II OSK 1398/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 720/15 w sprawie ze skargi T. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania obiektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 720/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę T. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał m.in. na następujące ustalenia faktyczne: Pismem z dnia 17 kwietnia 2015 r., uzupełnionym 28 kwietnia 2015 r. adresowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] T. S., występujący jako współwłaściciel i zarządca nieruchomości położonej przy ulicy K. [...] [...] w L., domagał się na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wstrzymania użytkowania budynku położonego przy tej samej ulicy oznaczonej nr [...], w którym prowadzona jest działalność klubu [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że właściciel kamienicy Przedsiębiorstwo [...] wykonała na parterze oraz I i II piętrze roboty budowlano-modernizacyjne w tym konstrukcyjne i gazowe bez pozwolenia administracji architektoniczno-budowlanej i konserwatora zabytków, a następnie zmienił także rodzaj prowadzonej w budynku działalności. Obecnie w budynku prowadzona jest działalność rozrywkowa przez agencję [...] niezwykle uciążliwą dla mieszkańców sąsiednich kamienic, a także całego centrum L. Wnioskodawca zaznaczył, że wbrew art. 71 ustawy Prawo budowlane nie zostało wydane pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku na tego rodzaju działalność. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania. Wyjaśnił, że roboty budowlane na parterze i I piętrze oraz zmiana sposobu użytkowania tych kondygnacji zostały przeprowadzone legalnie, na podstawie decyzji Wydziału Architektury Budownictwa i Urbanistyki z dnia [...] lipca 2009 r. Stwierdził także, że przeprowadzone czynności kontrolne wykazały jednak, że nastąpiła przebudowa i zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na II piętrze łącznie z wykonaniem klatki schodowej - roboty na II piętrze wykonano bowiem bez pozwolenia. Z tego powodu w dniu [...] grudnia 2013 r. wydano postanowienie, którym wstrzymano właścicielowi kamienicy użytkowanie lokali mieszkalnych położonych na II piętrze w kamienicy i zobowiązano do przedstawienia w terminie do dnia 20 marca 2014 r. dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ponieważ powyższego obowiązku nie wykonano decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nakazano przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania wspomnianych lokali. Decyzja ta, oraz wcześniejsze postanowienie, zostały następnie uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. wydano postanowienie zobowiązujące właściciela kamienicy do dostarczenia w terminie do 15 lipca 2015 r. inwentaryzacji z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych. Organ powiatowy podkreślił, że po dokonaniu oceny stanu technicznego kamienicy nie stwierdzono występowania przesłanek do podjęcia decyzji na podstawie przepisu art. 66 ustawy Prawo budowlane. Żądanie zaś likwidacji działalności klubu nie może być spełnione, ponieważ nie leży to w jego kompetencjach. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania T. S., postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podano, że na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a., kwestie merytoryczne nie mogą być przedmiotem oceny organu i w postanowieniu wydanym w tym trybie organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W przypadku odmowy wszczęcia postępowania przez organ, nie prowadzi on postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. W związku z powyższym nie może formułować wniosków i ocen dotyczących istoty żądania, jak uczynił to organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu wykazując brak przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 66, czy art. 68 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. S. domagał się zobowiązania organu wojewódzkiego do rozpatrzenia zażalenia nie w aspekcie warunków techniczno-budowlanych, co jest zagadnieniem odrębnym i nie kwestionowanym, co do zasady, lecz ze względu na to, że użytkowanie budynku polega na prowadzeniu w nim działalności niezgodnej z przeznaczeniem określonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie skarżącego organ odwoławczy nie zajął się istotą sprawy, którą stanowi samowolna zmiana sposobu korzystania z budynku przy ul. K. [...] [...] w L.. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu merytorycznym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że treść pism z dnia 17 kwietnia 2015 r. i z dnia 28 kwietnia 2015 r. nie pozostawia wątpliwości, że żądanie wstrzymania użytkowania całego obiektu – kamienicy przy ulicy K. [...] [...] skarżący opiera na art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd wojewódzki przedstawił rozważania odnośnie zasad stosowania ww. przepisów. Podkreślił m.in., że przepisy art. 66 ustawy Prawo budowlane powinny mieć zatem zastosowanie w przypadkach, kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nie remontowany, nie konserwowany, przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, przez bierność właściciela lub zarządcy, doprowadzony do stanu opisanego w ust. 1. Stąd też przepisy art. 66, podobnie jak inne przepisy Rozdziału 6 Prawa budowlanego, są adresowane wyłącznie do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Dodał, że w orzecznictwie wielokrotnie wyrażano pogląd, że w sprawie dotyczącej utrzymania obiektu budowlanego wszelkie inne podmioty, w tym również właściciel sąsiedniej nieruchomości, mogą mieć jedynie interes faktyczny w określonym rozstrzygnięciu sprawy, która w razie złożenia przez te osoby zawiadomienia wszczynana jest z urzędu i prowadzona bez udziału tych osób jako stron postępowania (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 286/10, z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1346/10, z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2444/10). W nowszym orzecznictwie zwraca się jednak uwagę, że stronami postępowania, o jakim mowa mogą być także inne osoby, o ile zdołają wykazać interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 1967/12, z dnia 17 lipca 2015 r., sygn. akt. II OSK 3022/13). Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uzyskać więc status strony postępowania administracyjnego można wyłącznie wówczas, gdy wykaże się przysługiwanie interesu prawnego, który oparty jest o konkretny przepis prawa materialnego i z którego wynikają dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny wyrażać się powinien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającymi stanowić postawę żądania podjęcia stosownych czynności przez organ. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Sąd I instancji, uznał, że tak też jest w rozpoznawanej sprawie, gdzie skarżący domaga się zastosowania art. 66 ustawy Prawo budowlane powołując się na funkcjonowanie w budynku agencji [...] i związane z tym uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości. Nie są to okoliczności dające podstawę do występowania jako strona w omawianym postępowaniu, nie rodzą one dla właściciela sąsiedniej nieruchomości żadnych praw, ani obowiązków w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane. Podobnie, zdaniem Sądu, ocenić należy powoływanie się na przeprowadzone w budynku roboty budowlane, które są przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W odrębnym postępowaniu w trybie art. 71a ustawy Prawo budowlane może być również prowadzone postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, o co także wzmiankował skarżący w toku postępowania. Wspomniane postępowania nie mogą być jednak kumulowane. Sąd wojewódzki stwierdził, że nie ma w tej sytuacji żadnych podstaw do przyznania skarżącemu legitymacji procesowej do występowania jako strona w postępowaniu dotyczącym utrzymania budynku. Ustalenie zaś braku legitymacji skargowej skarżącego prowadzi natomiast do oddalenia skargi bez merytorycznego badania zasadności podniesionych w niej zarzutów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania za obydwie instancje, w tym z tytułu zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 134 § 2 p.p.s.a. przez to, że ocena prawna dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, tj. odmówienie skarżącemu przymiotu strony, może implikować wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia w sposób oczywiście niekorzystny dla skarżącego; - art. 1 § 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy wobec stwierdzenia, iż wniosek skarżącego dotyczył wszczęcia postępowania w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz braku przeprowadzenia kontroli zaskarżonych postanowień pod względem ich zgodności z prawem, co w konsekwencji doprowadziło do przedwczesnego i nieuzasadnionego oddalenia skargi, w sytuacji gdy skarżący we wniosku z dnia 17 kwietnia 2015 r. wskazał jako podstawę żądania art. 71a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane; - art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku w oparciu o błędne ustalenie, nie wynikające ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż skarżący żądanie wstrzymania użytkowania obiektu opiera na art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji gdy przepis ten powołany został jedynie pomocniczo, zaś wniosek skarżącego z dnia 17 kwietnia 2015 r. wyraźnie wskazywał jako podstawę żądania art. 71a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organy administracji publicznej i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o poczynione przez organ błędne ustalenie, iż zmiana sposobu użytkowania parteru i I piętra przedmiotowego budynku została ostatecznie rozstrzygnięta i nie wzięcie pod uwagę przedstawionych przez skarżącego dowodów przeciwnych w postaci dokumentów - pism Prezydenta Miasta [...] (znak: [...] oraz znak: [...]); 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj: - art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust 2 ustawy Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie oceny, iż organy administracji publicznej w przedmiotowej sprawie prawidłowo oparły swoje rozstrzygnięcia na wskazanym przepisie prawa, w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie powinien był znaleźć art. 71a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinął zarzuty w stosunku do zaskarżonego wyroku, akcentując przede wszystkim, że błędne przyjęcie podstawy jego wniosku doprowadziło do odmówienia mu legitymacji procesowej do występowania jako strona w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest częściowo uzasadniona. Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami. Przepis ten jest wyjątkiem od reguły wyrażonej w art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi i stanowi zasadę niepogorszenia działaniem sądu sytuacji podmiotu składającego skargę, zasadę nieorzekania na niekorzyść skarżącego (zasada reformationis in peius). Ustalenie co jest "niekorzystne" dla strony należy rozpatrywać bardzo indywidualnie i dla konkretnego podmiotu w danej sprawie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2014r. w sprawie sygn.. akt II FSK 980/12 orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. będzie każde orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wydaniu zaskarżonego aktu bądź dokonania czynności. W przedmiotowej sprawie sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku zawarł obszerne wywody odnośnie stosowania art. 66 prawa budowlanego z 1994r., a w konkluzji stwierdził, że "nie ma w tej sytuacji żadnych podstaw do przyznania skarżącemu legitymacji procesowej do występowania jako strona w postępowaniu dotyczącym utrzymania budynku. Ustalenie zaś braku legitymacji skargowej skarżącego prowadzi natomiast do oddalenia skargi bez merytorycznego badania zasadności podniesionych w niej zarzutów". Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. Umknęło uwadze wojewódzkiego sądu, że skarżący jest adresatem postanowienia kasacyjnego wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lipca 2015r. i nie ulega wątpliwości, że ma legitymację do wniesienia skargi do sądu na to rozstrzygnięcie nawet gdy jest to rozstrzygnięcie ( tak jak w niniejszej sprawie) de facto korzystne dla niego. T. S. jest stroną w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., a jego legitymacja do wniesienia skargi wynika wprost z art. 50 § 1 p.p.s.a. Pozbawiając skarżącego legitymacji procesowej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie pogorszył sytuację T. S. Ustawodawca wprawdzie przewidział w procedurze sądowoadministracyjnej wypadek, w którym możliwe jest odstąpienie od zasady reformationis in peius, a jest to stwierdzenie naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, ale nie zachodzi on w przedmiotowej sprawie. Jeszcze raz przypomnieć należy, że przedmiotem skargi jest postanowienie organu nadzoru budowlanego z dnia [...] lipca 2015r. wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., które niczego nie rozstrzyga merytorycznie. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonego postanowienia), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja (postanowienie) ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji czy postanowienia, w której uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja (postanowienie) wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wniesione odwołanie przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji i rozpoznania samego odwołania. Nie można wydać decyzji kasacyjnej, jeżeli kwestią sporną jest tylko ocena prawna zebranego w sprawie materiału dowodowego. W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2015r. na podstawie art. 61a kpa odmówił wszczęcia postępowania na wniosek T. S. uzasadniając, że stan techniczny kamienicy przy ul. K. [...] [...] w L. nie wskazuje na możliwość zastosowania przepisu art.66 prawa budowlanego, organ odwoławczy uchylając zaskarżone postanowienie w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazał, że na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a., kwestie merytoryczne nie mogą być przedmiotem oceny organu i w postanowieniu wydanym w tym trybie organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Uznając, że skarżący ma legitymację procesową Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając sprawę ponownie dokona kontroli postanowienia, które stanowi przedmiot zaskarżenia. W tym stanie rzeczy odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej zarówno naruszenia prawa procesowego jak i materialnego należy uznać za przedwczesne i niecelowe. Mając powyższe na uwadze, stosownie do przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a odstąpiono od zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.