I OSK 1257/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "M." Sp. z o.o. w Warszawie, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1694/19, w sprawie ze skargi "M." Sp. z o.o. w Warszawie, na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju, z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], w przedmiocie odszkodowania, oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lipca 2020 r. I SA/Wa 1694/19, oddalił skargę "M" sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "M" sp. z o.o. w W. Zaskarżając wyrok w całości (i odwołując się do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) zarzuciła mu naruszenie: 1. art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak nakazanej konstytucyjnie kontroli działalności administracji publicznej z uwagi na brak oceny czy organy administracji ustaliły stan orzekanej sprawy zgodnie z przepisami administracyjnymi, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego z uwagi na naruszenie art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 i 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie, co skutkowało brakiem należytego zbadania stanu faktycznego, brakiem przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego i błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego; 2. art. 7, 8, 75 § 1, oraz 77 § 1 i 4 k.p.a. z uwagi na brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy poprzez jej wyczerpującą ocenę obejmującą rozpatrzenie całego materiału dowodowego; 3. art. 78 k.p.a. poprzez brak uznania przez WSA za naruszenie postępowania przez organ skutkującego brakiem należytej obrony praw przez Skarżącego oraz brakiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pominięcia wniosków dowodowych zgłaszanych przez stronę w toku postępowania dotyczących wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w zakresie sporządzenia operatu szacunkowego, które to wnioski winien był organ uwzględnić z uwagi, iż przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy ponadto dowód ten ma kluczowe znaczenie dla sprawy. Z tego względu zdaniem Skarżącego WSA naruszył przepis postępowania, tj. art. 78 k.p.a. poprzez uznanie procedowanie WSA w tym zakresie za zgodne z przepisami administracyjnymi, które nie doprowadziło do naruszenia prawa materialnego; 4. art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, iż sprawa została oceniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego przy posiadaniu wiedzy z faktów powszechnie znanych przez sąd orzekający co do aglomeracji warszawskich i podwarszawskich, ich uprzemysłowienia i charakteru, wielkości porównywanych działek, iż istnieją słuszne wątpliwości uzasadniające przekazanie sprawy do ponownego wyjaśnienia z uwagi, iż okoliczność prawidłowości dowodu w postaci sporządzonego operatu szacunkowego przez biegłą nie została udowodniona; 5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego nr [...] z [...].11.2018 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] dzielnica [...] stanowiącą działkę o numerze ewidencyjnym [...] (wydzieloną z działki nr [...]) z obr. [...] o pow. [...] ha, a zajętą pod drogę publiczną, która zgodnie z decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...].03.2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa, nie naruszyła przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 6. art. 7, 77 § 1 i 4, 75 § 1, art. 80, 81 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na operacie szacunkowym dotkniętym wadami prawnymi, w którym przyjęto niewłaściwą metodę wyceny i tym samym rozpatrzenie materiału dowodowego w oparciu o operat szacunkowy sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nieustosunkowanie się do wniosku Skarżącego o dopuszczenie przeprowadzenia opinii biegłego i całkowicie pominięcie ww. wniosku o przeprowadzenie tego środku dowodowego, oraz oddalenie złożonego dokumentu prywatnego zawierającego operat szacunkowy wykonany na zlecenie Skarżącego; 7. § 36 ust. 2, 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2004 r.) w zw. z art. 4 pkt 16, art. 134, 135, 151 ust. 1 oraz 153 ust. 2, 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), poprzez uznanie, że zaistniały podstawy do określenia wartości rynkowej nieruchomości, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, mimo, że określenie wartości było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości sąsiednich, w związku z tym przyjęcie niewłaściwej metody wyceny z pominięciem istniejących danych o cenach nieruchomości podobnych, pominięcie nieruchomości podobnych w wycenie na rzecz przyjęcia do wyceny nieruchomości z rynku regionalnego nie zaś lokalnego; 8. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 2 u.g.n. poprzez uznanie metodologii wyceny wartości nieruchomości za prawidłową; 9. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 128 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n., poprzez ustalenie - w wyniku błędnie przyjętej metody wyceny - odszkodowania w wysokości zaniżającej wartość rynkową nieruchomości; 10. art. 7, 9, 77 § 1, art. 80 i 84 § 1 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się do wniosku Skarżącego o dopuszczenie przeprowadzenia opinii biegłego i całkowicie pominięcie ww. wniosku o przeprowadzenie tego środka dowodowego pomimo kwestionowania opinii biegłego przez Skarżących, nie wyjaśnienie czy organ I instancji znał z urzędu informacje o przeprowadzonej liczbie transakcji, ich wartości i dacie ich zawarcia co do rynku lokalnego, a które winny być wykorzystane w ramach przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego poprzez zweryfikowanie informacji dotyczących liczby transakcji i średniej ceny transakcyjnej dla wycenianej nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Zauważyć przede wszystkim należy, że "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało" (wyrok NSA z 3.10.2024 r. III OSK 238/23, LEX nr 