II SA/Rz 1726/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - skargę oddala - Przedmiotem skargi M. K. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Wojewody [...] (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia [...] września 2021 r. nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Starosty Powiatu [...] (dalej w skrócie: "Starosta") nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla S. T. obejmującego budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (tj. dwóch "bliźniaków"; o dwóch kondygnacjach nadziemnych oraz z wydzielonymi dwoma lokalami mieszkalnymi - każdy; oznaczonych na mapie do celów projektowych/projekcie zagospodarowania terenu, jako "1, 2, 3, 4"), wraz z urządzeniami technicznymi/instalacyjnymi, w tym m. in. wewnętrznymi instalacjami gazowymi, a także rozbudowę drogi wewnętrznej i budowę parkingu - składającego się z piętnastu miejsc/stanowisk postojowych dla samochodów osobowych na działkach ew. nr [...], [...] (przed podziałem działka ew. nr [...]), [...] (przed podziałem działka ew. nr [...]) położonych w [...]. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, że jest właścicielką działek ew. nr [...] i [...], które znajdują się w bliskim sąsiedztwie inwestycji i w strefie jej oddziaływania (odległość działek stanowiących jej własność od terenu inwestycji nie przekracza 50 m). Skarżąca wyraziła swoje obawy związane z: wycinką drzew w obrębie terenu inwestycji, odprowadzeniem wód opadowych, zmianą w środowisku i krajobrazie. Skarżąca wskazała na pogorszenie dotychczasowego komfortu życia mieszkańców działek sąsiednich, spadek atrakcyjności terenów sąsiednich jako miejsca do życia i spadek wartości nieruchomości, na skutek realizacji inwestycji. Skarżąca podniosła również, że na potrzeby objętego pozwoleniem na budowę zamierzenia inwestycyjnego nie została wydana stosowna decyzja środowiskowa, ponadto w aktach sprawy brak jest zgody na przeznaczenie działek leśnych objętych pozwoleniem na budowę, na cele nieleśne, a także miejscowym planem ogólnym miasta [...], który utracił ważność. Skarżąca wyraziła również swoje zastrzeżenia dotyczące odmowy udostępnienia jej kopii dokumentacji akt sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.b."), w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przymiot strony posiadają wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie natomiast z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 u.p.b., przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Wojewoda przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych podkreślił przy tym, że interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Wojewoda podał, że skarżąca wywodzi swój interes prawny z prawa własności działek ew. nr [...] i [...] w [...]. Przeprowadzona przez organ analiza akt sprawy nie wykazała jednak, aby projektowana inwestycja w jakikolwiek sposób wpływała zarówno na sposób zagospodarowania, jak i możliwość korzystania z działek stanowiących własność skarżącej. W szczególności, z projektu zagospodarowania terenu wynika, że nie obejmuje on działki nr [...]. Z kolei działka nr [...] usytuowana jest po stronie południowo-wschodniej terenu inwestycji, przy czym nie graniczy z nim bezpośrednio, gdyż oddziela je działka nr [...]. Pomiar dokonany przy pomocy przymiaru liniowego, w oparciu o skalę rysunku projektu zagospodarowania terenu wykazał, że najbliżej usytuowany działki skarżącej budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej (oznaczony nr 4) usytuowany zostanie w odległości ponad 30 m od granicy z działką nr [...]. Odległość ta jest znacznie większa od minimalnych odległości określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm. – dalej w skrócie: "r.w.t."). Natomiast wysokość projektowanych budynków licząc od poziomu terenu wynosi max. 9,31 m, co przy wskazanej wyżej odległości do działki skarżącej powoduje, że inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem hipotetycznej zabudowy na działce nr [...]. W niniejszej sprawie brak jest także jakiegokolwiek oddziaływania wynikającego z przepisu § 271 ust. 1 r.w.t. Wojewoda nie stwierdził, aby działka nr [...] znajdowała się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepisy innych aktów normatywnych. Jak wynika z projektu budowlanego, w ramach inwestycji nie jest planowana zmiana ukształtowania terenu oraz zachowane zostaną istniejące stosunki wodno-prawne. Biorąc pod uwagę powyższe, tzn. usytuowanie projektowanych budynków, ich gabaryty oraz przeznaczenie, Wojewoda stwierdził, że działki skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Wojewoda podkreślił, że samo subiektywne przekonanie skarżącej o przysługującym jej przymiocie strony w sprawie pozwolenia na budowę nie może świadczyć o zaistnieniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.p.b., a jedynie o jej interesie faktycznym. Na koniec Wojewoda przytoczył art. 28 ust. 3a u.p.b. oraz art. 79 ust. 1 i art. 86g ust. 1 i 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247 i 784) po czym wskazał, że w aktach sprawy zalega decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn. "Wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych zlokalizowanych na działkach nr [...] obr. [...]" w [...]