II SAB/Łd 76/24

Dnia 22 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.), , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2024 roku sprawy ze skargi K. R. na bezczynności Burmistrza Błaszek w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Błaszek do załatwienia wniosku skarżącego K. R. z dnia 25 grudnia 2021 roku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Błaszek miała miejsce z rażącym naruszenia prawa; 3. wymierza Burmistrzowi Błaszek grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Burmistrza Błaszek na rzecz skarżącego K. R. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. K.R. zaskarżył bezczynność Burmistrza Błaszek w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie z wniosku o informację publiczną z 25 grudnia 2021 r. Zarzucił naruszenie art. 10 ust. 1, w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek we wskazanym przez ustawodawcę terminie. Wniósł o: - stwierdzenie, że doszło do bezczynności; - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku; - zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wskazanym wnioskiem zwrócił się do organu o wykaz pracowników Urzędu Miejskiego w Błaszkach, którzy otrzymali dodatkowe wynagrodzenie ze środków przeznaczonych na koordynacje szczepień i obsługę dowozów na szczepienia, podanie nazwy stanowiska pracownika dodatkowo wynagrodzonego oraz łącznej kwoty brutto dodatkowego wynagrodzenia oraz formy w jakiej to wynagrodzenie zostało przyznane. Poprosił o podanie kwoty wynagrodzenia cyfrowo i słownie. Organ pismem z 4 stycznia 2022 r. poinformował o wydłużeniu terminu rozpatrywania sprawy do 25 lutego 2022 r. Zarazem organ wskazał, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej i wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w przetworzeniu informacji. Organ poinformował też, że wydłużenie terminu jest spowodowane koniecznością uzyskania od wnioskodawcy dodatkowych informacji (tj. wykazania interesu publicznego). Pismem z 4 stycznia 2022 r. skarżący poinformował organ, iż w jego ocenie wnioskowana informacja ma charakter prosty i wezwał do wydania decyzji w sprawie. Do dnia złożenia skargi nie udzielono wnioskowanej informacji publicznej, ani nie wydano decyzji odmownej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Błaszek wniósł o jej odrzucenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśniono, że 25 grudnia 2021 r. skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Organ stwierdził, że wnioskowana informacja publiczna jest informacją publiczną przetworzoną, w związku z czym, wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jednocześnie stosownie do treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wskazał nowy termin na rozpatrzenie sprawy - 18 lutego 2022 r. organ podkreślił, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej był jednym z wielu złożonym w ciągu 9 dni (od 16 grudnia 2021 r. do 25 grudnia 2021 r.) przez skarżącego, a przygotowanie i opracowanie tak szerokiego wachlarza żądanych informacji szczególnie w okresie zakończenia jednego roku kalendarzowego i rozpoczęcia kolejnego (poza faktem, iż okres ten jest okresem, w którym istnieje konieczność wytworzenia zaznaczonej ilości sprawozdań i zeznań dla rożnych instytucji związanych z kadrami i ubezpieczeniami społecznymi np. takimi jak ZUS, jest również okresem, z uwagi na tradycyjne święta - Boże Narodzenie, Nowy Rok i Trzech Króli, w którym więcej niż normalnie pracowników wykorzystuje przysługujące im urlopy wypoczynkowe) uzasadniało w pełni wydłużenie terminu do udzielenia informacji publicznej. Żądana informacja w znacznej mierze obejmowała lata, których dokumentacja została zarchiwizowana (2018 - 2021). Pytania mają bardzo szeroki charakter. Z uwagi na liczbę zadanych pytań, ich skomplikowaną i wielowątkową materie jakiej dotyczą, w konsekwencji organ uznał, ze informacja, która jest przedmiotem wniosku, jest informacją przetworzoną, tak więc wymagane jest wskazanie przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego, jednocześnie wskazując jakie będą konsekwencje nie udzielenia odpowiedzi na wezwanie. W udzielonej odpowiedzi na wezwanie organu storna wskazała jedynie, iż nie podziela stanowiska organu w zakresie określenia przedmiotowej informacji jako przetworzonej nie wskazując jednocześnie na jakiekolwiek uzasadnienie zajętego stanowiska. W ocenie organu tak przedstawione stanowisko nie stanowiło odpowiedzi na wezwanie i wobec pouczenia znajdującego się w wezwaniu do wykazania szczególnego interesu, zatem organ postanowił, iż sprawa ta pozostanie nierozpoznana. Ponadto w ocenie organu skarżący, mimo ciążącego na nim zobowiązania nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 53 ust. 2b p.p.s.a. tj. wniesienia ponaglenia, a tym samym skarga jako przedwczesna jest niedopuszczalna. Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Cofnął wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że właściwość sądów administracyjnych w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - u.d.i.p.) zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei w myśl art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. Odnosząc się do wniosku Burmistrza Błaszek zawartego w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym skarga powinna zostać odrzucona z uwagi na to, że skarżący nie wniósł ponaglenia przypomnieć należy, że wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest ograniczone terminem, ani nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia, w tym ponagleniem o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2023r., III OSK 79/22 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym brak jest podstaw do odrzucenia skargi, jako niedopuszczalnej, z uwagi na wskazywany przez organ brak uprzedniego wystąpienia przez skarżącego z ponagleniem do właściwego organu wyższego stopnia. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że adresat wniosku – Burmistrz Błaszek – jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Bezsporne jest również to, że dane, o udostępnienie których wnosił skarżący, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie jednoznaczne jest stanowisko, że wysokość wynagrodzeń wypłacanych pracownikom samorządowym, w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Dotyczy bowiem sposobu wydatkowania środków publicznych pochodzących z budżetu państwa (lub też budżetu jednostki samorządu terytorialnego), którymi gospodarowanie, stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych jest co do zasady jawne. Żądana przez skarżącego informacja mieści się zatem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 185/20). Skoro żądane przez skarżącego dane stanowią informację publiczną, to Burmistrz Błaszek był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku skarżącego zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku skierowania do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej pisemnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, można wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, następujące działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany. Podmiot ten może: 1) udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udostępnienia; podmiot dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (pisemnej odpowiedzi); 2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że podmiot nie jest dysponentem informacji, o których udostępnienie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować wnioskodawcę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia żądanej przez niego informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej; 4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien dokonać powyższych działań w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Z kolei w myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (por. wyrok NSA z 21 lutego 2023 r., III OSK 7187/21). W kontrolowanej sprawie Burmistrz Błaszek, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, wezwał wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej, wyznaczając jednocześnie nowy termin rozpoznania wniosku na 25 lutego 2022 r. oraz wskazując, iż w razie niewykazania istotnego interesu publicznego przez wnioskodawcę, jego wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania bez obowiązku dodatkowego informowania o tym w przyszłości. Skarżący, w odpowiedzi z 4 stycznia 2022 r. wskazał, że wnioskowana informacja ma charakter prosty, tym samym wezwanie organu nie ma podstawy, w związku z czym oświadczył, iż nie będzie wykazywał szczególnie istotnego interesu publicznego. Jednocześnie skarżący wniósł o wydanie decyzji odmownej i doręczenie jej na adres skrzynki ePUAP. Po otrzymaniu odpowiedzi organ w ustawowym terminie nie zakończył postępowania w sposób przewidziany przez ustawę, a opisany powyżej.Skoro organ uznał, iż wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej, był zobowiązany, w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p., do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Uznać zatem należy, iż Burmistrz Błaszek dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy podmiot ten, będąc w posiadaniu żądanej informacji, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2023 r., III OSK 3295/21). Ponadto niezależnie od tego, czy w ocenie organu, wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej lub że organ nie jest zobowiązany do jej udostępnienia, albo że nie dysponuje daną informacją, bądź że w sprawie zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji, organ ten zobowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy o zajętym stanowisku, choćby w formie zwykłego pisma. Nie do zaakceptowania jest zaś sytuacja, gdy organ, po otrzymaniu odpowiedzi na swoje wezwanie, nie reaguje na nią w żaden sposób uzewnętrzniony skarżącemu, jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie (por. wyrok NSA z 18 listopada 2022 r., III OSK 2903/21; wyrok WSA w Olsztynie z 16 marca 2023 r., II SAB/Ol 222/22). Nie zasługują przy tym na uwzględnienie argumenty organu na usprawiedliwienie bezczynności, że analizowany wniosek był jednym z wielu wniosków, które wpłynęły do organu od skarżącego w ciągu kilku dni, a ponadto wnioski te zostały złożone w okresie Świąt Bożego Narodzenia, a więc w czasie, kiedy pracownicy organu mają dużo obowiązków, związanych z podsumowaniem roku oraz wiele osób przebywa na urlopach wypoczynkowych. Obowiązkiem organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy, które umożliwi procedowanie i rozpoznawanie wniosków w ustawowych terminach. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem sądu, należy uznać, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność o takim charakterze ma miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (por. wyrok WSA w Kielcach z 18 października 2023 r., II SAB/Ke 95/23). Od upływu terminu, w którym organ był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, minęły ponad 2 lata. Jednocześnie organ zastosował nieznany u.d.i.p. środek w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania z uwagi na niewykazanie przez skarżącego szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji publicznej, co czyni zasadnym stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd biorąc pod uwagę poczynione w sprawie ustalenia uznał za uzasadnione wymierzenie Burmistrzowi Błaszek grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zasadniczą przesłanką wymierzenia grzywny organowi w oparciu o powołany wyżej przepis jest upływ terminu do załatwienia sprawy. Należy w tym miejscu podkreślić, że skarżący ponad 2 lata czeka na załatwienie swojego wniosku, a Burmistrz Błaszek w tym czasie nie podjął w tej sprawie działania wynikającego z przepisów prawa. Zdaniem sądu ze względu na powyższe uzasadnione jest nałożenie na Burmistrza Błaszek grzywny w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych. Grzywna wymierzana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. ma na celu nie tylko przymuszenie, czy też dyscyplinowanie organów, ale celem jej jest także działanie o charakterze prewencyjnym, gdyż ma zapobiegać bezczynności lub opieszałości organów w załatwianiu spraw w przyszłości. Mając powyższe na uwadze, sąd uznając skargę za uzasadnioną, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Burmistrz Błaszek pozostaje w bezczynności i zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z 25 grudnia 2021 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (punkt 1 wyroku). Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 wyroku). W przedmiocie wymierzonej organowi z urzędu grzywny sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. (punkt 3 wyroku). Natomiast w przedmiocie kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 4 wyroku).