III OSK 50/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt II SAB/Ke 72/23 w sprawie ze skargi G.G. na bezczynność Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Ke 72/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej "WSA w Kielcach" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.G. (dalej "skarżący") na bezczynność Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dalej "Dyrektor" lub "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: I. zobowiązał Dyrektora do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 6 lutego 2023 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny; IV. zasądził od Dyrektora na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 6 lutego 2023 r. skarżący wystąpił do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej "ARiMR") w Kielcach o udostępnienie informacji w zakresie przesłania protokołu pokontrolnego z kontroli przeprowadzonej w okresie od września do grudnia 2022 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w Opatowie. Kontrola dotyczyła nieprawidłowości w rozdzielaniu środków publicznych przeznaczonych na działalność kół gospodyń wiejskich. Pismem z dnia 20 lutego 2023 r. organ poinformował skarżącego, że odpowiedź zostanie udzielona w terminie do 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku, z uwagi na konieczność przeprowadzenia analizy formalnoprawnej zakresu żądania. Następnie w dniu 28 marca 2023 r. organ przesłał do skarżącego pismo, w którym wskazał, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, gdyż protokół z kontroli wewnętrznej jest dokumentem wewnętrznym opisującym i podsumowującym przeprowadzone postępowanie nadzorcze i nie posiada waloru oficjalności. W piśmie tym organ podał ponadto, że dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, nie są wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy ARiMR należy do obowiązanych do udostępniania informacji publicznej podmiotów wykonujących zadania publiczne. W reakcji na powyższe skarżący zażądał rozpatrzenia wniosku o udostępnienie protokołu w formie decyzji, a także skierował do Prezesa ARiMR w Warszawie ponaglenie. Pismem z dnia 16 maja 2021 r. skarżący złożył skargę do WSA w Kielcach skargę na bezczynność Dyrektora w sprawie wniosku z dnia 6 lutego 2023 r. o udzielenie informacji publicznej, wnosząc o: 1. zobowiązanie Dyrektora do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek z dnia 6 lutego 2023 r. w terminie jednego miesiąca; 2. zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania; 3. wymierzenie organowi grzywny. Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny. W dniu 13 września 2023 r. WSA w Kielcach wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył relewantne przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej u.d.i.p.). i zauważył, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było to, czy objęta wnioskiem skarżącego z dnia 6 lutego 2023 r. informacja ma charakter informacji publicznej, czy też jest informacją wewnętrzną, która nie podlega udostępnieniu; nie było natomiast sporne, że Dyrektor ARiMR w Kielcach jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Zdaniem Sądu I instancji informacja, o której w mowa we wniosku, ma niewątpliwie walor informacji publicznej i jest objęta zakresem u.d.i.p., gdyż dotyczy dokumentów, o jakich mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p., czyli dokumentacji przebiegu i efektów kontroli. Dokumentacja pokontrolna (powstała w wyniku kontroli) ma walor dokumentacji urzędowej, bez względu na to, czy została sporządzona odręcznie, czy też w formie wydruku elektronicznego czy maszynopisu. Taki walor mają w szczególności wszelkie protokoły, oficjalne pisma organu tworzone w związku z prowadzoną kontrolą, wyniki oraz ustalenia pokontrolne. Żądana przez skarżącego we wniosku informacja stanowi informację publiczną, ponieważ stanowi dokumentację przebiegu i efektów kontroli przeprowadzonej w Biurze Powiatowym ARiMR w Opatowie. Ponadto z wniosku skarżącego wynika również, że protokół, którego udostępnienia się domagał, miał dotyczyć nieprawidłowości w rozdzielaniu środków publicznych przeznaczonych na działalność kół gospodyń wiejskich. Natomiast dane dotyczące majątku, którym dysponuje organ i sposobów jego wydatkowania, stanowią informację publiczną na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. Jednocześnie Sąd I instancji nie zgodził się z poglądem organu, że protokół z kontroli wewnętrznej nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. jako dokument wewnętrzny. Sąd wskazał, że pojęcie dokumentu wewnętrznego nie jest pojęciem normatywnym, ale jego definicja została wypracowana a contrario do definicji dokumentu urzędowego. W myśl art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zatem dokumentem wewnętrznym jest taki dokument, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., czyli jest to dokument roboczy potrzebny do podjęcia końcowych, ostatecznych decyzji, działań, czynności. Wobec tego dokument urzędowy od dokumentu wewnętrznego odróżnia fakt jego oficjalności. Według Sądu I instancji dokument wewnętrzny jest więc dokumentem, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokument wewnętrzny charakteryzuje się zatem dwoma, łącznie występującymi elementami: po pierwsze, jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy takiego dokumentu zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Po drugie, jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. Nadto dokument wewnętrzny zostaje wytworzony w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji. Dokument wewnętrzny jest więc wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, nie wykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej. Zdaniem