I SA/Wa 1038/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi G. S., I. S., I. Ł. i K. S. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę Decyzją [...] z [...] marca 2020r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 256, dalej kpa) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1990, dalej jako ugn) Wojewoda [...] (dalej jako organ) uchylił decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2019r. w objętej odwołaniem gminy części co do pkt 1, 2, 3 i 4 dotyczących zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., dzielnicy [...], stanowiącej działki ewidencyjne o numerach: [...], [...], [...] i zobowiązującej do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł; i orzekł o odmowie zwrotu G. S., I. S., I. L., K. S. ww części wywłaszczonej nieruchomości. Organ podał w uzasadnieniu, że instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy art. 136 i nast. ugn. Pozytywnymi przesłankami zwrotu nieruchomości są występujące łącznie trzy okoliczności. Po pierwsze - wniosek właścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców o zwrot nieruchomości, po drugie - stan prawny nieruchomości, kwalifikujący ją jako nieruchomość mogącą podlegać zwrotowi i po trzecie - zbędność nieruchomości na cele wywłaszczenia. Z akt wynika, iż wnioskiem z [...] marca 1998r. sprecyzowanym w 2005r. i rozszerzonym w 2008r. G. S. wystąpiła o zwrot nieruchomości wywłaszczonych pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] decyzjami z dnia [...] listopada 1977r., znak [...] (pow. [...] m2) i z [...] kwietnia 1978r. znak [...] (pow. [...] m2) w części niewykorzystanej na cel wymieniony w ww. decyzjach wydanych w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (dalej jako ustawa). Nieruchomości te w dacie wywłaszczenia na podstawie Aktu własności ziemi stanowiły współwłasność G. i W. S. i W. S. Przeznaczenie ww gruntów pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] nastąpiło decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. - Wydziału [...] o lokalizacji szczegółowej z [...] kwietnia 1975r. nr [...]. Decyzjami wywłaszczeniowymi objęte były działki nr [...], [...] i [...], w pozostałej części (co do działki nr [...]) W. i G. S. po wydaniu pierwszej decyzji wywłaszczeniowej zwrócili się o jej wywłaszczenie z uwagi na brak ekonomicznego uzasadnienia dla prowadzenia gospodarstwa na pozostałym terenie. Wniosek ten został uwzględniony i wywłaszczeniem objęto całą nieruchomość poprzedników skarżących. Po przeprowadzeniu oględzin i dokonaniu konfrontacji z dokumentacją geodezyjną organ ustalił, że część dawnej działki nr [...] z obrębu [...] (działka ewidencyjna nr [...]) jest własnością Miasta [...], posiada pow. [...] ha, użytki to grunty orne (R), łąki trwałe (Ł), rowy (W), jest nieruchomością niezabudowaną, porośniętą trawą, drzewami i krzewami samosiewami. Część dawnej działki nr [...] z obrębu [...] (działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha), stanowi własność Miasta [...], jest niezabudowana z zielenią naturalną i bez uzbrojenia (wg ewidencji grunty orne). Z kolei działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, stanowi własność Miasta [...], objęta jest użytkiem zurbanizowane tereny niezabudowane (Bp), stanowi teren niezabudowany porośnięty trawą pojedynczymi krzewami i drzewami - po byłym parkingu - przewidzianym jako rezerwa pod [...], a obecnie służący tymczasowo jako zaplecze budowy realizowanej przez dewelopera na sąsiedniej działce. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn, poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 ugn. Podał też, że w myśl art. 137 ust. 1 ugn, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Wskazując na powyższe i powołując się na wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2018r. I OSK 2304/16, wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r. I OSK 1320/17 organ podał, że cel wywłaszczenia został określony w sposób ogólny a zamierzenie inwestycyjne dotyczyło znacznego obszaru, a przy tym jego realizacja przewidziana była na wiele lat. Wskazał w szczególności, że decyzja o lokalizacji inwestycji ustalała lokalizację zespołu mieszkaniowego - osiedla [...] wraz z towarzyszącym budownictwem na terenie położonym w dzielnicy [...] o powierzchni [...] ha, oznaczonym na