II GZ 468/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia R. w D., I. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 1888/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. w D., I. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 14 marca 2024 r. nr LOB.501.17.2024.ULC.2 w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie przez przewoźnika informacji dotyczącej lotu postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 11 lipca 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 1888/24, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. w D., I. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 14 marca 2024 r., w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie przez przewoźnika informacji dotyczącej lotu. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że spółka w skardze na opisaną wyżej decyzję wniosła również o wstrzymanie jej wykonania wskazując, że poza karą 18.000 zł, będącą przedmiotem niniejszego postępowania, nałożono na nią również 24 inne decyzje nakładające karę pieniężną w łącznej wysokości 486.000 zł, co stanowi dlań znaczącą kwotę. Kary te nałożono po upływie 5 lat od daty wykonania lotu. Skarżąca podkreśliła, że z uwagi na bycie spółką prawa [...], ewentualny zwrot wyegzekwowanych kwot w razie uchylenia skarżonej decyzji może prowadzić do zaistnienia po jej stronie straty materialnej spowodowanej koniecznością co najmniej dwukrotnego przewalutowania zwracanej jej kwoty. Skarżąca wskazała ponadto, że o zasadności przyznania ochrony tymczasowej świadczy również toczenie się innych postępowań administracyjnych w sprawach nakładania kar za nieprzekazywanie danych [...] w początkowym okresie implementowania do polskiego porządku prawnego Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/681 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie wykorzystywania danych dotyczących przelotu pasażera (danych PNR) w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i poważnej przestępczości, ich wykrywania, prowadzenia postępowań przygotowawczych w ich sprawie i ich ścigania (Dz. Urz. UE L z 2016 r., Nr 119, str. 132), których wysokość szacunkowo dla całej branży lotniczej ma wynosić 2 197 000 000 zł. Dodała, że nawet hipotetyczne wydanie korzystnego dla niej rozstrzygnięcia nie będzie mogło być wynagrodzone przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani też nie przyczyni się w żaden sposób do przywrócenia kondycji finansowej do stanu pierwotnego. Konkludując skarżąca stwierdziła, że dopóki nie zostanie zbadana legalność zaskarżonej decyzji, zasadne jest wstrzymanie jej wykonania. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie wykazała zaistnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania skarżonej decyzji. Zawarte w uzasadnieniu wniosku twierdzenia nie zostały w żaden sposób udokumentowane, przez co Sąd nie miał możliwości zbadania jaka jest sytuacja majątkowa skarżącej i jakie rzeczywiście byłyby dla niej konsekwencje wykonania zaskarżonego aktu. Strona pozbawiła w ten sposób Sąd możliwości oceny spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). WSA uznał, że nie jest w stanie zweryfikować, czy wysokość nałożonej w zaskarżonej decyzji kary pieniężnej, czy też sumy wszystkich kar pieniężnych, którą wskazuje skarżąca, jest kwotą istotną w stosunku do jej sytuacji majątkowej, której uiszczenie mogłoby wyrządzić jej znaczną szkodę lub spowodowałoby trudne do odwrócenia skutki. Za niezasadne Sąd I instancji uznał także przywoływanie kar nałożonych w ramach innych postępowań administracyjnych, wskazując szacunkową wysokość dla całej branży lotniczej, bowiem zasadność wstrzymania zaskarżonego aktu rozpoznawana jest w zakresie indywidualnym, w związku ze zgłoszonym wnioskiem i jego argumentacją w konkretnej sprawie. Powołanie się na ogólną wysokość kar wymierzonych całej branży, w szczególności wobec nieprzedłożenia jakichkolwiek dokumentów wykazujących ich wysokość w stosunku do skarżącej wraz z danymi dotyczącymi jej sytuacji majątkowej uniemożliwiła ocenę spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. WSA zauważył również, że kwota kary 18.000 zł nie powinna być znaczną szkodą dla skarżącej, międzynarodowego przewoźnika lotniczego. Wskazał ponadto, że zasadność nałożenia kary pieniężnej, w czym zawiera się analiza kwestii naruszenia prawa, będzie badana na etapie merytorycznego rozpoznania skargi, tym samym zawarte w skardze zarzuty dotyczące legalności zaskarżonej decyzji nie mają wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca spółka, zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na: a) błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, iż zasadność przyznania ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania zaskarżonego aktu rozpoznawana jest jedynie w zakresie indywidualnym, w związku ze zgłoszonym wnioskiem i jego argumentacją w konkretnej sprawie, podczas gdy Sąd winien brać pod uwagę sytuację strony skarżącej w szerszym zakresie - a nie tylko dotyczącą konkretnego postępowania, co tym samym prowadziło do b) błędnego uznania przez Sąd I instancji, iż brak jest podstaw do samodzielnego poszukiwania przez Sąd okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji w trybie ww. przepisu, a tym samym, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego poszukiwania okoliczności spełniających kryteria przyznania ochrony tymczasowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do uznania, iż normy zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie nakładają na skarżącego bezwzględnego obowiązku wyczerpującego uprawdopodobnienia czy też udowodnienia realności przesłanek, o jakich mowa w ww. przepisie, bowiem Sąd jest władny do czynienia ustaleń faktycznych również o fakty znane mu z urzędu i w oparciu o całokształt sytuacji strony skarżącej; 2. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadną odmowę zastosowania ww. przepisu, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy - poza dotkliwościami finansowymi, tj. istotnej szkody - istnieje groźba wyrządzenia skarżącej trudnych do odwrócenia skutków, a zatem ewentualne wykonanie skarżonej decyzji - w kontekście całokształtu sytuacji skarżącej, tj. z uwzględnieniem toczących się innych postępowań - winno zostać ocenione jako powodujące dla Skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, w tym w szczególności mające wpływ na prowadzoną przez skarżącą działalność, do której to niezbędna jest niezakłócona możliwość bieżącego regulowania należności finansowych; 3. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji dokonania pełnej i prawidłowej oceny akt sprawy i wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także zaniechaniu dokonania oceny faktów znanych Sądowi z urzędu, w tym w szczególności w zakresie dotyczącym całokształtu sytuacji skarżącej w zakresie toczących się postępowań; 4. art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wezwania skarżącej do uzupełnienia wniosku w sytuacji stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, iż wniosek zawiera braki polegające na niepowołaniu jakichkolwiek okoliczności wskazujących na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. W uzasadnieniu zażalenia wskazano m.in., że łączna kwota nałożonych na spółkę kar w wysokości 486.000 zł jest znacząca, a wykonanie zaskarżonej decyzji narazi przewoźnika na poniesienie dodatkowych kosztów, jak chociażby koszty prowadzenia egzekucji. W ocenie skarżącej Sąd I instancji zaniechał ustosunkowania się do podniesionych przez stronę twierdzeń w zakresie administracyjnych kar pieniężnych nałożonych bezpośrednio na skarżącą, odnosząc się jedynie do twierdzeń w zakresie kar nakładanych na całą branże lotniczą. Spółka podkreśliła, że na dzień sporządzenia zażalenia organ nałożył na nią łącznie już 176 decyzji, nakładających kary pieniężne na łączną sumę wynoszącą ponad 3 miliony złotych. Według wiedzy strony w dalszym ciągu prowadzonych jest setki innych postępowań, które również mogą zakończyć się nałożeniem na nią administracyjnych kar pieniężnych. W perspektywie najbliższych miesięcy lub lat, powyższe może skutkować nałożeniem na skarżącą kar, których łączna suma przekroczy dziesiątki milionów złotych. Wnosząca zażalenie stwierdziła, że na dzień dzisiejszy nie jest możliwe wykazanie odpowiednimi dokumentami, jaki dokładnie wpływ będzie miało nałożenie na nią tak dużej liczby kar pieniężnych, bowiem ich ostateczna suma na dzień dzisiejszy nie jest jeszcze znana. Nie ulega jednak wątpliwości, iż suma kar opiewająca na wiele milionów złotych musi wpłynąć na kondycję finansową każdego funkcjonującego na zasadach rynkowych przedsiębiorstwa - w szczególności przewoźnika lotniczego, którego działalność wiąże się z koniecznością bieżącej regulacji należności m.in. za leasing maszyn lotniczych czy też uiszczania opłat oraz podatków lotniskowych, co wiąże się z koniecznością utrzymywania nienagannej kondycji finansowej. Skarżąca podniosła również, że w przypadku, gdy WSA uznał, że wniosek nie zawiera okoliczności, które wskazywałyby, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby wyrządzić stronie znaczną szkodę lub wywoływałoby trudne do