3770078). Ponadto, z uwagi na to, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.), zauważyć należy, że "Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy" (wyrok NSA z 11.07.2024 r. III OSK 2440/23, LEX nr 3743142). Natomiast "Zarzucając naruszenie prawa procesowego należy wskazać przepisy prawa, które zostały naruszone przez sąd i istotny wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, co oznacza, że na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury, to wyrok byłby zupełnie inny. W przypadku zarzutów procesowych w treści zarzutu należy wskazywać na czym polegało naruszenie przepisów proceduralnych, natomiast uzasadnienie takiego zarzutu powinno wyjaśniać, jak przepis należało zastosować oraz przedstawić wpływ tego naruszenia na rozstrzygnięcie" (wyrok NSA z 12.07.2024 r. III OSK 45/23, LEX nr 3750493). W niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie została poprawnie sporządzona, według wskazanych wyżej kryteriów, co uniemożliwia precyzyjne odniesienie się do zarzutów w niej postawionych. Przede wszystkim zauważyć należy, że autorka skargi kasacyjnej nie wskazuje, które zarzuty stawia w ramach której podstawy kasacyjnej, co nie jest bez znaczenia dla oceny skuteczności zarzutu, co wyjaśniono już wyżej. Poza tym, "Niedopuszczalne jest (...) zwalczanie prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie oraz oceny tych ustaleń zarzutem naruszenia prawa materialnego" (wyrok NSA z 11.07.2024 r. I OSK 2498/23, LEX nr 3743192), co wymusza rozróżnienie, w ramach której podstawy kasacyjnej stawiany jest dany zarzut. Ponadto, większość postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów skonstruowana została jako zbitka wielu przepisów o różnej treści normatywnej. "Tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (zob. wyroki NSA z: 18 października 2011 r. II FSK 797/10; 13 września 2011 r. II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo; 20 stycznia 2022 r. III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. III OSK 1434/21). Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona" (zob. wyrok NSA z 6.09.2023 r. I OSK 89/23, LEX nr 3613094). Zarzuty skonstruowane tak jak w niniejszej skardze kasacyjnej, nie spełniają powyższych wymogów, co uniemożliwia precyzyjne odniesienie się do nich. Dlatego też zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych zostaną rozpoznane łącznie, a rozważania z konieczności będą koncentrować się na istotnych kwestiach wyłaniających się z postawionych zarzutów, które również trudno zidentyfikować. Skarżąca kasacyjnie myli bowiem podejście (art. 153 u.g.n.) z metodą wyceny (zob. np. § 4 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r.) lub nie wyjaśnia, czym różnią się – jej zdaniem – nieruchomości sąsiednie od przyległych (zarzut 7). Sąd I instancji ustalił, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określiła w operacie szacunkowym z [...] lipca 2018 r. zarówno wartość gruntu (wyceny dokonano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami), jak i wartość naniesień budowlanych i roślinnych znajdujących się na działce. Naniesienia te zostały wycenione w podejściu kosztowym, metodą odtworzeniową (str. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Tymczasem z zarzutu siódmego skargi kasacyjnej nie wynika w żaden sposób, czy skarżąca kasacyjnie kwestionuje wycenę gruntu, czy naniesień. Nie jest też jasne, czy zdaniem skarżącej kasacyjnie cała przejęta nieruchomość powinna być wyceniona w podejściu dochodowym (art. 153 ust. 2 u.g.n.) i dlaczego. Skarga kasacyjna nie wyjaśnia, z jaką ewentualną postacią naruszenia art. 153 ust. 2 u.g.n. mamy do czynienia w tej sprawie – błędna wykładnia czy niewłaściwe zastosowanie, przy czym powoływane w zarzucie 7 przepisy rozporządzenia z 2004 r. i art. 154 u.g.n. (bez powołania konkretnego ustępu), mogłyby wskazywać na kwestionowanie metody wyceny i doboru nieruchomości w podejściu porównawczym (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej zdaje się również wynikać, że pozostała (nieprzejęta) część nieruchomości utraciła na wartości w wyniku przejęcia działki nr [...]. Nie jest tylko jasne, czy to też powinno być przedmiotem odszkodowania. Nie można więc na podstawie zarzutu 7 skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia odczytać, jakie podejście do wyceny nieruchomości (dochodowe, czy porównawcze), zdaniem skarżącej kasacyjnie, powinno być zastosowane w tej sprawie, co determinuje również skuteczność zarzutów procesowych w zakresie doboru nieruchomości do wyceny, skoro nie jest jasne, jak zdaniem skarżącej kasacyjnie wycena powinna wyglądać. Zauważyć należy również, że art. 153 ust. 1 u.g.n., który został przez organy przyjęty jako podstawa właściwego podejścia do wyceny gruntu nieruchomości, nie został w zarzutach skargi kasacyjnej w ogóle powołany. Zakwestionowanie podejścia do wyceny nie jest więc w takiej sytuacji w ogóle możliwe. Jeśli zaś chodzi o zarzuty dotyczące pominięcia wniosku o dopuszczenie opinii biegłego zauważyć należy, że sam operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.) jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Zakwestionowanie wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego jest możliwe w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., przy czym w orzecznictwie podnosi się, że "O potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu. Zaniechanie wystąpienia o taką ocenę przez organ, gdy strona kwestionuje prawidłowość operatu w opozycji do pozytywnej oceny organu, nie uzasadnia zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe. Jeżeli strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności" (wyrok NSA z 21.08.2024 r. I OSK 691/23, LEX nr 3759115). W tym więc zakresie zarzuty procesowe podnoszone przez skarżącą kasacyjnie Spółkę nie mają usprawiedliwionych podstaw. Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.