I OSK 89/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 922/21 w sprawie ze skargi G. G. na postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 21 września 2021 r. nr WIN-III.7581.147.2021.JP w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie przywrócenia zapisów wieczysto-księgowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 12 maja 2022 r. II SA/Ol 922/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. G. na postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 21 września 2021 r. nr WIN-lll.7581.147.2021.JP w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie przywrócenia zapisów wieczysto-księgowych: I. oddalił skargę; II. zwrócił skarżącemu nienależnie uiszczony wpis od skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. G. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 133 § 1 i art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w z w. z art. 6, 7, 8 § 1, art. 11, art. 134 w zw. z art. 104, art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 153 i 170 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez brak dokonania rzeczywistej legalnej kontroli działań organów administracji publicznej przeprowadzonych w niniejszej sprawie i w efekcie niezasadne zaakceptowanie sposobu załatwienia sprawy przez Prezydenta Olsztyna w piśmie z 6 sierpnia 2021 r. znak GGN-III.6821.7.2017.C, co doprowadziło nie tylko do faktycznego zignorowania intencji skarżącego oraz jego brata (S. G.) wyartykułowanych w treści wniosku z 24 kwietnia 2017 r. oraz w treści pozostałych pism składanych w toku postępowania, ale również de facto uniemożliwiło skarżącemu podjęcie jakiejkolwiek możliwości zakwestionowania takiego sposobu załatwienia sprawy na drodze odwoławczej; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 w zw. z art. 104, art. 127 § 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe rozpoznanie sprawy i w efekcie zaakceptowanie nieprawidłowości towarzyszących wydanym rozstrzygnięciom zarówno ze strony Prezydenta Olsztyna jak i Wojewody. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, postanowienia oraz rozstrzygnięcia Prezydenta Olsztyna objętego treścią pisma z 6 sierpnia 2021 r. znak GGN-III.6821.7.2017.C, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy WSA w Olsztynie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, a także o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. W odniesieniu do pierwszego zarzutu stwierdzić należy, że ma on wadliwą konstrukcję. Tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (zob. wyroki NSA z: 18 października 2011 r. II FSK 797/10; 13 września 2011 r. II FSK 593/10; 18 maja 2011 r. II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r. II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo; 20 stycznia 2022 r. III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r. III OSK 1434/21). Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona. Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej nie spełnia tego wymogu, co utrudnia, a wręcz uniemożliwia precyzyjne odniesienie się do niego. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje w tym zarzucie także formy naruszenia powołanych przepisów. Podnosi jedynie, że Sąd I instancji nie dokonał rzeczywistej kontroli działań organów administracji publicznej przeprowadzonych w niniejszej sprawie i w efekcie niezasadnie zaakceptował sposób załatwienia sprawy przez Prezydenta Olsztyna w piśmie z 6 sierpnia 2021 r., co doprowadziło nie tylko do faktycznego zignorowania intencji skarżącego oraz jego brata (S. G.) wyartykułowanych we wniosku z 24 kwietnia 2017 r. oraz w pozostałych pismach, ale również uniemożliwił zakwestionowanie takiego sposobu załatwienia sprawy na drodze odwoławczej. W odniesieniu do tak ujętego zarzutu zauważyć już tylko ogólnie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 maja 2020 r. I OSK 278/19, uchylając zaskarżony wyrok WSA w Olsztynie, jak też decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 12 lipca 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania "zwrotowego" wskazał, że organ I instancji powinien zwrócić się do skarżącego i jego brata o sprecyzowanie żądania zawartego we wniosku z 24 kwietnia 2017 r. Dopiero bowiem po wyjaśnieniu faktycznej treści