III SA/Wr 401/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, , Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 14 sierpnia 2024 r. nr 9001-2024-000344 w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 za rok 2023 oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi P. Sp. z o.o. w R. (dalej: strona, skarżąca, strona skarżąca, Spółka) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: organ, Agencja, organ II instancji) z dnia 14 sierpnia 2024 r., nr 9001-2024-000344, którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Górze z dnia 6 marca 2024 r., nr 0004-2024-001041 (dalej: organ I instancji) w sprawie przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027. Z akt sprawy i uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, że Spółka złożyła w dniu 19 czerwca 2023 r. za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 na rok 2023. Strona zadeklarowała we wniosku działki rolne oznaczone litrami od [...] do [...] zgłoszone do podstawowego wsparcia dochodów i płatności redystrybucyjnej o łącznej powierzchni [...] ha, natomiast do uzupełniającej płatności podstawowej zadeklarowała powierzchnię [...] ha. Strona wystąpiła także o przyznanie płatności w ramach Ekoschematu - Rolnictwo węglowe i zarządzanie składnikami odżywczymi do praktyki - uproszczone systemy upraw do powierzchni [...] ha i do praktyki - międzyplony ozime lub wsiewki śródplonowe do powierzchni [...] ha, oraz strona złożyła wniosek o przyznanie płatności do buraków cukrowych na obszarze [...] ha. Zmianą do wniosku złożoną w dniu 30 czerwca 2023 r. strona zadeklarowała w ramach Ekoschematu - Rolnictwo węglowe i zarządzanie składnikami odżywczymi płatność do praktyki - stosowanie nawozów naturalnych płynnych innymi metodami niż rozbryzgowo do powierzchni [...] ha i zwiększyła w ramach praktyki - uproszczone systemy upraw deklarowaną powierzchnię do [...] ha, natomiast w ramach praktyki - międzyplony ozime lub wsiewki śródplonowe zmniejszyła deklarowaną powierzchnię do [...] ha. Kolejnymi zmianami do wniosku złożonymi w dniach 28 sierpnia 2023 r., 20 września 2023 r. i 29 września 2023 r. wnioskodawca ponownie zadeklarował te same powierzchnie do płatności bezpośrednich i przejściowego wparcia krajowego. W związku z wykryciem nieścisłości w zakresie zadeklarowanych działek znajdujących się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP), organ I instancji wezwaniem z dnia 6 lutego 2024 r., nr 0004-00000003189/24, zobowiązał stronę do złożenia wyjaśnień. W wezwaniu tym organ I instancji wskazał, że w odniesieniu do działek wymienionych w wezwaniu organ stwierdził, iż znajdują się w ZWRSP, lecz brak jest zawartych na nie umów dzierżawy. Organ I instancji wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w tym zakresie. W odpowiedzi Spółka wskazała, że z przepisów powszechnie obowiązujących rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, 1306/2013 i 1305/2013 wynika, iż kryterium wystarczającym, a zarazem koniecznym do uzyskania płatności wskazanych w wezwaniu jest posiadanie gruntów i gospodarowanie na nich przez rolnika ubiegającego się o wsparcie. Strona wskazała, że bez znaczenia dla zasadności przyznania w toku postępowania płatności dla Spółki pozostaje to, że w ramach zadeklarowanych do płatności działek o nr opisanych w wezwaniu na str. nr 2-7 występuje informacja o tym, że działki te znajdują się w rejestrze ZWRSP i nie została na nie zawarta umowa dzierżawy. Według stanu na dzień 31 maja 2023 r. Spółka posiadała i użytkowała wskazane w wezwaniu działki i prowadziła na nich działalność rolniczą. W związku z powyższymi wyjaśnieniami Spółka wniosła o przyznanie płatności w całości do wszystkich zadeklarowanych działek. Decyzją z dnia 6 marca 2024 r., nr 0004-2024-001041, organ I instancji: - odmówił przyznania podstawowego wsparcia dochodów na 2023 r. i nałożył karę w wysokości 339.633,81 zł, - odmówił przyznania płatności redystrybucyjnej na 2023 r., - odmówił przyznania płatności do buraków cukrowych na 2023 r. i nałożył karę w wysokości 149.023,24 zł, - odmówił przyznania płatności do praktyki - międzyplony ozime/wsiewki śródplonowe na 2023 r. i nałożył karę w wysokości 36.543,68 zł, - odmówił przyznania płatności do praktyki – uproszczone systemy upraw i nałożył karę w wysokości 253.955,47 zł, - odmówił przyznania uzupełniającej płatności podstawowej i nałożył karę w wysokości 15.816,99 zł, - przyznał płatności do praktyki – stosowanie nawozów naturalnych płynnych innymi metodami niż rozbryzgowo w wysokości 54.459,94 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż powierzchnia gruntów rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie podstawowego wsparcia dochodów na rok 2023 wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania została ustalona na poziomie [...] ha. Wykluczenie powierzchni [...] ha wynikało z przeprowadzonej kontroli administracyjnej, podczas której organ I instancji ustalił, że we wniosku Spółka zadeklarowała działki ewidencyjne znajdujące się w rejestrze ZWRSP, na które nie została zawarta umowa dzierżawy. Organ I instancji stwierdził, że z powodu braku posiadania na dzień 31 maja 2023 r. tytułu prawnego do działek wymienionych w wezwaniu z dnia 6 lutego 2024 r., odmówiono do nich przyznania płatności. Ponadto organ I instancji w trakcie kontroli administracyjnej stwierdził nieprawidłowości na działkach rolnych [...] i [...] w postaci przekroczenia powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO). Ponieważ wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wyniosła 100%, to zgodnie z § 45 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. 