odwrócenia skutki, wówczas Sąd - stwierdzając brak usuwalny takiego wniosku - na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a. winien wezwać stronę do uzupełnienia braku w terminie wskazanym w przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Sądu I instancji odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd, przed którym toczy się postępowanie kontrolujące akt lub czynność organu administracji publicznej jest uprawniony do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli w stosunku do strony – wnioskodawcy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie szkody należy rozumieć jako szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Warunkiem zastosowania w stosunku do wnioskodawcy ochrony tymczasowej wynikającej z powołanego przepisu jest wykazanie przez stronę, że w związku z wykonaniem decyzji lub aktu administracji publicznej zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody bądź jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej, gdyż sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających uznać, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, iż skarżąca spółka nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku, wynikającego z powołanego art. 61 § 3 p.p.s.a., co do wykazania swojej aktualnej sytuacji finansowej pozwalającej na ocenę jej żądania wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w aspekcie możliwości wystąpienia jednej bądź obu przesłanek określonych w tym przepisie, warunkujących jego zastosowanie. Jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji, analiza wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazuje na niewyczerpujące przedstawienie sytuacji finansowej i zdolności płatniczych skarżącej spółki. Przedstawione przez stronę okoliczności nie dają żadnego obrazu zdolności płatniczych spółki, co uniemożliwiało dokonanie oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzi ryzyko wystąpienia którejś z ustawowych przesłanek art. 61 § 3 p.p.s.a. Jeśli bowiem nawet można częściowo zaakceptować stanowisko spółki, że z uwagi na wielość nałożonych na nią administracyjnych kar pieniężnych, łączna suma wymaganych należności daje kwotę znaczną, to jednak należy zgodzić się z argumentacją przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu, iż bez wykazania zdolności płatniczych skarżącej, WSA nie był w stanie ocenić wzajemnej relacji pomiędzy środkami będącymi w dyspozycji strony, a ciążącymi na niej zobowiązaniami, w tym również – a w zasadzie zwłaszcza – z tytułu wymierzonych kar pieniężnych. Aby ocenić, czy rzeczywiście egzekucja wymaganej należności może wyrządzić skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest odniesienie tej kwoty do sytuacji majątkowej spółki. Bez porównania tych dwu wartości (wysokości nałożonej kary i majątku, jakim dysponuje skarżąca) nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia, że w jej przypadku zapłata kary (czy też sumy kar) będzie miała realny wpływ na jej kondycję finansową i ewentualne zachwianie płynności finansowej spółki. Dla pełnego obrazu sytuacji majątkowej skarżącej, umożliwiającego ocenę w kontekście zasadności przyznania ochrony tymczasowej, niezbędne byłoby np. udzielenie informacji dotyczących posiadanego majątku ruchomego, stanu oszczędności, czy środków zgromadzonych na rachunkach bankowych. Do akt nie przedłożono jednak żadnych dokumentów obrazujących jej sytuację majątkową oraz świadczących o ciążących na wnioskującej zobowiązaniach. Brak możliwości dokonania analizy w przedmiotowym zakresie, jak zasadnie zauważył Sąd I instancji, prowadzi do niemożności obiektywnej oceny złożonego wniosku z powodu nieprzedstawienia pełnego i rzeczywistego obrazu zdolności płatniczych skarżącej. W tej sytuacji niemożliwą stała się ocena spełnienia przez spółkę przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Tym samym za zasadne należało uznać stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu WSA, iż skarżąca nie uprawdopodobniła, że pozostaje w na tyle trudnej sytuacji materialnej, aby zapłata wymaganej kary spowodowała wyrządzenie znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Brak przedłożenia przez wnioskującą dokumentów finansowych nie pozwalał na zweryfikowanie informacji o aktualnej sytuacji finansowej i zdolności płatniczej skarżącej spółki. Nie jest zatem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie zdaniem strony wnioskującej – Sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość jej zweryfikowania, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę (np. postanowienie NSA: z 