I OSK 615/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 385/23 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 20 grudnia 2022 r. nr SKO.PS/4110/801/2022 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 385/23 (dalej wyrok III SA/Kr 385/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 20 grudnia 2022 r. nr SKO.PS/4110/801/2022 i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia 31 października 2022 r. nr GOPS-5413-1694-22 o odmowie przyznania J.G. (dalej skarżący) dodatku węglowego (k. 29, 32-40 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie (dalej Kolegium bądź skarżący kasacyjnie), reprezentowane przez r. pr. W.Ł., zaskarżając wyrok III SA/Kr 385/23 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a [ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), dalej] ppsa w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym [(Dz.U. z 2022 r. poz. 1692, zm. 1967 i 2236 - uw. NSA), dalej] udw przez błędną wykładnię polegającą na pominięciu jednoznacznego wyniku wykładni językowej art. 2 ust. 1 udw i w konsekwencji błędne przyjęcie, że mimo zadeklarowania do centralnej ewidencji emisyjności budynków następującego źródła ciepła: kocioł na paliwo stałe (zainstalowany i nieeksploatowany z funkcją c.o. i c.u.w.) ze wskazaniem rodzaju stosowanego paliwa wyłącznie w postaci "drewna kawałkowego", jako głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego, zachodzi konieczność ustalania źródła ogrzewania gospodarstwa domowego wnioskodawcy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 2 ust. 15a-15e udw przez nakazanie stosowania tych przepisów udw, podczas gdy przepisy te nie mają zastosowania, w sytuacji gdy na dzień 11 sierpnia 2022 r. główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego figurowało już w centralnej ewidencji emisyjności budynków, a jego zgłoszenie nastąpiło pod rygorem odpowiedzialności karnej; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 [ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej] kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji obu instancji, podczas gdy organy administracji dokonały właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia przedmiotowej sprawy, wyjaśniając uprzednio w sposób dokładny okoliczności faktyczne sprawy, w oparciu o złożoną przed 11 sierpnia 2022 [r.] deklarację do centralnej ewidencji emisyjności budynków, a następnie wnikliwie rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy i dokonały jego prawidłowej oceny z zastosowaniem obowiązujących w sprawie przepisów. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie [od J.G.] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy (k. 50-54v akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W rezultacie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Sąd I instancji trafnie uznał, że wskazane jako wzorce kontroli przepisy prawa materialnego nakazywały organom obu instancji zbadać, jakiego rodzaju paliwo używał do ogrzewania skarżący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, gdy na dzień 11 sierpnia 2022 r. główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego figurowało już w centralnej ewidencji emisyjności budynków, a jego zgłoszenie nastąpiło pod rygorem odpowiedzialności karnej. Najpierw należało zatem zbadać zarzuty z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). Z uwagi na charakter tych zarzutów, należało je rozpoznać łącznie. Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1692, zm. 1967 i 2236 - tempus regit actum - uw. NSA) przez ich błędną wykładnię oraz w zw. z art. 2 ust. 15a-15e udw przez błędne uznanie, że organy winny były je zastosować w kontrolowanym postępowaniu. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, WN UAM 1972 s. 26 i n.; Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, PWN 2002 s. 230). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznym jest sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów - komentarz, Toruń 2002 r. s. 77). Nietrafnie organy obu instancji ograniczyły się wyłącznie do językowej wykładni art. 2 ust. 1 udw. W konsekwencji błędnie przyjęły, że mimo zadeklarowania przez skarżącego dnia 18 stycznia 2022 r. do centralnej ewidencji emisyjności budynków źródła ciepła: kocioł na paliwo stałe (zainstalowany i nieeksploatowany z funkcją c.o. i c.u.w.) ze wskazaniem rodzaju stosowanego paliwa wyłącznie w postaci "drewna kawałkowego", jako głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego, nie zachodzi konieczność ustalania źródła ogrzewania gospodarstwa domowego wnioskodawcy. Niezasadnie organy uznały, że wyłączną podstawę prawną ustalenia stanu faktycznego pod tym względem jest stan na dzień 11 sierpnia 2022 r. Wszelkie zmiany (korekty) zgłoszenia dokonywane po tej dacie w zakresie rodzaju używanego w zainstalowanym kotle paliwa, nie mogą być uwzględniane w toku postępowania w przedmiocie przyznania dodatku węglowego. Organy błędnie uznały, że pozbawione podstaw prawnych byłoby uwzględnienie w toku rozpoznawanej sprawy skorygowanej po 11 sierpnia 2022 r. pierwotnej deklaracji z 18 stycznia 2022 r., skorygowanej nową deklaracją z 30 sierpnia 2022 r. do centralnej ewidencji emisyjności budynków, którą to nową deklaracją skarżący zgłosił dla ww. nieruchomości zainstalowane źródło ciepła: kocioł na paliwo stałe (zainstalowany i eksploatowany z funkcją c.o. i c.u.w.), wskazując dodatkowo jako rodzaj stosowanego paliwa: węgiel i paliwa węglopochodne i drewno kawałkowe (deklaracja z 30 sierpnia 2022 r. w błędnie nieponumerowanych aktach Wójta). Słusznie Sąd I instancji zakwestionował stanowisko organów obu instancji, że dzień 11 sierpnia 2022 r. na który wskazuje art. 2 ust. 1 in medio udw, stanowi jedyny wyznacznik dla weryfikacji źródła ogrzewania danego gospodarstwa domowego przez sprawdzenie jakie źródło ogrzewania figurowało w tej dacie w centralnej ewidencji emisyjności budynków. Sąd I instancji trafnie uznał, że takiemu rezultatowi wykładni językowej art. 2 ust. 1 udw, przeczy rezultat wykładni celowościowej art. 2 ust. 1 i ust. 15a-15e udw. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że celem wprowadzenia ustępów 15a-15e art. 2 udw, jest zagwarantowanie przyznania dodatku węglowego tym osobom, które faktycznie ogrzewają swoje gospodarstwo domowe paliwem stałym w rozumieniu art. 2 ust. 3 udw - w tym węglem kamiennym. Przepisem art. 50 ust. 1 lit. g ustawy z dnia 19 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1967, dalej nowelizacja wrześniowa) ustawodawca dodał po ustępie 15 art. 2 udw, ustępy 15a-15e w brzmieniu: "15a. Dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r. poz. 1297, 1549 i 1768); 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 i 1265), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2022 r. poz. 1577), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1, 202 i 1692), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561); 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191). 15b. Jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. 15c. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. 15d. W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego. 15e. Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ust. 15b, stanowi podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego.". Ustępy 15a-15e udw weszły w życie z dniem 20 września 2022 r. (art. 64 ustawy zmieniającej) i obowiązywały zarówno w dacie wydania decyzji I instancji (31 października 2022 r.) jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przepisem przejściowym (art. 52 nowelizacji wrześniowej) ustawodawca stwierdził, że do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, prowadzonych na postawie ustawy o dodatku węglowym, a do tej kategorii należała rozpatrywana sprawa, stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą zmieniającą. Uszło uwagi organu odwoławczego, że artykułem 26 ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz.U. poz. 2236, dalej nowelizacja październikowa) dodano do art. 2 udw ustępy 15f i 15g. W art. 31 ust. 1 nowelizacji październikowej ustawodawca wskazał, że do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 26, stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Na mocy art. 36 nowelizacja październikowa weszła w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia - z dniem 3 listopada 2022 r. Oznacza to, że w dniu orzekania przez organ II instancji, czyli w dniu 20 grudnia 2022 r., obowiązywał art. 2 udw w brzmieniu nadanym ustawami z dnia: 19 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw; 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych. Obowiązywały ust. 15a-15e, 15f, 15g art. 2 udw. Te zmiany organ odwoławczy miał obowiązek uwzględnić z urzędu (art. 6 kpa - zgodnie z zasadą praworządności), rozpatrując niniejszą sprawę, czego błędnie nie uczynił. Sąd I instancji trafnie uznał, że naruszenie zaskarżoną decyzją art. 2 ust. 1 i ust. 15a-15e i art. 2 ust. 3 udw, skutkowało naruszeniem art. 7 (zasady prawdy obiektywnej), art. 77 § 1 kpa (obowiązku w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego), bowiem to normy prawa materialnego określają fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, 2022, s. 562 nb 1, 2). Organy obu instancji obowiązane były ustalić, czy skarżący wykorzystuje do opalania pieca węgla obok drewna kawałkowego - zgodnie z deklaracją z 30 sierpnia 2022 r., złożoną przed rozpoczęciem nowego sezonu grzewczego. Na wykorzystanie do opalania pieca węgla i drewna kawałkowego skarżący wskazał także w odwołaniu. Dokonaniu ustaleń w tej materii posłużyć mogły: wywiad środowiskowy połączony z oględzinami pieca i rodzaju używanego do palenia w nim zgromadzonego opału; faktur za zakupiony opał; dokumentów określających charakterystykę pieca. Za taką wykładnią wskazanych wzorców kontroli z pierwszej podstawy kasacyjnej przemawiało utrwalone orzecznictwo Sądów administracyjnych (przykładowo wyroki: WSA w Krakowie z 28.3.2023 r. III SA/Kr 1958/22, Lex 3512378; WSA w Opolu z 13.4.2023 r. II SA/Op 42/23, Lex 3537418; WSA w Łodzi z 5.4.2023 r. II SA/Łd 1060/22, Lex 3522035; WSA w Poznaniu z 16.3.2023 r. II SA/Po 866/22, Lex 3508973; WSA w Gliwicach z 2.3.2023 r. II SA/Gl 16/23, Lex 3512295; NSA z 21.11.2024 r. I OSK 2859/23, cbosa). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie stanowisko to aprobuje. Wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Rozpoznając sprawę ponownie Wójt Gminy D. związany będzie wykładnią prawa i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w uzasadnieniu wyroku III SA/Kr 385/23, przy uwzględnieniu stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku I OSK 615/24 (art. 153 ppsa).