szkicu sytuacyjnym Nr [...], stanowiącym załącznik - integralną część tej decyzji. W decyzji określono powierzchnię poszczególnych terenów objętych lokalizacją, tereny te zostały opisane i oznaczone na ww. szkicu sytuacyjnym. W dniu [...] listopada 1980r., już po wywłaszczeniu nieruchomości, po rozpatrzeniu wniosku Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] z dnia [...] września 1980r. w sprawie uaktualnienia decyzji wydanej w 1975r., została wydana decyzja Wydziału [...] Urzędu [...] Nr [...], która ustalała miejsce i warunki realizacji inwestycji oznaczone na załączniku graficznym Nr [...] na terenie położonym w [...] osiedla [...]. W decyzji Nr [...] opisano i określono literowo powierzchnię poszczególnych terenów objętych lokalizacją, tereny te zostały oznaczone na tym samym szkicu sytuacyjnym, stanowiącym załącznik do poprzedniej decyzji lokalizacyjnej. Z porównania załączników do obu decyzji wynika, że wprowadzone decyzją Nr [...] zmiany nie objęły swym zakresem dawnych działek ewidencyjnych o numerach [...], [...] i [...]. Organ podał dalej, że cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego jest niewątpliwie kategorią bardzo pojemną. Z budową osiedla mieszkaniowego może wiązać się realizacja takiej infrastruktury, która służy jego prawidłowemu funkcjonowaniu i zaspokajaniu towarzyszących zamieszkiwaniu potrzeb mieszkańców (przywołał tu wyrok NSA z dnia 13 września 2018r. I OSK 2583/16). Niewątpliwie osiedle takie powstało - inwestycja rozpoczęła się w roku 1977 i de facto jest realizowana do dnia dzisiejszego. W planach jego budowy, np. na działce nr [...] była rezerwa terenu pod budowę domu [...], zaś na działce nr [...] - rezerwa pod tereny [...], a założenia te miały być projektowane i uszczegóławiane w ramach budowy osiedla mieszkaniowego [...] już w trakcie jego realizacji. Zdaniem organu oznacza to, że nawet w sytuacji gdy na określonym terenie nie powstała konkretnie określona pierwotnie infrastruktura, ocenę realizacji celu zawsze należy odnosić do celu głównego, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. A w takim przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, realizowaną przez dłuższy okres czasu, i modyfikowaną - poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element generalnie określonej inwestycji. Z tego względu (jak podał organ) nie można - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt osiedlowy lub określony użytek, powstał inny obiekt albo inna przestrzeń, spełniająca aktualnie potrzeby mieszkańców osiedla (przywołał tu wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2018 r. I OSK 340/18). Innymi słowy organ podał, że w przypadku realizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego, przy badaniu przesłanek z art. 137 ust. 1 ugn, nie można celu wywłaszczenia ujmować w sposób wąski, tj. ograniczyć się jedynie do skontrolowania, czy na wnioskowanej do zwrotu działce wybudowany został blok mieszkalny. Budowa osiedla mieszkaniowego wiąże się bowiem z budową infrastruktury technicznej w postaci sieci wodociągowych, ciepłowniczych, kanalizacyjnych, ciągów komunikacyjnych i parkingów. Celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne czy tereny zielone. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, w tym tereny zieleni izolacyjnej, jak w przedmiotowej sprawie. Wojewoda podkreślił, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. O zmianie celu wywłaszczenia należy mówić w przypadku, gdy następuje trwała zmiana funkcji wywłaszczonego terenu, a w ocenie organu odwoławczego nie ma to miejsca w przedmiotowej sprawie gdyż tereny zieleni izolacyjnej są integralną częścią osiedli mieszkaniowych. Według organu nie można uznać, aby wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na inny cel niż ten, o którym mowa w decyzjach wywłaszczeniowych, bowiem osiedle mieszkaniowe [...] powstało. Tym samym istnieje negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości, jaką jest zrealizowanie celu wywłaszczenia. Dalej organ podał, że przy ocenie zbędności dla realizacji celu publicznego nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nie jest możliwe retrospektywne zastosowanie 10-letniego terminu określonego w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn. Wskazał, że Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 