I OSK 391/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 września 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 372/21 w sprawie ze skargi Z. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 9 września 2021 r. II SA/Sz 372/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Z.T. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (Kolegium) z [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Skarżący zaskarżył wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu : 1.- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, a to art. 98a ust. 1 i 1a, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 w zw. z art.157 ust. 1 i ust 2 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Z 2018 r. poz. 121 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie za wiarygodny operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K.S., pomimo zarzutów strony, co do zastosowanych nieruchomości porównywanych z nieruchomością szacowaną, a który to dobór podejścia porównawczego, i zastosowania metody porównywania parami, w sposób prezentowany przez rzeczoznawcę był przez Skarżącego kwestionowany, a argumentacja wielokrotnie była prezentowana w licznych pismach strony, a które to uchybienia doprowadziły do przyjęcia za wiarygodną wycenę terenu, w oparciu o które to ustalenia określono wadliwie wysokość opłaty adiacenckiej w decyzji Wójta Gminy Kołobrzeg (Wójt) z [...] lipca 2020r., nr [...], 2. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 145 § 1 ppsa w zw. z art. 106 § 3 i § 5 ppsa w zw. z art. 233 k.p.c. tj, poprzez nieuwzględnienie przez WSA w Szczecinie zarzutów formułowanych pod adresem SKO w Koszalinie co do operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego K.S., tj. uznanie w ślad za SKO w Koszalinie, iż sporządzony operat szacunkowy spełnia kryteria poprawnej wyceny, a rzeczoznawca właściwie wskazał podstawy i uwarunkowania prawne wyceny oraz podstawy metodologiczne jego sporządzenia, a tym samym, poprzez nieuzasadnioną odmowę żądań skarżącego, co do weryfikacji operatu rzeczoznawcy majątkowego pod kątem licznie formułowanych zarzutów wielokrotnie podnoszonych zarówno w pismach Skarżącego, jak i podczas rozprawy administracyjnej w dniu 6 sierpnia 2019 r., który to brak rozpatrzenia tych wniosków, w tym wnioskowanego dowodu z kolejnego operatu, poddawał w wątpliwość walor dowodowy operatu szacunkowego K.S., a co w konsekwencji doprowadziło do dowolnej przez WSA w Szczecinie oceny materiału zgromadzonego w sprawie. Skarżący wniósł o : a. uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia rozprawy przed WSA w Szczecinie w kierunku uzupełnienia postępowania dowodowego w sposób wskazywany przez skarżącego, b. rozpoznanie sprawy na rozprawie - w trybie art. 181 ppsa. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organy obu instancji ustaliły Skarżącemu opłatę adiacencką w wysokości 27.990,00 zł. w związku ze wzrostem wartości nieruchomości dz. nr [...], powstałym na skutek jej podziału geodezyjnego. Organy wyjaśniły, że podział dokonany został na wniosek Skarżącego, decyzja podziałowa z [...] lipca2016 r. stała się ostateczna 10 sierpnia 2016 r., postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty wszczęte zostało 5 marca 2018 r. Wysokość opłaty adiacenckiej ustalona została przy uwzględnieniu wzrostu wartości nieruchomości wynikającego z operatu sporządzonego przez K.S. Jak podstawę prawną rozstrzygnięcia organy wskazały art. 4 pkt 11, art. 98a ust. 1 i 1a, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i 2, art. 156 ust. 1, art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r.o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 121 ze zmianami, dalej "ug.n."). Ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ich ocenę prawną podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, co obliguje Sąd kasacyjny do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 ppsa w zw. z art. 106 § 3 i § 5 ppsa w zw. z art. 233 k.p.c. Skarżący dąży do zakwestionowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego co do prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Sąd kasacyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd wojewódzki może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Opinia biegłego nie jest dokumentem w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a., w konsekwencji nie jest możliwe przeprowadzenie z niej dowodu w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Tym bardziej sąd administracyjny nie może zlecić przeprowadzenia opinii biegłemu i przedstawienia jej w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania sądowoadministracyjnego Sąd Wojewódzki nie przeprowadzał żadnego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Z akt sprawy nie wynika, by w toku postępowania sądowego Skarżący składał jakiekolwiek wnioski dowodowe. Odnosząc się do argumentu Skarżącego, że skoro nie mógł aktywnie uczestniczyć w rozprawie a składał pisemnie liczne zarzuty wyjaśnić należy, że przeprowadzenie postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest jedynie prawem a nie obowiązkiem sądu. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, w tym zweryfikowanie czy ustalenia faktyczne, które legły u podstaw jego wydania, zostały poczynione przez organy w sposób zgodny z regulującą postępowanie przed nimi odpowiednią ustawą procesową. Sąd wojewódzki nie prowadzi natomiast postępowania dowodowego w celu ustalenia okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozpoznania sprawy. Przywołany przez Skarżącego art. 106 § 5 ppsa dotyczy wyłącznie postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd administracyjny w trybie art. 106 § 3 ppsa. Wyłącznie do takiego postępowania zastosowanie znajduje przywołany przez Skarżącego art. 233 k.p.c. Skoro w niniejszej sprawie Sąd wojewódzki nie prowadził postępowania dowodowego przewidzianego w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie mógł naruszyć art. 106 § 5 ppsa w związku z art. 233 k.p.c. Oznacza to, że zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej jest niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego to jest art. 98a ust. 1 i 1a, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 w zw. z art.157 ust. 1 i ust 2 u.g.n. nie został w pełni prawidłowo sformułowany przez Skarżącego. Podnosząc zarzut oparty na pierwszej podstawie kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej winien wyjaśnić, na czym polegała błędna wykładnia danego przepisu przyjęta przez sąd pierwszej instancji i wskazać, jaką wykładnię danego przepisu uznaje za prawidłową. W razie uznania, że sąd administracyjny naruszył określony przepis prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, autor środka odwoławczego winien wyjaśnić, dlaczego w ustalonym i niekwestionowanym przez niego stanie faktycznym dany przepis prawa nie znajduje zastosowania, ewentualnie dlaczego uważa, że w danym stanie faktycznym określony przepis owo zastosowanie znajduje (w razie podniesienia zarzutu niezastosowania określonego przepisu). Skarżący zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego nie wskazuje również, na czym miało polegać naruszenie każdego z nich ani też jaki wpływ miało to naruszenie na wynik sprawy. Co istotne, Skarżący przywołuje jako wzorzec kontroli tak różne przepisy jak art. 98a ust. 1 u.g.n. (przewidujący warunki ustalenia opłaty adiacenckiej), art. 98a ust. 1a u.g.n. (w świetle którego ustalenie opłaty adiacenckiej jest możliwe jeżeli w dniu uzyskania przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności obowiązywała uchwała rady gminy przewidująca stawkę tejże opłaty), art. 151 ust .1 u.g.n. (zawierający definicję wartości rynkowej nieruchomości), art. 153 ust. 1 u.g.n. (wyjaśniający na czym polega podejście porównawcze przy wycenianiu nieruchomości), art. 154 u.g.n. składający się z trzech jednostek redakcyjnych o różnej treści normatywnej (bez sprecyzowania jednak, którego konkretnie ustępu przywołanego artykułu dotyczy zarzut) i art. 157 ust. 1 i 2 u.g.n., czyli przepisy dotyczące oceny prawidłowości sporządzonego operatu. Uzasadniając tak sformułowany zarzut Skarżący w istocie kwestionuje uznanie sporządzonego w sprawie operatu za wiarygodny i mogący stanowić podstawę dla ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, przy czym główne zarzuty zmierzają do wykazania, że biegły wybrał do porównania nieruchomości niespełniające wymogu podobieństwa. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że definicję pojęcia nieruchomości podobnych zawiera art. 4 pkt 16 u.g.n. w świetle którego ilekroć w ustawie mowa jest nieruchomości podobnej należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Skarżący nie przywołał tego przepisu jako wzorca kontroli. Skarżący uzasadniając zarzut przyjęcia do porównań nieruchomości nie spełniających wymogu podobieństwa podkreślał, że powstałe w wyniku podziału działki nie zostały ocenione z uwzględnieniem cech i parametrów, które w sposób istotny obniżają rzeczywistą wartość terenu, a zwłaszcza podmokłego podłoża. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że jak wyjaśnił biegły w toku rozprawy administracyjnej, w swojej opinii uwzględnił ukształtowanie terenu. Analiza opinii potwierdza to stwierdzenie – biegły wskazał w niej, że teren działki podlegającej podziałowi jest grząski, następnie jako jedną z cech cenotwórczych przyjął ukształtowanie terenu, wyjaśniając, że jako "średnie" przyjął podmokły i nachylony teren oraz nieregularny kształt działki. Z tego też powodu zarówno dla działki przed podziałem jak i dla wydzielonych działek jako element cenotwórczy przyjął średnie ukształtowanie terenu co skutkowało skorygowaniem ceny przy dokonywaniu porównań z działkami wskazanymi w opinii. Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że Skarżący podnosząc konsekwentnie w toku całego (trwającego trzy lata postępowania administracyjnego) argument dotyczący konieczności poniesienia znacznych nakładów inwestycyjnych po to, by grunt mógł w przyszłości spełniać funkcję mieszkaniową (przy czym niesporne jest, że w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania działka podlegająca podziałowi położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną) nie przedstawił żadnego dowodu na poparcie tychże twierdzeń. W odwołaniu od decyzji z 9 października 2019 r. Skarżący deklarował złożenie stosownej opinii, nie zrealizował jednak tej deklaracji. Przytaczana przez Skarżącego argumentacja dotycząca przyjęcia dla celów opinii transakcji z 14 listopada 2016 r. i 9 marca 2015 r., które dotyczyły nieruchomości w cenie 61,54 złotych/m2 jest niezrozumiała. W operacie nie zostały przywołane transakcje wymienione przez Skarżącego. W operacie nie została również wskazana transakcja z 1 września 2015 r., której cena sprzedaży wynosiłaby 61 złotych/m2. Zupełnie niezrozumiałe jest przywoływanie przez Skarżącego dla zakwestionowania opii działki w gminie M. nad samym brzegiem morza - transakcja zawarta 13 lutego 2012 r. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że M. leży w powiecie koszalińskim, zaś działka podlegająca podziałowi znajduje się w miejscowości K., gminie Kołobrzeg, powiecie kołobrzeskim. Biegły dla porównań przyjął transakcje z rynku lokalnego, to jest z gminy Kołobrzeg (miejscowość S. i Z.). Zatem to przywoływana przez Skarżącego, bliżej niesprecyzowana transakcja z 2012 r. dotycząca nieruchomości położonej w innej gminie i powiecie musi być uznana za transakcję dotyczącą nieruchomości niespełniającej warunków podobieństwa z uwagi na jej położenie. Zwrócić należy również uwagę, że decyzja podziałowa wydana została [...] lipca 2016 r., przymiot ostateczności uzyskała zaś 18 sierpnia 2016 r. Zatem również z uwagi na datę transakcji nie było możliwe uznanie, że fakt zawarcia cztery lata wcześniej transakcji bliżej niesprecyzowaną nieruchomością położoną w M. może skutkować uznaniem, że biegły do porównań wybrał nieruchomości niespełniającej warunków podobieństwa. Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że biegły nie ustalił dla działek po podziale ceny jednostkowej w wysokości 81,26 złotych/m2, jak twierdzi Skarżący ale 75,65 złotych/m2. Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko, że o potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości Jeżeli w niniejszej sprawie, po uzyskaniu wyjaśnień biegłego po stronie organu nie powstały wątpliwości, co do prawidłowości operatu, nie miał on obowiązku przeprowadzenia kontroli o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. To Skarżący, jeżeli po zapoznaniu się z operatem uznał go za wadliwy winien wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności (por. wyroki NSA z 15 października 2024 r. I OSK 1257/21, 29 czerwca 2022 r. I OSK 1821/21). Skarżący nie skorzystał z powyższej możliwości, pomimo pouczenia go o niej przez Kolegium. Sąd kasacyjny przypomina, że argumenty przedstawione w skardze kasacyjnej na poparcie tezy o wadliwości operatu Skarżący przedstawiał również w postępowaniu administracyjnym. Argumenty te nie mogły doprowadzić do powstania po stronie organów uzasadnionych wątpliwości, w konsekwencji organy postąpiły prawidłowo uznając, że operat sporządzony przez biegłego K.S. może stanowić podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej. Zatem również zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się niezasadny. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.