żądania możliwe będzie ustalenie, czy podanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, do której stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Wnioskodawcy doprecyzowując podanie wyjaśnili, że domagają się przywrócenia zapisów katastralnych i wieczystoksięgowych, co do nieruchomości spadkowych po babci oraz oszacowania przez biegłego rzeczoznawcę strat poniesionych przez ich rodzinę. Wcześniej wskazywali też, że domagają się wyjaśnienia przyczyny pozbawienia ich tytułu własności w księgach wieczystych. Zauważyć wobec tego należy, że do "wyjaśnienia przyczyny pozbawienia tytułu własności w księgach wieczystych" nie służy postępowanie jurysdykcyjne prowadzone w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiedzi na pytanie, co było podstawą zmian w dziale II księgi wieczystej dotyczących własności określonej nieruchomości, należy poszukiwać w treści księgi wieczystej, ewentualnie w aktach księgi wieczystej. Dopiero analiza księgi wieczystej może doprowadzić do ewentualnych żądań wobec aktów lub czynności będących podstawą wpisu w księdze wieczystej i oceny, czy ewentualne żądania, po ich sprecyzowaniu, mogą być rozpoznane w trybie administracyjnym, w oparciu o przepisy k.p.a., czy też w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Oceny takiej nie podejmuje jednak organ administracji na skutek wniosku zainteresowanej strony, lecz sama strona. Z dodatkowych wyjaśnień złożonych samodzielnie przez skarżącego kasacyjnie i jego brata można domniemywać, że domagają się oni zmian w ewidencji gruntów i budynków, a także w księgach wieczystych, lub odszkodowania. Zmian w księgach wieczystych nie dokonuje jednak organ administracji publicznej, tylko sąd powszechny. Natomiast, czy pozostałe dwa żądania wobec organu administracji zostały dostatecznie sprecyzowane i czy mogą być dochodzone w trybie administracyjnym, w oparciu o przepisy k.p.a., oraz czy organ dostatecznie wywiązał się z wytycznych wynikających z przywołanego wyżej wyroku NSA z 28 maja 2020 r. I OSK 278/19, można byłoby ocenić, gdyby została złożona skarga na bezczynność określonego organu, w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie jest więc prawdą, że skarżący kasacyjnie został pozbawiony środków kontroli wobec działań, czy też zaniechań organu administracji, jak usiłuje to przedstawić skarga kasacyjna. W tej sprawie natomiast skarga nie dotyczyła ewentualnej bezczynności organu, ale jej przedmiotem było postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 21 września 2021 r., wydane w trybie art. 134 k.p.a., stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma Prezydenta Olsztyna z 6 sierpnia 2021 r. Postanowienie to uznać należy za zgodne z prawem, bowiem wskazanego pisma z 6 sierpnia 2021 r. w żadnym wypadku nie można uznać za decyzję administracyjną. Wymagania wobec decyzji administracyjnej określa art. 107 k.p.a., który § 1 pkt 5 stanowi, że decyzja powinna zawierać rozstrzygnięcie, a pismo Prezydenta Olsztyna z 6 sierpnia 2021 r. żadnego rozstrzygnięcia wobec żądań wnioskodawców nie zawiera. Zawiera natomiast określone wyjaśnienia w przedmiocie złożonych żądań, w tym co do tego, w jakim trybie, w ocenie organu, doszło do przejęcia przez podmiot publiczny własności nieruchomości stanowiących uprzednio własność babki wnioskodawców. Prawdziwość, czy też poprawność tych wyjaśnień organu jest kwestionowana w skardze kasacyjnej, jednak, czy organ właściwie ustalił stan faktyczny można byłoby oceniać, gdybyśmy mieli do czynienia z decyzją administracyjną zawierającą określone rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Z tym ostatnim nie mieliśmy do czynienia w tej sprawie. Zacząć należy bowiem od precyzyjnego określenia żądania, które ma rozstrzygnąć organ administracji, o czym była mowa wyżej, a dopiero później można oceniać, czy mamy do czynienia z indywidualną sprawą administracyjną, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. i czy ewentualna decyzja odpowiada prawu. Ponieważ po wskazanym wyżej wyroku NSA żadna decyzja rozstrzygająca indywidualną sprawę administracyjną nie została wydana, a skarga nie dotyczyła bezczynności organu, to również zarzut ujęty w pkt 2 skargi kasacyjnej należy uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.