22 lipca 2020 r., sygn. akt II FSK 1303/20; LEX nr 3033882). Argumentem przemawiającym za udzieleniem spółce ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowym nie może też być podniesiona na wstępie zażalenia okoliczność, że kara nałożona zaskarżoną w tej sprawie decyzją jest jedną z wielu orzeczonych wobec spółki, których łączna wysokość sięgała na czas wydawania przez Sąd I instancji postanowienia 486.000 zł. Nie jest bowiem wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w lakoniczny sposób okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia czy wręcz samo przytoczenie treści dyspozycji art. 61 § 3 p.p.s.a, bez odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy (np. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA: z dnia 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sad I instancji uznał, iż wniosek skarżącej nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem strona nie przedstawiła konkretnej argumentacji oraz nie uprawdopodobniła podniesionych we wniosku okoliczności. Nadto stwierdzić należy, że argumentacja odwołująca się do przyszłych zobowiązań wynikających z decyzji, które zdaniem skarżącej zostaną wydane wobec spółki, nie mogła na obecnym etapie skutkować wstrzymaniem wykonania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Kolejne kary, wydane na skutek prowadzonych postępowań, stanowią jedynie przypuszczenia skarżącej i jako niewystarczające nie mogły być podstawą do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji. Za zbyt ogólnikową i nieprzekonującą należało więc uznać argumentację wniosku w zakresie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody związanej z koniecznością uiszczenia kary pieniężnej – co zasadnie zauważył WSA z uwagi na to, iż skarżąca nie wykazała swojej obecnej sytuacji ekonomicznej, nie przedłożyła żadnych dokumentów obrazujących jej dochody i wydatki oraz posiadane aktywa i ciążące na niej zobowiązania. Nie wskazała również żadnych innych okoliczności, które świadczyłyby o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wyegzekwowania nałożonej na nią kary. Taką okolicznością nie jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, łączna wysokość ciążących na spółce kar za niedopełnienie przez nią obowiązków. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje przy tym, że wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na finanse skarżącej, jednak bez wykazania jaka jest jej rzeczywista sytuacja majątkowa w zestawieniu z wysokością nałożonej kary, nie można dokonać pełnej oceny, czy w sprawie zaistnieje niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wobec powyższego brak jest podstaw do stwierdzenia, że postanowienie Sądu I instancji było wadliwe i wniesienie zażalenia winno skutkować jego uchyleniem. Jak wywiedziono powyżej, brak przedstawienia sytuacji finansowej skarżącej nie pozwalał na ustalenie pełnego obrazu jej zdolności płatniczych w relacji do ciążących na niej zobowiązaniach – w tym zarówno tych wynikających z prowadzonej na bieżąco działalności gospodarczej, jak i tych, które są wynikiem nałożonych na spółkę kar pieniężnych. Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie wskazuje, że brak uwzględnienia żądania strony o wstrzymanie wykonania decyzji w niniejszym postępowaniu, nie uniemożliwia wystąpienia z ponownym wnioskiem o udzielenie ochrony tymczasowej, o ile zaktualizują się przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się zaś do kwestii braku wezwania przez Sąd I instancji do uzupełnienia złożonego przez spółkę wniosku, należy zauważyć, iż w przypadku, gdy strona we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać – jak błędnie w zażaleniu twierdzi skarżąca – za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.), lecz należy stwierdzić brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, skutkujący oddaleniem wniosku. Uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność, zatem nie podlega uzupełnieniu poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie i uprawdopodobnienie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a więc jego niezamieszczenie nie powoduje odrzucenia wniosku, a jedynie uniemożliwia ewentualną ocenę okoliczności sprawy w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., art. 61, teza 11 oraz postanowienia NSA z dnia: 2 października 2013 r., sygn. akt I OZ 848/13 i z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt I OZ 744/14). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny postanowił o oddaleniu zażalenia, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.