II SA/Ol 137/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Piszu na uchwałę Rady Miejskiej w Piszu z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr LXV/650/23 w przedmiocie powołania oraz nadania regulaminu pracy Społecznej Komisji Mieszkaniowej stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Piszu (dalej jako: "organ" lub "Rada") 30 sierpnia 2023 r. – działając na podstawie § 13a ust. 1 załącznika Nr 1 do uchwały Nr XLVIII/497/22 Rady Miejskiej w Piszu z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Pisz – podjęła uchwałę Nr LXV/650/23 w sprawie powołania oraz nadania regulaminu pracy Społecznej Komisji Mieszkaniowej (dalej jako: "Uchwała"). W skardze z 31 stycznia 2025 r. na powyższą Uchwałę, Prokurator Rejonowy w Piszu (dalej jako: "Prokurator" lub "skarżący"), podniósł zarzut wydania ww. uchwały z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 7, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725, dalej jako: "u.o.p.l."), polegającym na ukształtowaniu składu osobowego Społecznej Komisji Mieszkaniowej w § 1 Uchwały i ustanowienia regulaminu pracy komisji w § 2, stanowiącym załącznik do niniejszej Uchwały, podczas gdy ze wskazanych przepisów wynika, że organ wykonawczy gminy posiada uprawnienie do ukształtowania składu osobowego i ustanowienia regulaminu pracy komisji, będącej podmiotem opiniującym wnioski o zawarcie umowy najmu lokalu pozostającego w mieszkaniowym zasobie gminy, w tym także lokalu socjalnego. W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że przedmiotowa uchwała nie została opublikowana w dzienniku urzędowym i stanowi akt kierownictwa wewnętrznego; regulacje uchwały nie dotyczą sfery praw i obowiązków obywateli, a normują zachowania członków społecznej komisji mieszkaniowej. Podał, że analiza uchwały prowadzi do wniosku, że została ona podjęta z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, co kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa. Skarżący dodał, że upoważnienie z art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.p.l. nie obejmuje możliwości określenia regulaminu prac komisji przez Radę, bowiem to organ wykonawczy posiada uprawnienie do ukształtowania składu osobowego i ustanowienia regulaminu prac komisji. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm., dalej jako: "u.s.g.") o sposobie wykonywania uchwał Rady decyduje Wójt Gminy. Także Wójt gospodaruje mieniem komunalnym gminy, a kompetencja Rady ogranicza się do określenia zasad, a więc wskazania ogólnych dyrektyw, jakimi powinien kierować się organ wykonawczy, realizując własne kompetencje. W konsekwencji to organ wykonawczy gminy posiada uprawnienie do ukształtowania składu osobowego i ustanowienia regulaminu pracy komisji, będącej podmiotem opiniującym wnioski o zawarcie umowy najmu lokalu pozostającego w mieszkaniowym zasobie gminy, w tym lokalu socjalnego. Ostatecznie skarżący podniósł, że z uwagi na ilość i rodzaj naruszeń zasadne jest wnoszenie o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ponieważ wyeliminowanie poszczególnych zapisów miałoby wpływ na jej integralność i nie mogłaby ona funkcjonować w sposób prawidłowy w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że do wyłącznej kompetencji Rady Gminy należy podejmowanie uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, która jest aktem prawa miejscowego. Powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 177/02, w którym wskazano, że powołanie samej komisji i ustalenie jej składu w drodze uchwały Rady Gminy mieści się w zakresie upoważnienia Rady do stanowienia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a") oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują zgodność z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z kolei na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku uchwał organu stanowiącego gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W doktrynie podkreśla się, że o sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, zgodnie art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Pojęcie to nie zostało ustawowo zdefiniowane. W literaturze przedmiotu za istotne uznaje się takie naruszenie, które związane jest z naruszeniem przepisów kompetencyjnych i podstaw prawnych podejmowania uchwał, przepisów regulujących procedurę podejmowania aktów, przepisów prawa materialnego i ustrojowego. Wskazuje się, że uchwała nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny" 2001, Nr 1-2, s. 102). Podobnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż istotnymi wadami uchwały, skutkującymi stwierdzeniem jej nieważności, są: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym" (wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2011/22 dostępne w CBOSA). Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym (A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, LEX/el i powołane tam orzecznictwo). W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez skarżącego, a organ nie sprzeciwił się temu w przepisanym terminie. W niniejszej sprawie kontroli tutejszego Sądu została poddana uchwała organu stanowiącego gminy w przedmiocie powołania oraz nadania regulaminu pracy Społecznej Komisji Mieszkaniowej, podjęta na podstawie § 13a ust. 1 załącznika Nr 1 do uchwały Nr XLVIII/497/22 Rady Miejskiej w Piszu z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Kwestie związane z mieszkaniowym zasobem gminy regulują przepisy zawarte w rozdziale 3 u.o.p.l. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.o.p.l. rada gminy uchwala: 1) wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, 2) zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Stosownie zaś do art. 21 ust. 3 pkt 5 u.o.p.l. zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. Uchwały podejmowane we wskazanym przedmiocie stanowią akty prawa miejscowego (por. Dorota Dąbek, Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego – aspekt materialno-prawny, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2013, Nr 3, s. 76-103). Akty te mają charakter generalny i abstrakcyjny. Cechują się one tym, że kierowane są do nieograniczonego kręgu adresatów, a nie do konkretnie imiennie wymienionych podmiotów. Abstrakcyjność zaś normy polega na tym, że ma się odnosić do powtarzalnych zachowań; nie może zaś realizować się w wyniku jednorazowego zastosowania. Uwzględniając powyższe uwagi stwierdzić należy, że słusznie skarżący Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała nie należy do aktów prawa miejscowego. Zaskarżony akt bowiem opisanych cech aktu prawa miejscowego nie nosi. Zasadnie skarżący zarzucił również, że uchwała ta została podjęta z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Ustawodawca bowiem upoważnił Radę Gminy jedynie do określenia sposobu poddania kontroli społecznej trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali, co sprowadza się do uregulowania sposobu powoływania członków społecznej komisji mieszkaniowej i zakresu jej działania. Ustalenie imiennego składu społecznej komisji mieszkaniowej, tak jak w uchwale będącej przedmiotem skargi, nie mieści się w granicach pojęcia "określenia sposobu poddania spraw mieszkaniowych kontroli społecznej". Sposób poddania kontroli społecznej powinien bowiem odnosić się do określenia procedury działania czynnika społecznego, a więc przykładowo do określenia zasad ustalania składu osobowego komisji, czy też liczby jej członków. Realizacja upoważnienia wynikającego z art. 21 ust. 3 pkt 5 u.o.p.l. w zakresie ustalenia sposobu kontroli społecznej nad rozpatrywaniem i załatwianiem wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony powinna polegać na wprowadzeniu uchwałą mechanizmów gwarantujących społeczną kontrolę załatwiania spraw związanych z najmem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, a nie na powołaniu konkretnych, imiennie wymienionych osób na członków komisji. Takie działanie organu wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 21 ust. 3 pkt 5 u.o.p.l. Delegacja ustawowa nie obejmuje bowiem ani możliwości ustalenia przez Radę składu osobowego społecznej komisji mieszkaniowej, ani określenia regulaminu prac takiej komisji przez Radę. Czynności te bowiem należą do organu wykonawczego gminy. Stosownie do art. 30 ust. 1 u.s.g. uchwały rady gminy (w tym także uchwały w przedmiocie określonym w art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.p.l.) zadania gminy określone przepisami prawa wykonuje organ wykonawczy gminy, a więc – jak słusznie wskazano w skardze – wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Dysponowanie lokalami komunalnymi należy do zadań burmistrza, który realizować je ma przy udziale czynnika społecznego, a rada gminy posiada kompetencje jedynie w zakresie określenia sposobu poddania tych spraw kontroli społecznej. Zasadnie zatem skarżący zarzucił, że zaskarżona uchwała została uchwalona z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. Wyjaśnić również należy, że samodzielnej podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały nie mógł stanowić § 13a ust. 1 załącznika Nr 1 do uchwały Nr XLVIII/497/22 Rady Miejskiej w Piszu z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że podstawą prawną działania organu muszą być przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa (por. wyrok NSA z 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3984/21, CBOSA). Ostatecznie, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 94 ust. 1 u.s.g. stanowi zaś, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skoro powołane przepisy wykluczają możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu z uwagi na upływ ponad roku od daty jego wydania, konieczne było stwierdzenie, że akt ten wydany został z naruszeniem prawa. Jeżeli bowiem nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (art. 94 ust. 2 zd. pierwsze u.s.g.). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.