III OSK 2070/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 425/23 w sprawie ze skargi M.P. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zobowiązuje Wójta Gminy O. do rozpoznania wniosku z dnia 7 listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza bezczynność Wójta Gminy O., która nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa; 3. oddala dalej idącą skargę; 4. zasądza od Wójta Gminy O. na rzecz M.P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego pierwszej instancji; 5. zasądza od Wójta Gminy O. na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 425/23, oddalił skargę M.P. (dalej jako strona lub skarżący) na bezczynność Wójta Gminy O. (dalej jako organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 7 listopada 2023 r. strona zwróciła się do organu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2022r., poz. 902 ze zm., dalej jako u.d.i.p.) o podanie kto z imienia i nazwiska oraz na jakiej podstawie prawnej (link do ogłoszenia o wolnym stanowisku) piastuje funkcję sekretarza urzędu gminy po wakacie na tym stanowisku powstałym z dniem 31 maja 2023 r. W odpowiedzi z dnia 21 listopada 2023 r. organ zawiadomił stronę, że zawnioskowane przez nią dane - w warunkach tej konkretnej sprawy i w okolicznościach jej towarzyszących - nie stanowią informacji publicznej, gdyż strona wnioski o udostępnienie informacji publicznej wykorzystuje wyłącznie w celu zakłócenia funkcjonowania gminy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona zarzuciła organowi bezczynność w udostępnieniu żądanych danych, podnosząc m.in. naruszenie regulacji prawnomiędzynarodowych oraz art. 7 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 2 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący podkreślił, że stanowisko organu pozbawia go prawa do informacji na podstawie pozaustawowej przesłanki nadużycia prawa oraz wprowadza niczym nieuzasadnione ograniczenia debaty publicznej i kontroli społecznej. Tymczasem regulacje rangi konstytucyjnej oraz międzynarodowej gwarantują dostęp do danych publicznych niezależnie od cech wnioskodawcy, w tym motywów, jakimi się on kieruje. Działania strony ukierunkowane są wyłącznie na weryfikację prawidłowości pracy organu i w żadnym razie nie mają na celu zakłócenie jego funkcjonowania. Liczba złożonych wniosków jest zaś pochodną skali nieprawidłowości i przyjętej przez organ postawy. Odmienna interpretacja narusza jedynie zasadę równości i dyskryminuje skarżącego względem innych osób. Z tych powodów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, przyznanie sumy pieniężnej oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że działalność skarżącego prowadzona od wielu lat nie służy realizacji prawa do informacji, lecz nakierowana jest na dezorganizację pracy urzędu gminy. W toku postępowania dopuszczone zostało do udziału w sprawie w charakterze uczestnika Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej jako Stowarzyszenie lub uczestnik), które przedstawiło stanowisko przemawiające za udzieleniem stronie zawnioskowanych informacji oraz wniosło o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie go do załatwienia wniosku oraz wymierzenie mu grzywny w maksymalnej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając skargę uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji przyjmując, że wniosek odnosił się do informacji publicznej i został skierowany do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, nie podzielił jednak zapatrywania organu, że nadużywanie prawa do informacji pozbawia ją waloru publicznego. Choć niewątpliwie z takim nadużyciem mamy w niniejszej sprawie do czynienia. Wnioski skarżącego liczone są już bowiem w tysiącach i służą głównie destabilizacji działalności organu, wspomaganego jedynie przez 27 urzędników. Prowadzi to więc do zakłócenia sprawności funkcjonowania gminy i realizowanych przez nią zadań. Wskazana okoliczność winna zatem przemawiać za ograniczeniem prawa do informacji z uwagi na zagrożenie porządku publicznego i bezpieczeństwa wykonywania funkcji publicznych na rzecz osób innych niż skarżący. Dlatego też - zdaniem Sądu pierwszej instancji - odpowiedź organu odmawiająca udostępnienia żądanych przez stronę danych z uwagi na nadużycie prawa do informacji była zasadna i znajdowała oparcie w obowiązującym prawie. Nadto nastąpiła ona z zachowaniem ustawowego terminu. Dopuszczalna była także forma jej podjęcia, albowiem mimo, że nie została określona jako decyzja, w istocie przybrała taką postać, zawierając szereg elementów wymaganych przez przepisy (oznaczenie strony i organu, datę wydania, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz podpis osoby upoważnionej). Ponadto żądana przez stronę informacja została zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej, co zwalniało organ z konieczności jej udostępnienia na wniosek. Nie było zatem podstaw do stwierdzenia, że organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Mając na uwadze wskazane okoliczności oraz działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), Sąd pierwszej instancji oddalił wniesioną skargę. Z wydanym wyrokiem nie zgodziło się Stowarzyszenie, które w wywiedzionej skardze kasacyjnej zakwestionowało go w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że nie ma podstaw do udzielenia informacji, albowiem miało miejsce nadużycie prawa do informacji przez skarżącego przez co wniosek nie powinien być rozpoznany w trybie u.d.i.p.; b) art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i ograniczenie skarżącemu prawa do informacji pomimo braku wyraźnej podstawy do jego wyłączenia, albowiem obowiązujące przepisy prawa nie znają pojęcia "nadużycia prawa do informacji" jako podstawy do odmowy udostępnienia informacji; c) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i ograniczenie skarżącemu prawa do pozyskiwania informacji, w tym dostępu do dokumentacji, pomimo braku ustawowej przesłanki do takiego wyłączenia; d) art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że założony przez skarżącego wniosek stanowił nadużycie prawa do informacji, które to uprawnia do ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji; e) art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że pismo w sprawie kierowane do skarżącego należało traktować jako decyzję: 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 149 § 1 i 1a w zw. z art. 151 u.p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na bezczynność wskutek wadliwego przyjęcia, że organ nie był zobowiązany do udostępnienia skarżącemu informacji, ponieważ wniosek stanowił nadużycie prawa do informacji i jako taki nie powinien być rozpoznawany w trybie u.d.i.p. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej uczestnik przedstawił argumentację na poparcie powołanych zarzutów oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Wystąpił także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wskazał, że zaskarżone orzeczenie zawiera trafną ocenę okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a zarzuty podniesione przez uczestnika są bezzasadne. Z tych powodów organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez pozostałe strony w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i 3 u.p.p.s.a. – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one częściowo usprawiedliwione. Uczestnik trafnie bowiem podnosi, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 i 1a w zw. z art. 151 u.p.p.s.a. oraz w zw. z art. 107 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zawarta w piśmie z dnia 21 listopada 2023 r., stanowiła decyzję odmowną, kończącą postępowanie w sprawie. Przy czym trzeba dostrzec, że zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. nie został w pełni skonstruowany prawidłowo, gdyż po pierwsze powołano go w ramach podstawy materialnej, a nie formalnej, a nadto nie jest on dość precyzyjny w zakresie konkretnego oznaczenia naruszonego przepisu. Niemniej jednak w zestawieniu z pozostałymi elementami skargi kasacyjnej pozwala on na odtworzenie toku rozumowania uczestnika, który tut. Sąd podziela. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zaakceptować argumentacji, że pismo organu z dnia 21 listopada 2023 r. stanowi decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia stronie zawnioskowanych przez nią dokumentów, co kończyłoby formalnie prowadzone postępowanie. Oczywiście rację należy przyznać poglądowi, że o charakterze konkretnego pisma przesądza jego treść, a nie nazwa. Słuszne również jest stanowisko wykształcone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że aby dany dokument mógł zostać uznany za decyzję, winien zawierać przynajmniej: oznaczenie organu i adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby uprawnionej do jego podjęcia (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2021r., sygn. akt II OSK 701/21 i wskazane w nim orzecznictwo – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). W niniejszej jednak sprawie pismo z dnia 21 listopada 2023 r. nie zawierało wszystkich wymaganych elementów koniecznych decyzji, a mianowicie pozbawione było rozstrzygnięcia. Za takie nie można bowiem uznać stwierdzenia, że zakres przedmiotowy wniosku inicjującego postępowanie nie stanowi danych publicznych z racji na nadużywanie - w ocenie organu - przez skarżącego prawa do