II OSK 1973/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 października 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 321/21 w sprawie ze skargi R.C., M.K., C. K., M.L. i A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 12 stycznia 2021 r. nr [...], [...], [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z 26 października 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 321/21, oddalił skargę R. C., M. K., C. K., M. L., A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 10 czerwca 2019 r. znak: [...] z dnia 10 czerwca 2019 r. Prezydent Miasta Włocławek ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na części kondygnacji parteru ze zjazdem do garażu podziemnego, garażem podziemnym na 50 miejsc postojowych oraz 5 miejsc postojowych na terenie działki nr [...] i [...], obręb [...] [...] przy ul. [...] w [...]. Wnioskami z dnia 27, 28 i 31 sierpnia 2020 r. R. C., M. L., A. L., M. K., C. K. (dalej powoływani również jako "skarżący") oraz M.K. i B. [...], zwrócili się do SKO o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z uwagi na to, że jest ona dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. We wniesionych pismach o tożsamej treści, wnioskodawcy wyjaśnili, że są właścicielami działek znajdujących się w bliskim sąsiedztwie działek objętych planowaną inwestycją, na które w ich ocenie będzie ona oddziaływać oraz że nie brali udziału w postępowaniu dotyczącym wydania warunków zabudowy, a o wydanej decyzji dowiedzieli się gdy była już decyzją ostateczną, dlatego też nie mogli wnieść od niej odwołania. Podnieśli przy tym, że projektowana inwestycja dotycząca 5-kondygnacyjnego budynku wielorodzinnego nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa i nie będzie kontynuować funkcji zabudowy jednorodzinnej. Wniosek o stwierdzenie nieważności uzasadnili rażącym naruszeniem: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz.1945 ze zm., dalej: u.p.z.p.); § 3, § 5, § 6, § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie); § 9 rozporządzenia w zw. z art. 109 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Decyzją z dnia 12 stycznia 2021 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Włocławek. W uzasadnieniu organ wskazał, że po przeprowadzeniu kontroli legalności zakwestionowanej decyzji i przeprowadzeniu postępowania w zakresie wystąpienia wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. - a nie tylko wskazanej przez wnioskodawców przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - ustalił, że decyzja ta nie została dotknięta żadną z wad, o których mowa w tym artykule. Organ wyjaśnił przy tym m.in., że przedmiotowa decyzja zawiera wszystkie wymagane elementy, o których mowa w przepisach u.p.z.p., została uzgodniona przez odpowiednie organy, jej uzasadnienie zawiera szczegółową analizę zbadania wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślił również, iż planowana inwestycja nie będzie kolidować z istniejącą w terenie funkcją zabudowy oraz że obszar analizy został wyznaczony zgodnie z obowiązującymi w dniu wydania decyzji przepisami, co należycie uzasadniono, a w jego prawidłowo wyznaczonych granicach znalazły się budynki wielorodzinne znajdujące się przy ul. [...], [...] i [...]. W zakresie ustaleń poszczególnych parametrów, tj. wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, Prezydent – jak wskazało SKO – w sposób szczegółowy uzasadnił odstępstwa od istniejącej średniej tych parametrów wszystkich budynków położonych w obszarze analizy, powołując się na fakt, że odniesienie się wyłącznie do ściśle ustalonej średniej matematycznej byłoby nieuzasadnionym, z uwagi na bardzo duże zróżnicowanie tych wskaźników występujących w obszarze analizy. Ponadto, ustalone w ten sposób wskaźniki nie godzą w ocenie Kolegium w ład przestrzenny i są dopuszczalne z punktu widzenia rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Za niezasadny SKO uznało również zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez doręczenie pełnej analizy urbanistycznej tylko inwestorowi. Jak wynika z treści decyzji, wszystkim stronom postępowania umożliwiono bowiem wgląd do pełnego brzmienia analizy oraz zawiadomiono je o tej możliwości. Ponadto, z § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia wynika obowiązek załączenia do decyzji o warunkach zabudowy "wyników analizy", a nie analizy sensu stricto. Organ wyjaśnił także, że rażące naruszenie prawa wymaga nie tylko spełnienia przesłanki oczywistego naruszenia prawa, ale także kwalifikowanego charakteru tego naruszenia – co w niniejszej sprawie nie ma miejsca – oraz że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ograniczone zostało wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej i organ nie może tym samym przejść do merytorycznego rozpoznania kwestii dotyczących prawidłowości określenia wymagań dla nowej zabudowy. Skargą R. C., M. K., C. K., M. L. i A. L. zaskarżyli powyższą decyzję, podnosząc zarzuty tożsame z podniesionymi na gruncie wniesionych w sprawie wniosków o stwierdzenie nieważności. Dodatkowo sformułowali zarzuty naruszenia przez SKO norm art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że skoro wyniki analizy stanowią uzasadnienie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zaś przepisy rozporządzenia pozostawiają organom pewną swobodę w zakresie ustalania obszaru analizowanego oraz poszczególnych parametrów (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia), to tylko nieprzeprowadzenie analizy, jej sporządzenie z nieweryfikowalną dowodowo granicą obszaru analizowanego, względnie formalnie jej przeprowadzenie co do warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, lecz niepołączone z poczynieniem wiążących (jakichkolwiek) ustaleń w zakresie § 4 - § 8 rozporządzenia, może zostać zakwalifikowane za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uchybienia takie jak braki w uzasadnieniu decyzji, szczegółowości i kompletności analizy lub jej wyników można zatem uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, zaś porównanie zamierzenia z otoczeniem nasuwa w sposób oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego. Dodatkowo Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy przede wszystkim wad samej decyzji, a nie wad postępowania w wyniku którego doszło do wydania kwestionowanej decyzji. W związku z powyższym Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że przedstawione przez skarżących okoliczności, wskazujące w ich ocenie na naruszenie prawa o charakterze rażącym, nie mieszczą się w tej kategorii, a tym samym, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym zwłaszcza w pkt 2 tego paragrafu. Charakter naruszeń podniesionych przez skarżących na gruncie wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest bowiem oczywisty i świadczący o ewidentnym bezprawiu, a wydana w sprawie decyzja, zdaniem Sądu, nie nasuwa w sposób oczywisty wniosku o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego. W postępowaniu w sprawie wydania warunków zabudowy o rażącym naruszenia prawa można byłoby zaś mówić wówczas, gdyby Prezydent wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy w ogóle bez sporządzenia analizy urbanistycznej, a więc gdyby nie dokonał ustalenia, czy funkcja planowanej inwestycji nie występuje już na obszarze analizowanym, gdyby nie było wiadomym, jakie są granice obszaru analizowanego, bądź też gdyby parametry nowej zabudowy zostały ustalone w sposób wyraźnie sprzeczny z wynikami analizy. Tymczasem, w niniejszej sprawie decyzję ustalającą warunki zabudowy wydano po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej, z której – jak wskazało SKO - wynika m.in., że planowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie będzie kolidować z funkcją już istniejącą, parametry nowej zabudowy ustalone przez Prezydenta pozostają w zgodności zarówno z przepisami prawa, jak i zastanym stanem faktycznym istniejącym w obszarze analizowanym, wartości ustalonych gabarytów i parametrów dla nowoplanowanego przedsięwzięcia zostały ustalone w kontekście istniejącego już porządku architektonicznego. Spełnione są również, zdaniem Kolegium, wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., a przedmiotowa decyzja zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 54 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Jednocześnie odnosząc się do przedstawionej przez stronę skarżącą argumentacji dotyczącej naruszenia w sprawie warunku dobrego sąsiedztwa oraz braku kontynuowania funkcji zabudowy jednorodzinnej – Sąd wyjaśnił, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w tym zakresie przez SKO, kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Warunek kontynuacji funkcji jest zatem spełniony zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące. Sąd zaznaczył także, że w świetle przyjętej w orzecznictwie sądowym wykładni przepisów definiujących zasadę kontynuacji zabudowy (zwaną też zasadą dobrego sąsiedztwa), nie ma żadnego znaczenia dostępność z tej samej drogi publicznej, a chodzi o kontynuację zabudowy, która jest zlokalizowana na jednej z działek w obszarze analizowanym. Z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika co prawda wymóg "dostępności z tej samej drogi publicznej", to jednak niespełnienie go nie może być a limine przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji, w sytuacji, gdy w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań nowej zabudowy. Decyzja odmowna z tej przyczyny, że okoliczne zabudowania mają dostęp do innych dróg publicznych (również pobliskich), stanowi przejaw rygoryzmu nadmiernego i nieuzasadnionego celami u.p.z.p. Ustalenie warunków zabudowy dla działek dostępnych z jednej drogi, pomimo że pozostałe zabudowane działki sąsiednie mają dostęp do innej, pobliskiej drogi publicznej - mieścić się będzie zatem w ramach dopuszczalnej, celowościowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu podnoszone przez skarżących okoliczności, iż organ nieprawidłowo wyznaczył obszar analizy oraz nie uzasadnił należycie licznych zastosowanych w sprawie odstępstw od średnich parametrów zabudowy występujących na obszarze analizy, choć niewątpliwie wskazują na uchybienia wydanej decyzji oraz sporządzonej analizy, to jednak nie mogą być ocenione, jako rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w oparciu o tę analizę w sytuacji, gdy sposób oraz przesłanki wyznaczenia obszaru analizy oraz poszczególnych parametrów znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy. Sąd zauważył, iż jakkolwiek wadliwe procedowanie w sprawie, w tym niewłaściwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, czy też analizy stanu faktycznego i prawnego terenu może mieć wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy, to jednak nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też analizy stanu faktycznego i prawnego terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Skoro ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko wadliwość procedowania, w tym brak czy też niewłaściwe przeprowadzenie analizy stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji, która jest jedynie środkiem dowodowym do przesłanek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Innymi słowy w celu