. Powyższe powoduje, że skoro w analizowanej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę nie została poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, to skarżącej nie przysługuje prawo wniesienia odwołania. Ustalenie, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania, skutkowało koniecznością umorzenia postępowania odwoławczego. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Wojewoda bierze pod uwagę tylko i wyłącznie oddziaływanie obiektu budowlanego, natomiast powinien wziąć pod uwagę oddziaływania całej inwestycji, gdyż budynki, których dotyczy pozwolenie na budowę nie zostaną zrealizowane w próżni, tylko na konkretnych działkach, w konkretnym otoczeniu, z infrastrukturą towarzyszącą. Skarżąca wskazała, że obszar inwestycji to teren lasu - działki nr [...], [...], [...] w ewidencji gruntów i budynków w momencie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę oznaczone symbolem LS, porośnięte są kilkudziesięcioletnim lasem. Działki położone są w obszarze gdzie brak jest planu miejscowego, natomiast teren ten nie posiadał zgody na przeznaczenie nieleśne w miejscowym planie ogólnym, który utracił ważność, ani w jakimkolwiek innym planie miejscowym który utracił ważność. Realizacja przedmiotowej inwestycji pociągnie za sobą zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne oraz wycięcie kilkudziesięcioletniego lasu, podczas gdy lasy w granicach administracyjnych miast podlegają szczególnej ochronie. Dalej skarżąca przytoczyła argumentację, dlaczego w jej ocenie, przedmiotowe zamierzenie budowlane należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Odwołując się do brzmienia art. 71, art. 72 ust. 1 i 6, art. 73 ust. 3a ustawy środowiskowej skarżąca stwierdziła, że działki nr [...], [...] znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, albowiem położone są w odległości poniżej 100 m od terenu inwestycji, a co za tym idzie, skarżąca posiada interes prawny w sprawie. Zdaniem skarżącej, Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób mało precyzyjny wyjaśnia związek inwestycji z przepisami ustawy środowiskowej, nie odnosi się do legalności posługiwania się w przedmiotowym postępowaniu decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], pomimo tego, że decyzja ta została wydana dla zupełnie innego zamierzenia inwestycyjnego. Dalej skarżąca przedstawiła szczegółową argumentację, dlaczego w jej ocenie, działki leśne będące przedmiotem decyzji Starosty, jak również sąsiednie działki leśne, nie były objęte zgodą na przeznaczenie nieleśne w miejscowym planie ogólnym, który utracił ważność, jak również nie były objęte taką zgodą w szczegółowych planach zagospodarowania przestrzennego, które utraciły ważność. W obecnym stanie prawnym są to działki leśne i ich zabudowa jest możliwa po uzyskaniu zgody na przeznaczenie nieleśne, w ramach procedury planistycznej. Natomiast wobec niezgodnego z prawdą poświadczenia, że działki sąsiednie do terenu inwestycji miały zgodę na przeznaczenie nieleśne w planach które utraciły ważność, dopuszczono do odstąpienia od zachowania minimalnej odległości budynków od ściany lasu - odpowiednio 12 m jeżeli ściany mają odpowiednią odporność ogniową oraz 16 m jeżeli takiej odporności nie mają. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, zarówno decyzja o warunkach zabudowy, jak i decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i powinny niezwłocznie pozostać wycofane z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W niniejszej sprawie skarga podlega oddaleniu, bowiem Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa, tak procesowego, jak i materialnego. Wstępnie należy zastrzec, że zakres sądowej kontroli wyznacza jej przedmiot. Na gruncie niniejszej sprawy Sąd kontroluje wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. decyzją wojewody z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, wobec sformułowania oceny, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji na działkach ew. nr [...], [...], [...] w [...]. Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu przez organem I instancji. W tak wykreślonym zakresie normatywnym Sąd nie jest uprawniony do kontroli legalności decyzji merytorycznej w przedmiotowej sprawie – decyzji starosty z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Sąd bada wyłącznie legalność odmowy przyznania skarżącej przymiotu strony, a konkretnie, legalność wydanego w tym przedmiocie rozstrzygnięcia – wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1800/15. Sąd podziela stanowisko wojewody, że procesową formą oceny organu odwoławczego, że odwołująca się nie posiada przymiotu strony w sprawie jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego – zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. I OSK 2071/13. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie natomiast z ustawową definicją proklamowaną w art. 3 pkt 20 u.p.b., przez "obszar oddziaływania obiektu" rozumie się: "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.". Odnotować trzeba, że wojewoda przytoczył nieaktualną definicję obszaru oddziaływania, obowiązującą do nowelizacji z dnia 19 września 2020 roku (data wejścia w życie). Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem inwestora z dnia 20 kwietnia 2021 roku. Zgodnie z art. 25 ustawy nowelizującej – ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. 2020r. poz. 471 – w sprawie miał więc zastosowanie art. 3 pkt 20 w brzmieniu znowelizowanym. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem negatywna weryfikacja posiadania przez skarżącą przymiotu strony w sprawie ma swoje uzasadnienie tak w starym, jak i w obecnym stanie prawnym – brzmieniu art. 3 pkt 20 u.p.b. Art. 3 pkt 20 u.p.b. nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 u.p.b. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w takim postępowaniu należy mieć na uwadze właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu, mający źródło w szeroko pojętym prawie materialnym - patrz: wyrok NSA z 22 maja 2020 r. II OSK 3185/19. Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b. nie należą jedynie przepisy techniczno-budowlane (normujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz warunki techniczne użytkowania innych obiektów budowlanych - zob. art. 7 ust. 1 u.p.b.), ale wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zabudowie terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. W szczególności należą do nich przepisy sanitarne, a także przepisy z zakresu ochrony środowiska, w tym dotyczące ochrony przed hałasem, zanieczyszczeniami powietrza i inne - por. wyroki NSA: z 28 marca 2007 r. II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008, Nr 1, poz. 12; z 11 maja 2010 r. II OSK 774/09; z 26 stycznia 2012 r. II OSK 1398/10; z 15 lutego 2013 r. II OSK 1994/11. Nie ulega wątpliwości, że wyznaczenie tak pojmowanego obszaru oddziaływania obiektu wymaga każdorazowo uwzględnienia konkretnych (indywidualnych) cech i parametrów danej inwestycji - por. wyrok NSA z 17 marca 2011 r. II OSK 520/10. Na gruncie niniejszej sprawy wszystkie powołane kwestie zostały poddane ocenie, a wywiedzione przez organ wnioski, są prawidłowe. Stanowiące własność skarżącej działki nr [...] i nr [...] nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji – oddziela je od terenu inwestycji działka nr [...]. Organ II instancji prawidłowo przeanalizował kwestię oddziaływania planowanej inwestycji na działki skarżącej w kontekście reżimów ustanowionych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. 2019 r. poz. 1065 ze zm.; dalej w skrócie: "rozporządzenie techniczne". Zasadnie przyjęto, że inwestycja nie narusza § 12 rozporządzenia technicznego, albowiem budynek planowany najbliżej działki skarżącej (działki [...]) zostanie zlokalizowany w odległości 30 metrów od jej granic. Uwzględniając wymogi przewidziane § 12 ust. 1 rozporządzenia technicznego (3 i 4 metry) przyjąć należy, iż inwestycja pozostaje bez wpływu na działkę skarżącej. Wysokość planowanych budynków wynosi 9,31 m, co przy wymogach statuowanych § 13 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia technicznego i odległością do najbliższych granic działki skarżącej (30 metrów), przesądza, że nie będą one przesłaniać budynków istniejących i potencjalnych na działkach skarżącej. Odległość działek skarżącej od terenu inwestycji rozstrzyga również o tym, że w sprawie nie zostały naruszone normy oddzielenia przeciwpożarowego, o jakich mowa w § 271-273 rozporządzenia technicznego. Planowane miejsca postojowe znajdują się w odległościach większych niż normatywne minimum wskazane w § 12 i § 13 rozporządzenia technicznego. Spełnione są również normy odległościowe dla gromadzenia odpadów - § 23 rozporządzenia technicznego. Szczegółowa analiza oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie została sporządzona na stronie 28 projektu budowlanego, została poddana ocenie przez organ II instancji, a Sąd tę oceną aprobuje, nie znajdując podstaw do jej kwestionowania. Realizacja inwestycji nie będzie się wiązała ze zmianą ukształtowania terenu, kierunku odpływu wody, odprowadzaniem wód oraz ścieków na grunty sąsiednie, zmianą stosunków wodnych – s. 26 projektu budowlanego. Również wjazd na teren inwestycji będzie się odbywał z od strony północnej – ul. W., a więc z zupełnym brakiem ingerencji w działki skarżącej. Charakter planowanej inwestycji – budowa domów jednorodzinnych, dwulokalowych, w zabudowie bliźniaczej – wskazuje, iż nie będzie ona intruzywna wobec działek sąsiednich, stąd rozważania w przedmiocie ewentualnych drgań, zanieczyszczeń środowiska, są bezprzedmiotowe. Wojewoda wskazał również, że w sprawie została wydana decyzja RDOŚ z dnia [...] lipca 2020 roku stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia "Wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych zlokalizowanych na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]". W tym stanie rzeczy skarżąca nie może wywodzić swoich uprawnień legitymacyjnych z art. 28 ust. 3a u.p.b. w zw. z art. 86g i art. 86h ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz. U. 2021 r. poz. 2373 ze zm. Powołane przepisy umożliwiają wniesienie odwołania od decyzji zezwalającej na inwestycję, tylko w sytuacji, gdy przeprowadzono postępowanie z udziałem społeczeństwa, a więc postępowanie w ramach którego doszło do oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Sąd zwraca uwagę, że szerokie wywody skarżącej dotyczące wadliwości decyzji i samego postepowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, nie mają w sprawie znaczenia, albowiem nie dotyczą normatywnych determinantów przypisania jej statusu strony w postępowaniu odwoławczym. Reasumując, w ocenie Sądu stanowisko wojewody, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w sprawie, albowiem stanowiące jej własność nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, jest trafna. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.