Sądu I instancji, koncepcja dokumentu wewnętrznego nie może doprowadzić do naruszenia uprawnienia jednostki dostępu do informacji publicznej. Z tego względu za dokument wewnętrzny mogą zostać uznane wyłącznie te dokumenty urzędowe, które nie wiążą organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz. W tym kontekście dokumenty wewnętrzne to przeważnie dokumenty o charakterze wyłącznie techniczno-organizacyjnym albo roboczym, służące wymianie stanowisk w ramach danego organu czy też gromadzeniu niezbędnych materiałów. Informacją publiczną nie jest więc informacja o charakterze wewnętrznym, porządkowym, czy też ewidencyjnym. Zdaniem WSA w Kielcach określenie przez organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej danego dokumentu mianem wewnętrznego – tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – wymaga szczegółowego uzasadnienia, gdyż wyłączenie dokumentów wewnętrznych spod reżimu u.d.i.p. ma charakter wyjątku i pojęcie to powinno być interpretowane wąsko. W ocenie Sądu I instancji organ w treści pisma z dnia 23 marca 2023 r. nie wyjaśnił w sposób należyty, z uwagi na jakie okoliczności żądany przez skarżącego protokół, stanowi dokument wewnętrzny, nieposiadający waloru informacji publicznej. Ponadto, że skoro przedmiotem wniosku był protokół kontroli, którą mieli przeprowadzić pracownicy Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach w Biurze Powiatowym ARiMR w Opatowie, a więc w innej jednostce organizacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, która jest organem niższego stopnia (por. art. 9, 10 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1199), to takiej kontroli w żadnym razie nie można uznać za kontrolę wewnętrzną. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że Dyrektor ARiMR w Kielcach błędnie uznał, iż protokoły pokontrolne nie stanowią informacji publicznej i w konsekwencji nie rozpatrzył wniosku skarżącego o udostępnienie tej informacji publicznej w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Pismem z dnia 3 listopada 2023 r. Dyrektor (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Kielcach z dnia 13 września 2023 r., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zakwalifikowanie w wyroku, iż żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną w sytuacji, gdy informacja ta stanowi dokument wewnętrzny opracowany przez Biuro Kontroli Wewnętrznej ŚOR ARIMR na potrzeby dalszego procesu decyzyjnego i tym samym nie stanowi informacji publicznej o jakiej mowa w tym przepisie; b) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż protokół z kontroli wewnętrznej w biurze powiatowym ARIMR stanowi dokument urzędowy, o jakim mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w sytuacji, gdy faktycznie protokół z kontroli wewnętrznej stanowi dokument wewnętrzny, który to dokument nie był skierowany do podmiotów zewnętrznych i sporządzony został przez komórki wewnętrzne ŚOR ARIMR (Biuro Kontroli Wewnętrznej), do zadań których to komórek organizacyjnych oddziału regionalnego należy sprawowanie nadzoru w imieniu dyrektora oddziału regionalnego nad biurami powiatowymi w zakresie swoich kompetencji, a zatem jako dokument wewnętrzny nie podlegał udostępnieniu w trybie u.d.i.p.; c) art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że udostępnienie wnioskowanych dokumentów, dopuszczalność lub zakres udostępnienia informacji, winny być udostępnione w trybie u.d.i.p., gdzie właściwym jest uznanie, że jako dokumenty z kontroli wewnętrznej tj. dokumenty wewnętrzne, nie podlegają udostępnieniu w ramach powszechnego dostępu do informacji publicznej, nie spełniając kryterium dokumentów urzędowych; d) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 13 u.d.i.p. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności w związku z brakiem udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy żądana przez skarżącego informacja nie miała charakteru informacji publicznej, a w konsekwencji nie podlegała udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p.; e) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit f u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, iż protokół z kontroli wewnętrznej ŚOR ARiMR sporządzony przez pracowników Biura Kontroli Wewnętrznej jest dokumentem, o jakim mowa w ww. artykułach; 2) przepisów postępowania które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 149 § 1 pkt 1, 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż organ pozostawał w bezczynności i winien rozpatrzyć wniosek skarżącego, podczas gdy żądana przez stronę informacja nie stanowi informacji publicznej, a organ udzielił stosownej odpowiedzi zwykłym pismem, zatem nie może pozostawać w bezczynności. Skarżący kasacyjnie wniósł o oddalenie skargi na bezczynność złożonej do WSA w Kielcach, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie. Skarżący kasacyjnie wniósł także o dopuszczenie dowodu z dokumentu, tj. wyciągu z zarządzenia nr 154/2021 Prezesa ARIMR z dnia 29 grudnia 2021 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu Kontroli Wewnętrznej w ARIMR – na okoliczność, iż wnioskowany przez skarżącego dokument powstał w wyniku kontroli wewnętrznej, zasad przeprowadzania kontroli wewnętrznej i jej przedmiotu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Jednak w niniejszej sprawie zarzucane naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 149 § 1 pkt 1, 3 p.p.s.a.) jest ujmowane w skardze kasacyjnej przede wszystkim jako konsekwencja naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r, III OSK 5384/21). Zgodnie z utrwalonymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., III OSK 5182/21). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Z kolei gdy idzie o zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to co do zasady nie może on odnieść skutku, jeżeli nie zakwestionowano równocześnie – za pomocą adekwatnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania – ustaleń co do stanu faktycznego. Wynika to stąd, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2024 r., III OSK 1027/23). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego bez skutecznego obalenia ustaleń faktycznych może okazać się zasadny jedynie wyjątkowo, gdy nieprawidłowość tkwi w samej subsumpcji stanu faktycznego pod hipotezę stosowanej normy (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., III OSK 2638/23). W niniejszej sprawie zreferowane prawidłowości mają istotne znaczenie, bowiem zarzuty skargi kasacyjnej zrelatywizowane do prawa materialnego (zarówno zarzut niewłaściwego zastosowania tego prawa, jak i zarzuty jego błędnej wykładni) oscylują wokół jednej kwestii i zmierzają do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że przedmiotowy protokół pokontrolny stanowi informację publiczną i zarazem nie jest tzw. dokumentem wewnętrznym. Tymczasem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zakwalifikowanie bądź niezakwalifikowanie określonej informacji jako informacji publicznej przynależy do sfery ustaleń faktycznych i zasadniczo może być skutecznie kwestionowane tylko adekwatnymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania, a nie zarzutami naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., III OSK 2638/23). Ustosunkowując się mimo to do kwestii, na którą naprowadza treść zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienie, wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż protokół z kontroli przeprowadzonej przez pracowników Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach w okresie od września do grudnia 2022 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w Opatowie – stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Objęty wnioskiem protokół pokontrolny niewątpliwie przynależy do dokumentacji, o której mowa w powołanym przepisie. Informacje w nim zawarte z istoty rzeczy dotyczą też sprawy publicznej, bowiem taką sprawą jest szeroko rozumiana prawidłowość działania ARiMR oraz jej jednostek organizacyjnych, w tym oddziałów regionalnych i biur powiatowych. "Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest, jak wynika z art. 2 ust. 1 ustawy o ARiMR, państwową osobą prawną realizującą zadania publiczne wskazane w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zadania te, jak wynika z art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, realizowane są ze środków publicznych wskazanych w tym przepisie. Agencja jest więc osobą (jednostką organizacyjną) wskazaną w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wykonującą zadania publiczne i dysponującą majątkiem publicznym" (wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 941/11). Zważywszy na argumentację skarżącego kasacyjnie, odwołującą się do pojęcia "dokumentu wewnętrznego", zauważyć trzeba, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. akt P 25/12; publ. OTK-A 2013/8/122) stwierdził, że w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Podlega ono ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących. Z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednakże treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Podobne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2024 r., III OSK 1522/23). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji, w świetle którego przedmiotowy protokół pokontrolny nie ma znamion "dokumentu wewnętrznego" – jest trafne. Protokół ten wprawdzie może być wykorzystany również przez podmiot, który go wytworzył, do dalszych czynności, w tym czynności naprawczych lub korygujących, ale przede wszystkim jest on nośnikiem informacji obrazujących faktyczny sposób funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej w okresie objętym kontrolą. Informacja ta jest informacją o sprawie publicznej. Określenie kontroli mianem "wewnętrznej" nie ma z tego punktu widzenia istotnego znaczenia – to określenie jest determinowane relacją między podmiotem kontrolującym i podmiotem kontrolowanym, a ściśle biorąc – ich przynależnością do jednej, większej struktury; nie przesądza ono natomiast charakteru dokumentów powstałych w jej wyniku. O tym charakterze przesądza kryterium przedmiotowe – liczy się to, czego dotyczą informacje w nich zawarte. Nie można zatem apriorycznie przyjmować, że wszystkie dokumenty powstałe w wyniku "kontroli wewnętrznej" są "dokumentami wewnętrznymi" w przedstawionym wyżej rozumieniu. W świetle poczynionych rozważań jako niezasadne jawią się sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Dotyczy to zarzutów nawiązujących do art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. tudzież art. 2 i 13 u.d.i.p., ponieważ zasadzają się one na założeniu – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, błędnym – że objęty wnioskiem protokół pokontrolny jest "dokumentem wewnętrznym" i tym samym nie stanowi informacji publicznej. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p., bowiem – wbrew temu zarzutowi – Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że przedmiotowy protokół ma znamiona dokumentu, o jakim mowa w tych przepisach. Nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego w okolicznościach niniejszej sprawy implikuje również nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., będącego tzw. przepisem wynikowym. Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w ogóle nie był w niniejszej sprawie stosowany, toteż w założeniu nie mógł być naruszony. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.