informacji. Organ nie mógł więc opisanym dokumentem odmówić udostępnienia informacji publicznej, skoro w sposób niebudzący wątpliwości zakwestionował publiczny walor danych żądanych przez stronę. Tego rodzaju akt należałoby zatem uznać, co najwyżej za pismo informacyjne, nie zaś decyzję administracyjną rozstrzygającą sprawę co do istoty. Odmienna interpretacja stałaby w sprzeczności z pierwotną intencją organu oraz nie służyłaby pogłębianiu zaufania uczestników do władzy publicznej. Jeśli bowiem organ chciałby wydać decyzję, to niewątpliwie uczyniłby to w sposób jasny i czytelny, a nie musiałby aktualnie przekonywać o tym zainteresowane podmioty. Należy podkreślić, że rozstrzygnięcia sprawy nie można domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji, albowiem powinno być ono wyrażone expressis verbis w osnowie (sentencji) decyzji, musi być ono jednoznaczne i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 88/23). Jest to o tyle istotne, że uzasadnieniem rozstrzygnięcia organu była w istocie kwestia nadużycia prawa do informacji, która winna być każdorazowo rozpatrywana w sposób pogłębiony i niezwykle uważny, gwarantujący stronie poszanowanie przysługujących jej praw, a jednocześnie zabezpieczający realizację celów u.d.i.p. Wymaganiom tym nie jest w stanie sprostać forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie formy decyzji administracyjnej. Czyni ona również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 3158/23). Z wymienionych powodów nie było zatem podstaw, aby uznać, że organ załatwił wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany prawem. Tym samym zaistniał po jego stronie stan bezczynności, którego usunięcia zasadnie domaga się obecnie uczestnik, przez co podniesione przez niego zarzuty procesowe okazały się po części zasadne. Nie można jednak podzielić ich w pełnym zakresie, zwłaszcza co do zagadnienia nadużycia prawa do informacji, które było także przedmiotem zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7, art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 1 - 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia nadużycia prawa do informacji nie może być przedmiotem badania w sprawie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. Okoliczność ta będzie miała natomiast pierwszorzędne znaczenie w kontekście decyzji odmownej, a prawidłowość jej zastosowania zostanie zbadana w ramach następczej kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt III OSK 1087/24). Wobec tego podstawy skargi kasacyjnej bazujące na tej okoliczności należało uznać za przedwczesne. Organ bowiem ponownie zajmując się sprawą, powinien mieć swobodę podjęcia właściwego rozstrzygnięcia w tym zakresie, nie będąc związanym stanowiskiem sądu wyrażonym niejako na przyszłość (wobec braku prawidłowo wydanej decyzji). Z tych powodów omawiane zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Mając na uwadze wskazane okoliczności, a w szczególności przyjmując trafność części podniesionych zarzutów kasacyjnych, zaskarżony wyrok należało zatem uchylić na zasadzie art. 188 u.p.p.s.a. i - wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - rozpoznać skargę, stwierdzając na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 u.p.p.s.a. bezczynność organu prowadzącą do konieczności zobowiązania go do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 7 listopada 2023 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku). Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności należało wziąć pod uwagę, że nastąpiła ona na skutek błędnej wykładni przepisów prawa i nieprawidłowego uznania skuteczności swojego działania przez organ, które - co trzeba podkreślić - miało miejsce w nieodległym czasie od wpłynięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dlatego też na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1a u.p.p.s.a. należało orzec, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Z uwagi na powody i długość okresu bezczynności organu, a także fakt, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, czy też wymierzenie organowi grzywny. Wobec tego skargę w tym zakresie należało oddalić na zasadzie art. 188 w zw. z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego pierwszej instancji, sprowadzających się do zwrotu przez organ na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 u.p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia kwoty 560 zł (opłata kancelaryjna za uzasadnienie wyroku – 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej - 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego - 360 zł), orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. (pkt 5 sentencji wyroku).