2023 r., poz. 482 ze zm.), odmówiono przyznania płatności do podstawowego wsparcia dochodów i naliczono karę administracyjną w wysokości 339.633,81 zł. Odmawiając przyznania płatności redystrybucyjnej organ I instancji wskazał, że płatność ta przyznawana jest na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 261, dalej: ustawa, ustawa o Planie Strategicznym), rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów będących w posiadaniu tego rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha i nie przekracza 300 ha. Organ ustalił, że w niniejszej sprawie powierzchnia działek deklarowana wynosi [...] ha. Organ I instancji mając na uwadze zapis zawarły w art. 27 ust. 1 ww. ustawy stwierdził, iż strona nie spełnia warunku posiadania gospodarstwa do 300 ha i wobec tego odmówił jej przyznania płatności redystrybucyjnej. W kwestii odmowy przyznania płatności do buraków cukrowych organ I instancji podał, że powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia stwierdzona wynosi [...] ha. W uzasadnieniu faktycznym organ wskazał, iż działki oznaczone literami [...], [...], [...] oraz [...], na których zostały zgłoszone działki referencyjne zostały wykluczone z płatności z powodu braku posiadania przez stronę na nie tytułu prawnego. Wobec tego, iż wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wynosi 100%, to zgodnie z § 45 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ww. rozporządzenia płatność do buraków cukrowych została odmówiona oraz naliczona została kara w wysokości 149.023,24 ha. Odnośnie odmowy przyznania płatności w ramach praktyki - międzyplony ozime lub wsiewki śródplonowe organ I instancji stwierdził, iż zgodnie z art. 32 ustawy o Planie Strategicznym płatności do rolnictwa węglowego i zarządzania składnikami odżywczymi są przyznawanie m. in. do działek rolnych położonych na obszarze zatwierdzonym do podstawowego wsparcia dochodów, spełniających warunki określone w art. 26 ustawy posiadanych przez tego rolnika na podstawie tytułu prawnego w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności. Organ I instancji wskazał, iż powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do praktyki - międzyplony ozime lub wsiewki śródplonowe wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha. W uzasadnienie faktycznym organ podał, iż wyniku braku posiadania tytułu prawnego na dzień 31 maja 2023 r. przez wnioskodawcę, z płatności została wykluczona powierzchnia wynosząca [...] ha. Wyłączeniu z płatności podlegała działka rolna [...] o powierzchni [...] ha oraz obszar działki rolnej [...] o powierzchni [...] ha. Ponieważ wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wyniosła 100%, to zgodnie z § 45 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ww. rozporządzenia odmówiono przyznania płatności do praktyki - międzyplony ozime lub wsiewki śródplonowe oraz naliczono karę administracyjną w wysokości 36.543,68 zł. Uzasadniając odmowę przyznania płatności do praktyki - uproszczone systemy upraw organ I instancji wskazał, iż powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana po uwzględnieniu zmian i wycofań wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, iż z powodu wykluczenia z płatności działek, do których strona nie posiadała tytułu prawnego i stwierdzenia nieprawidłowości na działkach rolnych [...] i [...] przedeklarowanie wyniosło [...] ha. W związku z tym, iż wyliczona procentowa różnica między powierzchną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnia stwierdzoną przekracza 50%, to zgodnie z § 45 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ww. rozporządzenia, płatność do praktyki - uproszczone systemy upraw została odmówiona oraz naliczono karę w wysokości 253.955,47 zł. W przypadku uzupełniającej płatności podstawowej organ I instancji podał, że powierzchnia deklarowana działek rolnych do uzupełniającej płatności podstawowej wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha. Następnie organ wyjaśnił, iż w wyniku wykluczenia działek zadeklarowanych na działkach referencyjnych, do których wnioskodawca nie posiadał tytułu prawnego na dzień 31 maja 2023 r. oraz wykluczenia działek rolnych [...] i [...], łączne przedeklarowanie wyniosło [...] ha. Z uwagi na fakt, iż wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wyniosła 100%, to zgodnie z § 45 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ww. rozporządzenia, organ odmówił stronie przyznania uzupełniającej płatności podstawowej i naliczył karę w wysokości. 