13 marca 2014r. Sygn. P 38/11, orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed [...] maja 1990r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed [...] września 2004r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, "nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot, cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu". W tym zakresie organ podkreślił, że wg stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z dnia 15 lipca 2014r. (I OSK 761/13), terminy określone w art. 137 ust. 1 ugn znajdują zastosowanie wówczas, gdy odpowiednio: nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem [...]01.1998r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem [...]09.2004r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem [...]01.1998 r., albo cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem [...]09.2004r., to w takim przypadku terminy określone w art. 137 ust. 1 ugn nie mają zastosowania, ponieważ nie mogą kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego te terminy. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku o zwrot, nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Jeżeli nieruchomość wywłaszczona przed [...] maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji (wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r. (I OSK 1130/16). Organ wskazał też, że konstrukcja art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn przesądza, że do oceny zbędności nie można stosować zdarzeń przyszłych po realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Podstawą tej oceny jest bowiem wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu i nie jest dopuszczalna wykładnia, która wyprowadza zbędność nieruchomości ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po zrealizowaniu celu wywłaszczenia. W świetle art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, jeśli cel wywłaszczenia został definitywnie osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. (wyrok NSA z dnia 22 marca 2019r. Sygn. akt I OSK 1274/17). Powyższe dotyczy działki nr [...], która była wykorzystywana wcześniej jako parking, a obecnie stanowi zaplecze budowy kolejnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Pozostały teren to z kolei zaplecze pod budowę [...]. W tym stanie rzeczy organ przyjął, że nie ma podstaw do zwrotu ww działek, co skutkowało wydaniem decyzji reformatoryjnej. Decyzję wojewody w całości zaskarżyli G., I. i K. S. oraz I. L. Zarzucili, że nie było podstaw ani formalnych ani merytorycznych do uchylenia decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...].XI.2019r. w żadnej części. Organowi zarzucili naruszenie art. 80 kpa poprzez dowolność w ocenie dowodów i naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ugn przez ich błędną wykładnię - wobec dowolności, a nie swobody w ocenie dowodów. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu nr [...] oraz o uzupełnienie postępowania dowodowego przez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego urbanisty dla ustalenia zakresu faktycznie zrealizowanych inwestycji na spornych działkach, przewidzianych w planach inwestycyjnych będących przesłanką do wydania decyzji wywłaszczeniowej, oraz wypowiedzenia się, czy odstępstwo od wywłaszczenia przez zwrócenie wnioskodawcom działek nr ew. [...], [...], [...] jest istotne dla realizacji celu ich wywłaszczenia, czy obecnie są to działki zbędne dla celu wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie budzi wątpliwości, iż objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość w znacznie szerszym zakresie (gdy chodzi o powierzchnię) została wywłaszczona pod budowę ogromnego osiedla mieszkaniowego. Zakres planowanej inwestycji był szacowany na ponad [...] ha. Osiedle to zostało wybudowane i nadal tereny leżące w jego granicach podlegają stopniowemu zagospodarowywaniu. Skoro celem wywłaszczenia była ogólnie określona budowa osiedla mieszkaniowego [...], to rację ma organ gdy twierdzi, że jakiekolwiek zmiany lokalizacyjne dokonywane na przestrzeni lat co do przeznaczenia i wykorzystania spornego terenu w trakcie realizacji tej części osiedla w stosunku do przewidzianej w planie realizacyjnym z połowy lat 70-tych XX wieku powinny być uznane co najwyżej za modyfikację sposobu zagospodarowania