przymuszenia, i wskazał, że z uwagi na niewykonanie przez skarżącą ciążącego na niej obowiązku zaistniała przesłanka zastosowania wykonania zastępczego. Od postanowienia Wójta zażalenie do Kolegium wniosła skarżąca, podnosząc błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zapadłego rozstrzygnięcia, polegający na tym, że to pełnomocnik strony sugerował zastosowanie innego środka egzekucyjnego, podczas gdy w rzeczywistości wskazywał on jedynie na bezzasadność nakładania na stronę kolejnych grzywien w celu przymuszenia. Skarżąca wskazała na obrazę: 1) art. 127 u.p.e.a. poprzez orzeczenie wykonania zastępczego obowiązku nałożonego na stronę w sytuacji, gdy ze względu na niewłaściwe sformułowanie nie nadaje się on do wykonania, 2) art. 389 pkt 6 zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 6 pkt 65 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, poprzez nakładanie na skarżącą obowiązku, do którego wykonania konieczne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego i którego wykonanie oznaczałoby złamanie przez skarżącą obowiązujących przepisów prawa. Dodatkowo strona podniosła zarzut naruszenia art. 128 § 2 u.p.e.a. poprzez nakazanie wpłaty zaliczki odpowiadającej wartości szacowanych przez organ robót w sytuacji, gdy zaliczka nie może być zapłatą całości, a w szczególności nie jest zaliczką nadpłata. Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2020 r., nr SKO.V/428/2988/121/2020, Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Wójta z dnia 30 czerwca 2020 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przypomniał treść rozstrzygnięć nakładających na skarżącą obowiązek wykonania rowu odwadniającego, jak również zwrócił uwagę na to, że w postanowieniu z dnia 7 listopada 2019 r. wskazano, iż dotychczasowe środki egzekucyjne w postaci grzywny w celu przymuszenia okazały się nieskuteczne, a tym samym niezbędne okazało się zastosowanie innego środka egzekucyjnego. Zdaniem Kolegium, zaliczka może obejmować całość przewidywanych wydatków na wykonanie zastępcze. Pismem z dnia 24 września 2020 r. skarżąca złożyła do WSA w Gliwicach skargę na postanowienie Kolegium z dnia 24 sierpnia 2020 r., zarzucając naruszenie: 1) art. 15 k.p.a. poprzez całkowity brak odniesienia się do zarzutów przedstawionych w punkcie 1 i 2 zażalenia, a tym samym nierozpatrzenie istoty sprawy i naruszenie zasady dwuinstancyjności; 2) art. 16 k.p.a. w zw. z art. 127 u.p.e.a. poprzez uznanie, że skoro w sprawie wydana została decyzja ostateczna, to od strony można egzekwować wykonanie obowiązków nałożonych w kształcie, który jest niemożliwy do wykonania. Skarżąca postawiła również zarzut naruszenia art. 128 u.p.e.a. przez uznanie, że zaliczka może stanowić wysokość kwoty kosztów przewidywanego do wykonania obowiązku. Skarżąca zaznaczyła, że ani ona, ani organ I instancji nie dysponują pozwoleniem wodnoprawnym, które w tym zakresie byłoby wymagane, a ponadto nałożony na nią obowiązek nie nadaje się do wykonania. Kolegium wniosło o oddalenie skargi. W dniu 5 marca 2021 r. WSA w Gliwicach wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Wykonanie zastępcze jest środkiem egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym znajdującym zastosowanie wtedy, gdy egzekucja administracyjna dotyczy obowiązku polegającego na wykonaniu czynności, a więc związanego z podjęciem przez zobowiązanego pewnych działań. Chodzi tu o obowiązki polegające na wykonaniu czynności, które mogą być wykonane za zobowiązanego przez inną osobę. W ramach wykonania zastępczego dochodzi do powstania układu stosunków prawnych między organem egzekucyjnym, zobowiązanym i wykonawcą. Zdaniem WSA w Gliwicach wykonanie zastępcze może być orzeczone wówczas, gdy pomimo wymierzenia grzywny w celu przymuszenia zobowiązany nie wykona obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. Jednocześnie z istoty zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika obowiązek zastosowania takiej dolegliwości, która doprowadzi do realizacji obowiązku. Przepisy u.p.e.a nie określają jednak, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, a które bardziej uciążliwe, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracji. Wobec