15.816,99 ha. W przypadku przyznania płatności do praktyki - stosowanie nawozów naturalnych płynnych innymi metodami niż rozbryzgowa organ I instancji podał, iż powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia stwierdzona wynosi [...] ha. Organ I instancji w uzasadnieniu faktycznym decyzji wyjaśnił, że w wyniku weryfikacji wniosku dokonywanej w oparciu o bazę referencyjną LPIS (system identyfikacji działek rolnych) ustalono, że łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności wynosi [...] ha, z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w postaci przekroczenia powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru na działkach rolnych [...] i [...]. Ponieważ wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wyniosła [...] %, to zgodnie z § 45 ust. 4 ww. rozporządzenia, powierzchnia zatwierdzona do tej płatności wyniosła [...] ha. Przedeklarowanie wyniosło [...] ha, wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w toku postępowania wyniosła [...]%. Organ ustalił, że powierzchnia zatwierdzona wyniosła finalnie [...] ha, a należna płatności wynikająca z iloczynu stawki płatności, zatwierdzonej do płatności powierzchni oraz liczby punktów wyniosła 54.459,94 zł. Z decyzją nie zgodziła się Spółka, która wniosła odwołanie od ww. decyzji w wyniku czego Agencja decyzją z dnia 14 sierpnia 2024 r., nr 9001-2024-000344, utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Agencja wyjaśniła, że w sprawie główny przedmiot sporu dotyczy możliwości przyznania płatności, w oparciu o przepisy ustawy o Planie Strategicznym rolnikowi, który nie posiada na dzień 31 maja roku danego roku, tytułu prawnego do gruntu zgłoszonego we wniosku o płatności na 2023 r. Organ II instancji wskazał, że zgodnie art. 22 powołanej ustawy, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o przyznanie płatności na podstawie tytułu prawnego. Organ wyjaśnił, że w wyniku kontroli administracyjnej wniosku organ I instancji ustalił na podstawie uzyskanych z Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (KOWR) danych, że działki o numerach [...], [...], [...], [...]/[...], [...]/[...], [...], [...], [...], [...]/[...], [...]/[...], [...],[...],[...]/[...], [...]/[...], [...],[...], [...], [...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...], [...]/[...], [...]/[...],[...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...] i [...] zadeklarowane przez skarżącą wchodzą w skład ZWRSP, a strona nie posiada w odniesieniu do nich tytułu prawnego (brak umowy dzierżawy). Celem zagwarantowania stronie możliwości wyjaśnienia ww. kwestii organ I instancji wystosował wezwanie. W odpowiedzi strona nie przedłożyła żadnej umowy z Agencją (obecnie KOWR), z której wynikałoby, że Spółka na dzień 31 maja 2023 r. posiada do omawianych działek tytuł prawny. Organ wskazał, że swoje uprawnienia do dopłat skarżąca wywodzi z samego faktu użytkowania tych gruntów. Organ II instancji stanął na stanowisku, że brzmienie art. 22 ustawy o Planie Strategicznym nie pozostawia wątpliwości, iż w przypadku gruntów zgłoszonych do dopłat obszarowych, dla których warunkiem udzielenia pomocy jest ich posiadanie, podmiot ubiegający się o wsparcie musi legitymować się na dzień 31 maja (tu 2023 roku), tytułem prawnym do zgłaszanej do płatności działki. Zatem posiadanie tytułu prawnego (umowy dzierżawy, aktu własności) jest obok warunków wymienionych w art. 25 i art. 26 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym wymogiem niezbędnym do uzyskania wsparcia obszarowego na gruncie obowiązującej ustawy. Organ podkreślił, że w postępowaniu o przyznanie płatności do gruntów rolnych ciężar dowodzenia w tym zakresie spoczywa na podmiocie ubiegającym się o płatność. Jakkolwiek bowiem postępowanie w przedmiocie przyznania płatności jest niewątpliwie postępowaniem administracyjnym, to jednak z art. 66 ustawy wynikają istotne odstępstwa od przyjętej przez k.p.a. w art. 7 zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którą to na organach administracji spoczywa z urzędu obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W sprawach dotyczących przyznania płatności bezpośrednich, na organach nie spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, zaś ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia spełnienia kryteriów przyznania pomocy. W niniejszej sprawie Spółka nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających, iż na dzień 31 maja 2023 r. posiadała wymagany przepisami prawa tytuł prawny do zadeklarowanych przez siebie ww. działek. Brak przedstawienia przez Spółkę legitymowania się tytułem prawnym do działek, które z posiadanych przez organ danych znajdują się ZWRSP, stanowi bezwzględną przeszkodę do przyznania skarżącej płatności. Organ skonstatował, że dla uzyskania płatności, nie jest wystarczające samo posiadanie przez rolnika zadeklarowanej do płatności działki. W celu uzyskania unijnej dopłaty do gruntu, producent rolny musi posiadać działkę oraz legitymować się do niej tytułem prawnym, przez który należy rozumieć zawartą umowę dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Posiadanie na dzień 31 maja danego roku tytułu prawnego do gruntów zgłoszonych do płatności, jest zatem warunkiem koniecznym do przyznania płatności. W niniejszej sprawie na uwagę zasługuje fakt, iż Spółka od kilku lat ubiega się o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sporne działki o numerach [...], [...], [...], [...]/[...], [...]/[...], [...], [...], [...], [...]/[...], [...]/[...], [...], [...], [...]/[...], [...]