terenu, a nie modyfikację celu wywłaszczenia, ten bowiem nadal pozostał ten sam. Teren zielony po istniejącym parkingu, teren na zabezpieczenie budowy stacji [...] czy na zabezpieczenie placu budowy, przewidziany przez zmieniany plan realizacyjny w miejsce poprzednio planowanych obiektów, również służy jako element zagospodarowania osiedla jego mieszkańcom i stanowi element zorganizowanej całości. W niniejszej sprawie, osiedle mieszkaniowe [...], jako inwestycja złożona i wielopłaszczyznowa, powstawała etapami od 1977r. i niewątpliwie zaistniała już przed 1998 rokiem, terminy ustawowe zostały zatem zachowane. Nie można tez pominąć, że żyjemy w centrum zmian cywilizacyjnych i technologicznych, w latach 70-tych ubiegłego wieku na pewno na ww osiedlu nie planowano linii [...]. Jednak wciąż postępujący dynamiczny rozwój największego miasta w kraju, i zmiany zachodzące w jego strukturze, organizacji czy planowaniu przestrzennym wymuszają konieczne zmiany w zakresie zagospodarowania terenu i budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Zmiany te nie mogą być traktowane jak zamiana celu wywłaszczenia a tym bardziej, w przypadku ww osiedla nie można twierdzić, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Rację ma także organ przyjmując, iż zmiana planowanego zagospodarowania tej czy innej działki pochodzącej z wielkiego areału gruntu nie może być traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z pierwotnym i głównym celem wywłaszczenia, którym w tym wypadku była ogólnie zakreślona "budowa osiedla mieszkaniowego". Okoliczność, że decyzja lokalizacyjna z 1975r. zakładała pierwotne przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości inaczej niż faktycznie ma to miejsce prawie pół wieku później - nie zmienia ustalenia, iż tereny te, stanowiące chociażby zieleń osiedlową czy rezerwę zieleni - są częścią dużej zorganizowanej całości a więc tego pierwotnie planowanego w latach 70-tych osiedla. Dla wyniku sprawy bez znaczenia pozostaje, że ww działki nie zostały dotychczas zabudowane. W konsekwencji Sąd uznał, że organ nie naruszył prawa. Zaskarżona decyzja została punkt po punkcie szeroko i rzeczowo uzasadniona – z odniesieniem się do poszczególnych aspektów sprawy, jej stanu faktycznego a także z szerokim odwołaniem się do ugruntowanego i aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji modelowo przedstawia sporne zagadnienie, powołuje wiążące regulacje i przywołuje bardzo szczegółowo szereg orzeczeń dotyczących oceny ram realizacji tego rodzaju dużych założeń inwestycyjnych, także tych wieloletnich i wieloetapowych. Wskazuje na aspekty zagospodarowania gruntów niewyposażonych dotychczas w infrastrukturę i aspekty terenów wykorzystanych na element planu realizacyjnego (np. na parking) i z czasem zmianę sposobu wykorzystywania tego terenu na ten cel. W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, iż niezabudowana część ogromnego zorganizowanego osiedla stanowiąca teren zieleni czy teren rezerwy pod stację [...] nie odpowiada celowi wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego. Jedynie precyzyjnie określony przez organ cel wywłaszczenia daje możliwość badania i ustalenia, czy cel ten został zrealizowany ściśle wg założenia inwestycyjnego. Istotny jest przy tym pierwotny cel wywłaszczenia, bez znaczenia jest natomiast stan nieruchomości w dacie orzekania przez organ (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2016 roku sygn. akt I OSK 3237/14). W tym kontekście niezasadne są zarzuty skargi wywodzące, iż opierając się na ww stanowisku organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego – a w dalszej kolejności wniosek dowodowy o powołanie biegłego urbanisty celem ustalenia ścisłej realizacji planu osiedla z 1975r. Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego poza wyjątkami określonymi w art. 106 § 3 ppsa – a więc dowodami z dokumentów. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia art. 80 kpa ani do naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ugn. Organ wyłożył aspekty faktyczne i aspekty prawne sprawy w taki sposób, że Sąd przyjmuje je jak własne. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji profesjonalnie odnosi się do istotnych aspektów sprawy. Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).