tego to organy egzekucyjne, które wybierają środek egzekucyjny w danej sprawie, powinny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić jego celowość i uciążliwość dla zobowiązanego. Organ egzekucyjny, po ustaleniu jakie środki egzekucyjne ma do wyboru w sprawie, winien więc zastosować wobec osoby zobowiązanej taką dolegliwość, która prowadzić będzie bezpośrednio do wykonania obowiązku i będzie ona dla niej najmniej uciążliwa. W ocenie Sądu I instancji ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego niewątpliwie wynika, że skarżąca uchyla się od wykonania nałożonego na nią obowiązku wykonania rowu odwadniającego, a przywoływane przez nią argumenty dotyczące braku pozwolenia wodnoprawnego są jedynie pretekstem, ponieważ skarżąca w tym zakresie nie podjęła żadnych działań, aby taki dokument uzyskać. Nadto nakładane na skarżącą grzywny w celu przymuszenia nie dały oczekiwanego rezultatu, a zjawisko zalewania sąsiednich nieruchomości występuje, co znajduje odzwierciedlenie w składanych zawiadomieniach i skargach do Wójta. Organy orzekające w sprawie słusznie przyjęły, że skoro inne środki egzekucyjne nie są skuteczne, konieczne jest zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalnoprawny i są jedynie konsekwencją niewykonania decyzji nakładającej określone obowiązki. Organ egzekucyjny w toku postępowania egzekucyjnego nie bada zatem ponownie tzw. decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa zmierzające do jej wykonania. Sąd I instancji podkreślił również, że nie mógł zostać uwzględniony zarzut skarżącej, iż postanowienie o wykonaniu zastępczym jest niewykonalne, ponieważ nie określa w sposób precyzyjny zakresu prac niezbędnych do wykonania. Argumentacja tego zarzutu nie odnosi się bowiem do skarżącej i ciążących na niej obowiązków. W przypadku wykonania zastępczego w tej relacji prawnej pojawia się nowy podmiot, a mianowicie wykonawca ciążącego na skarżącej obowiązku. Wobec tego podnoszone w zażaleniu i w skardze zarzuty odnoszą się do sposobu wykonania prac w ramach wykorzystywanego środka egzekucyjnego, a prace te będą wykonane nie przez skarżącą i pod jej nadzorem, lecz przez wykonawcę wskazanego przez organ egzekucyjny. Zatem okoliczności podnoszone przez skarżącą odnoszą się do relacji zachodzącej między organem a wykonawcą. Skoro wykonawca nie zgłasza wątpliwości co do charakteru i zakresu wykonywanych prac, tym samym formułowane zarzuty nie mogą zyskać aprobaty ze strony Sądu I instancji. WSA w Gliwicach za niezasadny uznał też zarzut dotyczący braku stanowiska organu wobec niektórych zarzutów zażalenia oraz zarzut dotyczący wysokości zaliczki. Pismem z dnia 7 czerwca 2021 r. skarżąca (dalej także "skarżąca kasacyjnie") wniosła – "na zasadzie art. 173 § 1 i 2 w zw. z art. 174 pkt 1 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi" – skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2021 r., zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 389 pkt 6 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne (dalej u.p.w.) w zw. z art. 127 u.p.e.a. poprzez uznanie, iż brak pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przedmiotowego rowu odwadniającego przez stronę jest bez znaczenia w stosunku do obowiązku wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy uzyskanie tego zezwolenia stanowi warunek podstawowy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 3 i art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez uznanie, iż w toku postępowania egzekucyjnego organ nie musi zważać na zasadność wydania egzekwowanej decyzji, podczas gdy organy są obowiązane brać pod uwagę niedopuszczalność egzekwowanego obowiązku na każdym etapie postępowania; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez bezprawne działanie organu powodujące konsekwencje po stronie skarżącej, tj. orzeczenie o wykonaniu zastępczym, mimo braku zezwolenia odpowiednich organów na te działanie, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 127 u.p.e.a. poprzez uznanie, że zarzut o braku określenia obowiązku w sposób pozwalający na jego wykonanie nie mógł być uwzględniony, z uwagi na orzeczenie wykonania zastępczego, które spoczywać będzie na wskazanym przez organ wykonawcy, a nie na skarżącej, podczas gdy organ ma obowiązek precyzyjnego wskazania obowiązku niezależnie od podmiotu, który obowiązek ten miałby wykonać, 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez uznanie, iż brak odniesienia się do zarzutów zażalenia przez organ uzasadniony był treścią tych zarzutów stanowiących polemikę z ustaleniami organu, podczas gdy żaden przepis prawa nie zwalnia organu odwoławczego od rozpatrzenia postawionych w środku zaskarżenia zarzutów. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała, czy zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, czy też naruszenie przepisów postępowania – niemniej jednak, skoro powołany został art. 174 pkt 1 p.p.s.a., należy zakładać, że chodzi o naruszenie prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Te okoliczności faktyczne mogą mieć znaczenie – choć w każdym przypadku to znaczenie jest inne – przy ocenie zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz przez ocenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Z kolei gdy idzie o zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to co do zasady nie może on odnieść skutku, jeżeli nie zakwestionowano równocześnie – za pomocą adekwatnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania – ustaleń co do stanu faktycznego (por. np. wyrok NSA z 22 listopada 2024 r., III OSK 1027/23; wyrok NSA z 12 lipca 2024 r., III OSK 2638/23). Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie spełniają powyższych warunków. Zarzuty te – wszystkie – przyjmują za punkt wyjścia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Tymczasem przepis ten nie jest przepisem prawa materialnego, lecz przepisem postępowania, tzw. przepisem wynikowym, który określa sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Co więcej, wydając zaskarżony wyrok, Sąd I instancji w ogóle nie stosował tego przepisu (i tym samym nie mógł go naruszyć), bowiem oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2023 r., I OSK 2308/22). W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej powołano dodatkowo art. 389 pkt 6 i art. 17 ust. 1 pkt 4 u.p.w., a także art. 127 u.p.e.a. Zgodnie z art. 389 pkt 6 u.p.w., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych. W myśl art. 17 ust. 1 pkt 4 u.p.w. przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Z kolei art. 127 u.p.e.a. stanowi, że wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Ponieważ w omawianym zarzucie skarżąca kasacyjnie łączy przepisy prawa materialnego (art. 389 pkt 6 i art. 17 ust. 1 pkt 4 u.p.w.) z przepisem postępowania egzekucyjnego w administracji (art. 127 u.p.e.a.), odkodowanie istoty tego zarzutu jest nader utrudnione, tym bardziej, że – o czym była już mowa wyżej – nie wskazano jednoznacznie, o którą z przewidzianych w art. 174 p.p.s.a postaci naruszenia prawa idzie. Skarżąca kasacyjnie podaje, że naruszenie powołanych przepisów nastąpiło "poprzez uznanie, iż brak pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przedmiotowego rowu odwadniającego przez stronę jest bez znaczenia w stosunku do obowiązku wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy uzyskanie tego zezwolenia stanowi warunek podstawowy". Pozostaje w związku z tym stwierdzić, że ewentualny wymóg uzyskania pozwolenia wodnoprawnego nie stanowił przeszkody do nałożenia obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w postępowaniu jurysdykcyjnym, nie ma wpływu na byt tego obowiązku, ani też nie stanowi przeszkody do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej okazał się zatem nieskuteczny. Podobnie należy ocenić trzeci zarzut skargi kasacyjnej, gdyż tam skarżąca kasacyjnie – powołując art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. – ponownie nawiązuje do wymogu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i niezasadnie upatruje w nim przeszkody do orzekania o wykonaniu zastępczym. W drugim zarzucie skargi kasacyjnej powołano – poza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. – art. 7 § 3 i art. 29 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z art. 