/[...], [...], [...], [...], [...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...] i [...] wchodzące w skład ZWRSP, deklarowane były we wcześniejszych wnioskach i podobnie jak w analizowanej sprawie, strona nie legitymowała się tytułem prawnym do tych działek. Wobec tego organ I instancji zobowiązany był wykluczyć działki z płatności na podstawie art. 18 ust. 4 obowiązującej do 14 marca 2023 r. ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2022, poz. 1775 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Brzmienie powołanej regulacji wskazywało, że płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Pomiędzy organem a Spółką toczyło się postępowanie mające na celu ustalenie, czy pomiędzy stronami została zawarta umowa dzierżawy. Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 września 2023 r., w sprawie o sygn. akt VII Aga 1023/21, oddalił apelację Spółki od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie w sprawie o sygn. akt XXVI GC 550/21. Wobec tak ustalonego w sprawie stanu faktycznego organ stwierdził, iż na dzień składania wniosków za lata poprzednie jak i w roku 2023 r., strona nie posiadała i nadal nie posiada tytułu prawnego do działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...]/[...], [...]/[...], [...], [...], [...], [...]/[...], [...]/[...], [...], [...], [...]/[...], [...]/[...], [...], [...], [...], [...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...],[...]/[...], [...] i [...] wchodzących w skład ZWRSP, co obliguje organy do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy. Skarżąca nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem zarzuciła mu naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 22 ustawy o Planie Strategicznym przez jego niezasadne zastosowanie w następstwie błędnej jego wykładni i przyjęcia, że rzekomo przepis ten nie narusza regulacji unijnych, w sytuacji gdy w rzeczywistości jest on ewidentnie i w całości wprost sprzeczny z szeregiem przepisów prawa wspólnotowego, sformułowanymi w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zasadami równości, konkurencji, proporcjonalności i uzasadnionych oczekiwań, a także z regulacjami wynikającymi wprost z Konstytucji RP, a co za tym idzie bezpodstawne wykluczenie działek wskazanych w uzasadnieniu decyzji z płatności, - art. 4 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2115 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustanawiającego przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylającego rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013 (Dz. U. UE. L. z 2021 r. Nr 435, str. 1 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 2021/2115), przez jego niezasadne, całkowite pominięcie i bezpodstawne niezastosowanie w sytuacji, gdy są to przepisy powszechnie i bezwzględnie obowiązujące, wiążą organy administracji publicznej na każdym etapie postępowania, a z ich literalnej, celowościowej i systemowej wykładni, jednoznacznie wynika, że celem prawodawcy unijnego jest przede wszystkim udzielanie wsparcia rolnikom faktycznie prowadzącym działalność rolną na danym gruncie prawodawca unijny jednoznacznie określa bowiem, że aby konkretne grunty uznać za tak zwane "kwalifikujące się hektary", grunty te, pozostające w dyspozycji rolnika muszą być przede wszystkim wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej, a wymienione wyżej wymogi skarżąca bezsprzecznie na dzień 31 maja 2023 r. spełniała. Skarżąca wniosła również o naruszenie przepisów postępowania, a to art. 288 w zw. z art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Traktat USTANAWIAJĄCY EUROPEJSKĄ WSPÓLNOTĘ GOSPODARCZĄ (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.), przez naruszające zasadę bezpośredniego obowiązywania, stosowania i skutku rozporządzeń unijnych oraz zasadę prounijnej wykładni prawa krajowego pominięcie i bezpodstawnym niezastosowaniu przepisów rozporządzenia nr 2021/2115 oraz zaniechanie interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeń. Skarżąca zarzuciła również naruszenie: - przepisów postępowania: art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez naruszające zasady proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania i zakazu dyskryminacji, demokratycznego państwa prawnego, społecznej gospodarki rynkowej, oraz równej ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, przyjęcie, że: " nie ma możliwości skutecznego ubiegania się o przyznanie płatności bezpośrednich w sytuacji, gdy choć część zgłoszonej działki rolnej należy do KOWR, a wnioskodawca nie przedłożył tytułu prawnego uzyskanego od KOWR ", - przepisów postępowania: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez oparcie treści zaskarżonej decyzji o wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III Sa/Wr 23/18 oraz z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt III Sa/Wr 65/18 w sytuacji, gdy poglądy wyrażone w treści tych orzeczeń nie są już aktualne z uwagi na ewidentną i trwałą zmianę linii orzeczniczej tego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie płatności bezpośrednich; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. I GSK 3032/18, oraz z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 232/20 