II OSK 434/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 października 2023 r. sygn. akt II SA/Po 413/23 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 października 2023 r. uwzględnił skargę J. G.(dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 17 kwietnia 2023 r. nr SKO.GP.4000.1177.2022 w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1.2. Decyzją z 25 października 2022 r. nr WB1- PP.6725.2.6.202 Burmistrz Miasta i Gminy K. zobowiązał skarżącego do uiszczenia opłaty planistycznej w wysokości 50.512,43 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości składającej się z działek o nr ewid.: [...] - [...] (łącznie 55 działek), stanowiących przed podziałem część działek oznaczonych nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], v, [...], [...], [...], [...], [...], i [...]), obręb geodezyjny D., gm. K., o powierzchni łącznie 2,6589 ha. 1.3. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z 17 kwietnia 2023 r. nr SKO.GP.4000.1177.2022, działając na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej Kpa) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza. Kolegium stwierdziło, że w sprawie zaistniały przesłanki do naliczenia opłaty, gdyż organ I instancji prawidłowo ustalił, że doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu okoliczność tę można bez trudu wykazać zarówno treścią operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie, jak i zasadami doświadczenia życiowego. Organ uznał, że okoliczność powyższa została wykazana w sposób wiarygodny i prawidłowy. 1.4. Skarżący zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, wnosząc o jej uchylenie, uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący podniósł zarzuty: naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie lub błędne zastosowanie: art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz.1899, dalej: ugn) oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 Kpa. 1.5. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. 1.6. Powołanym na wstępie wyrokiem z 13 października 2023 r. Sąd Wojewódzki powyższą skargę uwzględnił jednakże z innych przyczyn niż podniesiono w jej zarzutach. W opinii Sądu I instancji odnoszenie się do prawidłowości ustalenia wartości nieruchomości byłoby przedwczesne, bowiem okolicznością, która jest w tym przypadku najistotniejsza, był brak przeprowadzenia przez Kolegium oceny, czy odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione w terminie i czy było dopuszczalne. Na okoliczność wniesienia odwołania przez pełnomocnika skarżącego po terminie zwrócił uwagę organ I instancji w piśmie przekazującym odwołanie wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego (pismo z 12 grudnia 2022 r. znak WBI-PP.6725.2.5.2022 - k. nr 9 akt admin. organu II instancji) wskazując, że odbiór decyzji miał miejsce 30 października 2022 r., a wpływ odwołania do Urzędu Miasta i Gminy K. 23 listopada 2022 r. Stanowisko to zdaje się potwierdzać dokumentacja akt administracyjnych sprawy – karty nr 240 akt organu I instancji oraz karty nr 1 i 7 akt organu II instancji (koperta w której odwołanie nadano na poczcie oraz strona 1 odwołania z prezentatą wpływu do urzędu). O ile z zestawienia daty doręczenia decyzji organu I instancji z datą nadania odwołania w placówce Poczty Polskiej faktycznie wynika, że odwołanie wniesiono po terminie, to w opinii Sądu Wojewódzkiego rozważenia wymaga, czy można uznać za skuteczne doręczenie decyzji organu I instancji 30 października 2022 r. Odbiór przesyłki potwierdził J. G. – jako dozorca domu. Z akt nie wynika, czy osoba ta legitymowała się pełnomocnictwem lub pełnomocnictwem pocztowym, z którego wynikałoby, że J. G. jest umocowany do odbioru korespondencji pocztowej skarżącego J. G.. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Kwestia ta wymagała więc wyjaśnienia na etapie postępowania odwoławczego. Tymczasem Kolegium przystąpiło do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wyjaśniając, na jakiej podstawie uznano, że odwołanie zostało wniesione w terminie. W opinii Sądu Wojewódzkiego w realiach niniejszej sprawy nie zachodziły jednakże podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji bowiem, jak wyżej wskazano, na podstawie akt sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, że odwołanie zostało wniesione po terminie oraz czy było dopuszczalne, bowiem wyjaśnienia wymaga, czy (i ew. w jakiej dacie) doszło do doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w zakresie pkt 1 wyroku. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mają istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 134 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej Ppsa) poprzez orzeczenie na niekorzyść skarżącego, pomimo braku stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności, b) art. 134 Kpa poprzez stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało dostatecznego zbadania fazy wstępnej postępowania i nie sprawdziło, czy pismo zostało wniesione w terminie; c) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa w ten sposób, że Sąd Wojewódzki nie stwierdził ich naruszenia przez organy administracyjne, które nie zbadały rzetelności i prawidłowości sporządzonej przez biegłego opinii i uznały, że błędny dobór nieruchomości do skali porównawczej co do ich wielkości, lokalizacji, mieści się w zakresie doboru przez biegłego metody sporządzania opinii w jaką organy administracji i sądy nie mogą ingerować; c) art. 80 Kpa w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie stwierdził jego naruszenia przez organy administracyjne, które oceniły jako rzetelny operat zawierający błędy i nieodzwierciedlający wartości rynkowej nieruchomości; d) art. 7, art. 78 § 1 Kpa w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie stwierdził jego naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, które nie uwzględniło wniosku dowodowego polegającego na przeprowadzeniu dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. G. na prywatne zlecenie strony; e) art. 15 Kpa w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie stwierdził jego naruszenia przez organy administracyjne, które błędnie uznały, że nie mają prawa do badania rzetelności i prawidłowości sporządzonej przez biegłego opinii i niesłusznie uznały, że błędny dobór nieruchomości do skali porównawczej co do ich wielkości, lokalizacji, mieści się w zakresie doboru przez biegłego metody sporządzania opinii w jaką organy administracji i sądy nie mogą ingerować. Takie zaś ustalenie organów administracyjnych de facto każdorazowo pozbawia stronę możliwości weryfikacji opinii pod względem merytorycznym przed organem II instancji, a zatem pozbawia możliwości skutecznego odwołania się od decyzji organu I instancji; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ, na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ugn w ten sposób, że Sąd Wojewódzki nie stwierdził jego naruszenia przez organy administracyjne. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części jakiej uchyla zaskarżoną decyzję oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest zasadna. 3.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa), skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 3.4. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że skarżący trafnie zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 134 § 2 Ppsa polegające na wydaniu rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżącego. Orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 Ppsa jest orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wydaniu zaskarżonego aktu bądź dokonania czynności (wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1398/16). W orzecznictwie jednolicie się wskazuje, że działaniem na niekorzyść skarżącego jest wydanie orzeczenia, które pogarsza sytuację tej strony w stosunku do tej, jaką miała przed wydaniem wyroku poprzez poszerzenie zakresu jej obowiązków lub zmniejszenie uprawnień. Pogorszenie sytuacji może wynikać z oceny prawnej, zawartej w wyroku (art. 153 Ppsa), którą to oceną związany jest organ administracji publicznej i sądy orzekające w sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II FSK 1512/12, 20 października 2017 r. sygn. akt II OSK 282/16). Sąd Wojewódzki wskazał, że rozpatrzenie odwołania przez organ administracji publicznej, pomimo upływu terminu do jego wniesienia kwalifikowane jest przez orzecznictwo i doktrynę jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Jednakże zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie było podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ analizując akta sprawy zachodziła według Sądu wątpliwość, czy decyzja organu I instancji została prawidłowo doręczona. Tym samym Sąd Wojewódzki nie rozpoznał żadnych zarzutów wskazanych w skardze, które koncentrują się na kwestionowaniu prawidłowości ustalenia wysokości opłaty, a nakazał badanie dopuszczalności wniesienia odwołania. Niewątpliwie zatem orzeczenie Sądu w tym zakresie zostało wydane na niekorzyść skarżącego w sytuacji, gdy jednocześnie Sąd ten nie stwierdził nieważności decyzji. Słuszny zatem jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 2 Ppsa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. 3.5. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powinien mieć na uwadze, że nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, nie może on wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej. Przedwczesnym byłoby natomiast odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. 3.6. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 186 § 1 Ppsa orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Przy tym punkt 2 zaskarżonego wyroku nie stanowił samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy tylko stanowił rozstrzygnięcie o kosztach, dlatego uchylono zaskarżony wyrok w całości. W związku z uwzględnieniem skargi kasacyjnej złożonej przez wnoszącego tę skargę, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.