7 § 3 u.p.e.a. stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Natomiast art. 29 § 1 u.p.e.a stanowi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 sierpnia 2024 r., III OSK 2776/22: "Organ egzekucyjny nie jest (...) uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wynika wprost art. 29 § 1 u.p.e.a. Organ egzekucyjny nie jest władny podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Nie jest też uprawniony do kontroli istniejących decyzji, na podstawie których wystawiono tytuł wykonawczy. Celem postępowania egzekucyjnego w administracji pozostaje doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanym obowiązku. W czasie trwania tego postępowania nie powinno dochodzić do powtórnego kwestionowania jego istnienia, ani tym bardziej zasadności realizacji, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. Przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. nie uprawnia organu do weryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż oznaczałoby to niedopuszczalne wkraczanie w ustalenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się zatem sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w trzecią instancję". Stanowisko skarżącej kasacyjnie, jakoby w postępowaniu egzekucyjnym organ miał obowiązek "zważać na zasadność wydania egzekwowanej decyzji" – jest zatem błędne. Obowiązek objęty tytułem wykonawczym wynika z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 14 października 2015 r. Decyzja ta była przedmiotem kontroli sądowej (skarga została prawomocnie oddalona), w toku której nie stwierdzono, aby naruszała ona prawo, a w szczególności nie stwierdzono, aby zachodziła co do niej przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Formułowany obecnie przez skarżącą kasacyjnie zarzut "braku określenia obowiązku w sposób pozwalający na jego wykonanie" z istoty rzeczy nie mógł odnieść skutku. "Nie można wywodzić, że obowiązek stał się niewykonalny na skutek błędnego jego określenia w decyzji administracyjnej. Ta kwestia może stanowić podstawę złożenia środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym. Organ egzekucyjny nie ma uprawnień do merytorycznego badania decyzji nakładającej określony obowiązek. Zarzucając błędne określenie nałożonego obowiązku, nie można jednocześnie wywodzić z takiej okoliczności powstania niewykonalności tego obowiązku" (zob. P. Pietrasz, w: Ustawa o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, red. D.R. Kijowski, Warszawa 2015, s. 569). Przepisy, które w tym kontekście zostały powołane przez skarżącą kasacyjnie – "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 127 u.p.e.a." – nie zostały naruszone. W ostatnim zarzucie skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności), które – zdaniem skarżącej kasacyjnie – nastąpiło "poprzez uznanie, iż brak odniesienia się do zarzutów zażalenia przez organ uzasadniony był treścią tych zarzutów stanowiących polemikę z ustaleniami organu, podczas gdy żaden przepis prawa nie zwalnia organu odwoławczego od rozpatrzenia postawionych w środku zaskarżenia zarzutów". Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że Kolegium w istocie odniosło się – bezpośrednio lub pośrednio – do wszystkich zarzutów zażalenia. Poza tym wydanie dwóch rozstrzygnięć w danej sprawie wprawdzie samo przez się nie czyni jeszcze zadość wymogom wynikającym z zasady dwuinstancyjności, ale zarazem – z drugiej strony – nie każde uchybienie przepisom postępowania pozwala od razu skonstatować naruszenie tej zasady. O jej naruszeniu, mimo wydania rozstrzygnięć w dwóch instancjach, można mówić jedynie wtedy, gdy przynamniej jeden z wchodzących w rachubę organów błędnie zidentyfikował podmiotowe lub przedmiotowe granice sprawy administracyjnej, zaniechał ustalenia kluczowych okoliczności faktycznych opisanych w hipotezie stosowanej normy względnie dopuścił się innych równie istotnych uchybień, które uzasadniają ocenę, że do rozpoznania i rozstrzygnięcia przezeń sprawy tak naprawdę nie doszło. A taka sytuacja w niniejszej sprawie z pewnością nie miała miejsca. Art. 15 k.p.a. nie został zatem naruszony. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.