w sytuacji, gdy orzeczenia te w ogóle nie powinny mieć zastosowania w tej sprawie, - przepisów postępowania: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez całkowicie bezzasadne i niezgodne z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego i zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego zaniechanie odstąpienia od dotychczasowej błędnej praktyki organów administracji odmawiania przyznawania płatności do gruntów wchodzących w skład ZWRSP, co do których wnioskujący nie posiada tytułu prawnego, w sytuacji gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy prawne, - przepisów postępowania: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. i art 7 k.p.a. przez naruszające zasadę przekonywania oraz zasadę prawdy obiektywnej zaniechanie rozważenia wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz zaniechanie odniesienia się do nich przez organ II instancji; - przepisów postępowania: art. 7a k.p.a. przez bezpodstawne odstąpienie od zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony w sytuacji, gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy, a przedmiotem postępowania administracyjnego w zaskarżonym zakresie było ewidentnie ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, - art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, - przepisów postępowania: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez wydanie naruszającej obowiązujący stan prawny decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję organu I Instancji oraz zaniechanie jej uchylenia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez przyznanie w całości wszystkich wnioskowanych płatności w sytuacji gdy decyzja ta naruszała szereg zasad i przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym również rangi konstytucyjnej, a ponadto zasadę równości wobec prawa, niedyskryminacji, proporcjonalności i konkurencji, - przepisów postępowania: art. 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. przez zaniechanie uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji, w szczególności zaś jej sentencja, nie była wydana w sposób określony tymi przepisami przez Kodeks postępowania administracyjnego i ustawę o Planie Strategicznym. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym uiszczonej opłaty od skargi, oraz kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że podtrzymuje dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej :p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie). Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy zasadnie organy odmówiły skarżącej przyznania płatności za działki wskazane we wniosku. Jak wynika z akt główną osią sporu jest możliwość przyznania płatności w odniesieniu do działek, do których skarżąca nie posiada tytułów prawnych tj. na które Spółka nie posiada zawartych umów dzierżawy. W tak zakreślonym sporze rację należy przyznać organom Agencji, bowiem wykazały, że skarżąca nie spełniła przesłanek warunkujących wypłatę wnioskowanych płatności. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, dotyczącej roku 2023, należy wyjaśnić, że obecne kwestie przyznawania płatności bezpośrednich reguluje ustawa z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027. W art. 22 ustawy wskazano, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie na podstawie tytułu prawnego. Powyższy przepis, który obowiązuje w roku 2023, reguluje odmiennie warunki przyznawania dopłat posiadaczom, aniżeli miało to miejsce w dotychczasowym stanie prawnym, a dotyczącym lat poprzednich. W poprzedzającym obecną ustawę stanie prawnym obowiązywał art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1775 ze zm., dale: ustawa o płatnościach), zgodnie z którym płatność bezpośrednia i uzupełniająca płatność podstawowa do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługują rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. W odniesieniu do pozostałych gruntów nie obowiązywało ww. ograniczenie. Zauważyć należy, że w dotychczasowych regulacjach występowała różnica pomiędzy działkami publicznymi i prywatnymi w kontekście przyznawania płatności. Warunkiem przyznania płatności do działek prywatnych było bowiem ich posiadanie (nawet bezumowne), natomiast w odniesieniu do działek publicznych wymagane było legitymowanie się przez rolnika tytułem prawnym do nich. W aktualnie regulujących powyższe kwestie przepisach ustawy o Planie Strategicznym dysproporcje te nie obowiązują. W art. 22 ustawy o Planie Strategicznym wskazano, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gruntu, pomoc jest przyznawana do gruntu, który w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, jest w posiadaniu podmiotu ubiegającego się o jej przyznanie na podstawie tytułu prawnego. W ustawie nie dokonano zatem rozróżnienia podmiotów wnioskujących na podmioty posiadające grunty prywatne i publiczne, wobec czego należy stwierdzić, że nie występuje stan "uprzywilejowania" gruntów wchodzących w skład ZWRSP a co oznacza brak naruszenia wspólnotowej zasady równego traktowania, zasady konkurencji i zasady proporcjonalności w tym zakresie. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym płatności bezpośrednie są przyznawane do powierzchni działki rolnej lub jednostki gruntu nierolniczego: położonych na gruncie stanowiącym kwalifikujący się hektar, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, nie większej niż maksymalny kwalifikujący się obszar, o którym mowa w art. 2 ust. 7 lit. a rozporządzenia 2022/1172 - chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Na mocy art. 26 ust. 4 ustawy Minister właściwy do spraw rozwoju wsi określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki uznawania gruntów za kwalifikujące się hektary. W § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków uznawania gruntów za kwalifikujące się hektary (Dz. U. poz. 477 ze zm.) wskazano, rodzaje gruntów stanowiące kwalifikujący się hektar, o którym mowa w art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2021/2115. Jak wynika natomiast z art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2021/2115 do celów rodzajów interwencji w formie płatności bezpośrednich "kwalifikujący się hektar" definiuje się w taki sposób, aby obejmował obszary znajdujące się w dyspozycji rolnika i zawierał: a) wszelkie użytki rolne danego gospodarstwa, które w trakcie roku, na który wnioskuje się o wsparcie, są wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub - w przypadku gdy te użytki rolne wykorzystywane są także do prowadzenia działalności pozarolniczej - są w przeważającej mierze wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej; w przypadkach należycie uzasadnionych względami środowiskowymi, związanymi z różnorodnością biologiczną oraz klimatycznymi, państwa członkowskie mogą postanowić, że kwalifikujące się hektary obejmują również pewne obszary wykorzystywane do działalności rolniczej tylko co drugi rok; b) wszelkie obszary należące do gospodarstwa: (i) na których występują elementy krajobrazu podlegające obowiązkowi zachowania zgodnie z normą 8 dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska wymienioną w załączniku III; lub (ii) które w okresie, w którym ma zastosowanie odnośne zobowiązanie rolnika, zostały ustanowione lub są utrzymywane w wyniku jednego z ekoschematów, o których mowa w art. 31. Jeżeli państwa członkowskie tak postanowią, »kwalifikujący się hektar« może obejmować inne elementy krajobrazu, pod warunkiem że elementy te nie są przeważające i nie utrudniają w znaczący sposób prowadzenia działalności rolniczej ze względu na zajmowaną przez siebie powierzchnię na działce rolnej. Stosując tę zasadę, państwa członkowskie mogą określić maksymalny odsetek powierzchni działki rolnej, na którym mogą występować te elementy krajobrazu. Jeśli chodzi o trwałe użytki zielone, na których występują rozproszone niekwalifikujące się elementy, państwa członkowskie mogą postanowić, że do ustalania powierzchni obszarów uznawanych za kwalifikujące się stosowane będą stałe współczynniki zmniejszenia; c) wszelkie obszary należące do gospodarstwa, które dały prawo do płatności na podstawie tytułu III rozdział II sekcja 2 podsekcja 2 niniejszego rozporządzenia lub na mocy systemu płatności podstawowej lub systemu jednolitej płatności obszarowej ustanowionych w tytule III rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 i które nie są "kwalifikującym się hektarem" określonym przez państwa członkowskie na podstawie lit. a) i b) niniejszego ustępu: (i) w wyniku zastosowania do tego obszaru dyrektywy 92/43/EWG, 2009/147/WE lub 2000/60/WE; (ii) w wyniku interwencji obszarowych określonych w niniejszym rozporządzeniu i objętych systemem zintegrowanym, o którym mowa w art. 65 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2021/2116, umożliwiającym wytwarzanie produktów niewymienionych w załączniku I do TFUE w drodze użytkowania torfowisk lub w ramach krajowych programów na rzecz różnorodności biologicznej lub redukcji gazów cieplarnianych, których warunki są zgodne z interwencjami obszarowymi, o ile te interwencje i krajowe programy przyczyniają się do osiągnięcia co najmniej jednego z celów szczegółowych określonych w art. 6 ust. 1 lit. d), e) i f) niniejszego rozporządzenia; (iii) w okresie, w którym ma zastosowanie zobowiązanie danego rolnika w zakresie zalesiania zgodnie z art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999, art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/ 2013 lub art. 70 lub art. 73 niniejszego rozporządzenia, lub w ramach krajowego programu, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub art. 70 lub art. 73 niniejszego rozporządzenia; (iv) w okresie, w którym ma zastosowanie zobowiązanie danego rolnika skutkujące odłogowaniem danego obszaru, zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999, art. 39 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, art. 28 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub art. 70 niniejszego rozporządzenia. Powyższy przepis rozporządzenia 2021/2115 nie wprowadza wymogu legitymowania się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do gruntu. Z rozporządzenia 2021/2115 wynika, że warunkiem przyznania wsparcia w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 jest wymóg, aby kwalifikujące się hektary pozostawały w dyspozycji rolnika. Prawo UE nie definiuje pojęcia "w dyspozycji", nie określa też stosunku prawnego, na podstawie którego dany obszar jest użytkowany przez rolnika, tzn. kiedy jest w jego dyspozycji. Należy jednak zauważyć, że państwom członkowskim przysługuje zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od wnioskodawcy dotyczących gruntów deklarowanych do płatności. Potwierdzeniem tego jest m.in. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 24 czerwca 2010 r., w sprawie o sygn. akt C-375/08, POSTĘPOWANIE KARNE PRZECIWKO PONTINIEMU I INNYM, ZOTSiS 2010, nr 6B, poz. I-5767, w którym w motywie 56 wskazano, że wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego umożliwia kontrolę zgodności danych przedstawionych we wnioskach o przyznanie pomocy. W motywie 75 ww. wyroku wskazano, że zadaniem państw członkowskich jest ustanawianie środków odpowiednich, aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie ZSZiK i że są one między innymi zobowiązane do przyjęcia środków koniecznych w celu zapewnienia, że transakcje finansowane przez Wspólnoty, a w szczególności przez EFOGR są rzeczywiście przeprowadzane oraz, że są wykonywane prawidłowo; zadaniem państw członkowskich jest również ustanawianie środków niezbędnych do przeciwdziałania nieprawidłowościom i odpowiedniego ich traktowania. Trybunał podkreślił przy tym, że owa swoboda uznania podlega pewnym ograniczeniom. Państwa są bowiem zobowiązane opierać się na obiektywnych kryteriach, respektując zasady równego traktowania i proporcjonalności. Ta ostatnia zasada wymaga, aby krajowe środki były właściwe do osiągnięcia zakładanego celu i nie wykraczały poza to, co niezbędne do jego realizacji. Ponadto w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 17 grudnia 2020 r., w sprawie o sygn. akt C-216/19, WQ PRZECIWKO LAND BERLIN, LEX nr 3095408, w motywie 35 wskazano, że korzystając z zakresu swobodnego uznania w odniesieniu do dowodów wymaganych jako uzasadnienie wniosku o przyznanie pomocy, szczególnie jeżeli chodzi o możliwość zobowiązania wnioskodawcy do przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów będących przedmiotem wniosku, państwa członkowskie powinny uwzględniać cele odnośnych przepisów Unii i przestrzegać ogólnych zasad prawa Unii, w szczególności zasady proporcjonalności. W motywie 45 stwierdzono, że w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiegokolwiek prawa ich użytkowania, kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczonym obszarom są 'w dyspozycji' jedynie właściciela tych obszarów, w rozumieniu tego przepisu. Zgodnie z art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30 z późn. zm.).Zgodnie z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów Traktatów, Instytucje Unii stosują zasadę proporcjonalności zgodnie z Protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. Powyższa zasada wymaga, by akty prawne instytucji Unii były odpowiednie do realizacji zgodnych z prawem celów zamierzonych przez dane uregulowanie i nie wykraczały poza to, co konieczne do realizacji tych celów, przy czym tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować rozwiązania najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów. Należy tez wskazać, że w myśl art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1, dalej jako: rozporządzenie z 1995 r.), zgodnie z krajowymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi Państwa Członkowskie podejmują środki niezbędne dla zapewnienia prawidłowości i rzeczywistej realizacji transakcji związanych z interesami finansowymi Wspólnot. Środki kontroli powinny być właściwe ze względu na charakter danego sektora i proporcjonalne do realizowanych celów. Powinny uwzględniać istniejącą praktykę i struktury Państw Członkowskich, powinny być ustalone tak, by nie pociągać za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. W świetle art. 8 rozporządzenia nr 2988/95 obowiązkiem państw członkowskich jest przeciwdziałanie nieprawidłowościom przy transakcjach finansowanych z budżetu UE. Ponadto przepisy przywołanego rozporządzenia także wskazują na pozostawiony tym państwom zakres swobodnego uznania w decydowaniu o dokumentach i dowodach wymaganych od wnioskujących o płatności. Realizacja nałożonego obowiązku wymaga od państw członkowskich przeciwdziałania sztucznemu tworzeniu warunków do uzyskania płatności. Trzeba stwierdzić, że przy zajęciu gruntów rolnych wbrew woli właściciela nie dochodzi do spełnienia celów systemu płatności, a więc celów Wspólnej Polityki Rolnej. Zasadny jest zatem wniosek, że ustawodawca mógł przyjąć, iż uzależnienie przyznania płatności do działek rolnych od wykazania tytułu prawnego do nich jest konieczne, aby zapobiec sztucznemu tworzeniu warunków do uzyskania płatności. Cel taki przyświecał ustawodawcy, który w uzasadnieniu projektu ustawy o Planie Strategicznym wskazał, że art. 22 rozstrzyga kwestię przyznania pomocy posiadaczowi. Jak wynika z uzasadnienia warunkiem przyznania wsparcia po 2022 r. jest wymóg, aby kwalifikujące się hektary pozostawały w dyspozycji rolnika (art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2021/2115). W dalszej części uzasadnienia projektu ustawy wskazano, że pojęcie "w dyspozycji" należy odczytywać jako tożsame z posiadaniem i zaproponowano przyjęcie dotychczasowego rozwiązania, zgodnie z którym grunty rolne muszą pozostawać w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku złożenia wniosku o przyznanie pomocy (tj. ostateczną datą na dokonanie zmian we wniosku o przyznanie pomocy), a jednocześnie w związku z orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 17 grudnia 2020 r. w sprawie C-216/19 Land Berlin dodano w tym przepisie obowiązek posiadania tytułu prawnego do gruntów, do których mają zostać przyznane płatności. W uzasadnieniu podkreślono, że ww. wyroku Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdza, iż dysponowanie (posiadanie) gruntem powinno być zgodne z prawem danego państwa członkowskiego, a więc powinno odbywać się na podstawie tytułu prawnego. Reasumując, korzystając z zakresu swobodnego uznania, wprowadzając ograniczenie w art. 22 ustawy o Planie Strategicznym poprzez wymóg legitymowania się tytułem prawnym do gruntu, Polska uwzględniła cele przepisów unijnych dotyczących pomocy oraz obowiązki przestrzegania ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. Z uwagi na występujące sytuacje bezumownego korzystania z gruntu – jak w stanie faktycznym niniejszej sprawy – w Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności w wyroku TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i inni. Ponieważ na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy, ustawodawca nie zdecydował się na rozróżnienie sytuacji posiadaczy nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej i na posiadaczy innych nieruchomości, i ponieważ aktualnie wszyscy posiadacze winni legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości, to wszyscy posiadacze są traktowani jednakowo, i w sprawie nie występuje naruszenie wspólnotowej zasady równego traktowania, zasady konkurencji i zasady proporcjonalności, co z kolei było podstawą uchyleń dotychczasowych rozstrzygnięć organów dotyczących przyznawania płatności za lata poprzednie. W tym zakresie należy zgodzić się z organami, że w przypadku gruntu tak jak w niniejszej sprawie wchodzącego do ZWRSP nie jest wystarczające władanie (użytkowanie) deklarowaną do płatności działką rolną, lecz dodatkowo wymagane jest legitymowanie się do niej tytułem prawnym. W niniejszej sprawie, jak wykazały jednoznacznie organy na dzień 31 maja 2023 r., wnioskodawca nie posiadał wiążącej umowy dzierżawy działki, ani też innego tytułu prawnego do niej. Jak wynika z ustaleń organów, pomiędzy skarżącą a KOWR toczył się spór odnośnie ustalenia stosunku dzierżawy, jednakże postępowanie to zakończyło się oddaleniem apelacji Spółki przez Sąd Okręgowy w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII Aga 1203/21 od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie (sygn. akt XXVI GC 550/21). Skarżący nie złożył przy tym żadnego przeciwdowodu w tym zakresie. Zgodnie z art. 5 ustawy o Planie Strategicznym, w myśl którego z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej. Zgodnie natomiast z art. 66 ust. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W orzecznictwie ukształtowanym na gruncie uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, które z uwagi na tożsamość cytowanej regulacji znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, podnosi się, że ustawodawca uczynił wyjątek od tzw. zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach m.in. art. 77 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku postępowań z wniosków o przyznanie płatności, obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak jak tego wymaga art. 7 k.p.a. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 27 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 790/19). Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyr. NSA z 29 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 1369/18). Z powyższego wynika, że to wnioskodawcę obciąża obowiązek udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. W postępowaniu o przyznanie płatności, to nie organ, ale wnioskodawca (posiadacz gruntów) powinien przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W związku z powyższym zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przez organ przepisów k.p.a. należy uznać za niezasadne. Zgodzić należy się więc z organem, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie dotyczących statusu przedmiotowych działek, wynikają relewantne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty a skarżący nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o odmiennym stanie rzeczy. Sąd nie dopatrzył się również zasadności zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane prawem, w sposób prawidłowy i czytelny określa też podstawę prawną rozstrzygnięcia. Należy zatem stwierdzić, że nie jest wystarczające do spełnienia przesłanek przyznania płatności w stosunku do działki stanowiącej własność Skarbu Państwa jej użytkowanie przez wnioskodawcę, jeżeli ma ono charakter bezumowny. Sąd podziela stanowisko organów, że skarżący nie legitymował się tytułem prawnym do spornych działek, a co jest przesłanką wystarczającą do odmowy przyznania pomocy. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w szczególności nie została wydana z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego. Sąd zatem oddalił skargę jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.