stwierdzenia, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa koniecznym byłoby ustalenie, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy stanowi zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego sprawy, a jej istnienie w obrocie prawnym jest nieakceptowalne z perspektywy zasady praworządności, bowiem objęta nią zabudowa jest oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie daje się z nim pogodzić. Nie jest natomiast wystarczające wykazanie wad w postępowaniu prowadzącym do wydania tej decyzji. Tym samym, skutku w kontekście stwierdzenia nieważności nie mógł odnieść również zarzut dotyczący wadliwości postępowania, polegający na niedoręczeniu pełnej analizy urbanistycznej stronom postępowania, co w ocenie skarżących uniemożliwiło stronom postępowania zapoznanie się z faktycznymi parametrami planowanej inwestycji. Zdaniem Sądu ewentualne wady dotyczące przeprowadzenia analizy urbanistycznej, czy też przeprowadzonego w tej sprawie postępowania, na które wskazują skarżący (nie zaś brak przeprowadzenia tejże analizy czy też postępowania), nie mogą być kwalifikowane jako wady uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o powołany we wniosku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a odpowiednim trybem do ich skutecznego podniesienia, winno być zwykłe postępowanie odwoławcze lub też wznowienie postępowania administracyjnego – o które to wznowienie skarżący wnieśli do organu, na co wskazali bezpośrednio w treści wniesionej skargi. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, należało przyjąć, że organ orzekający prawidłowo ustalił, iż w sprawie nie zachodzą podniesione przez stronę skarżącą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w następstwie tego ustalenia odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Skarżący nie wykazali bowiem, w szczególności aby wydane warunki zabudowy w sposób oczywisty naruszały zasadę dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego i powołali się wyłącznie na przesłanki niewystarczające do uznania ich za wady kwalifikowane decyzji. Poczynione w powyższym zakresie ustalenia organu, zdaniem Sądu, nie budzą wątpliwości, a ich ocena znajduje odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto w ocenie Sądu organ procedując w sprawie nie naruszył reguł prowadzenia postępowania dowodowego, ustalił bezspornie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a następnie wyczerpująco wyjaśnił stronie motywy swojego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja nie zawiera zatem uchybień o charakterze procesowym, a w szczególności – wbrew zarzutom strony skarżącej - nie narusza art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Skargą kasacyjną M. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów prawa materialnego poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie: tj.; - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy ziściły się przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy ziściły się przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy ziściły się przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy ziściły się przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy ziściły się przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, - art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie powyższego wyroku w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji a także stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Włocławek Nr [...]znak: [...]z dnia 10 czerwca 2019 r., ewentualnie uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto oświadczono, że skarżąca kasacyjnie oraz jej pełnomocnik deklarują możliwość uczestniczenia w rozprawie on-line. W piśmie procesowym z dnia 13 marca 2025 r. uczestnik postępowania A. R. opisał okoliczności związane z rozpoczęciem robót budowlanych dot. realizacji spornej inwestycji, przychylając się do wniesionej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny (dalej w skrócie NSA) przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej należy na wstępie przede wszystkim przypomnieć, iż w myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd; określenia, jaką postać miało to naruszenie; uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak, w jego ocenie, powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12). Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor skargi kasacyjnej miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. NSA może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26 października 2000 r. sygn. akt IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04, OSP 2005/3/36). NSA nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wspominany wyżej wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Uwagi powyższe uczynione zostały albowiem skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada powyższym wymogom dla tego środka odwoławczego. W sprawie tej, pełnomocnik skarżącej w zakresie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) wskazał na obrazę art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3, 5, 6,i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej rozporządzeniem z 2003 r.) zaś w kolejnym zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powołał te same uregulowania § 3, 5, 6 i 7 i dodatkowo jeszcze § 9 ust.1 i 2 rozporządzenia 2003 r. w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bez precyzyjnego oznaczenia jednostek redakcyjnych tych przepisów rozporządzenia z 2003 r. (z wyjątkiem § 9 ust.1 i 2) a i dodatkowo bez wyjaśnienia w petitum kasacji z czym należy wiązać niewłaściwe ich zastosowanie a więc na czym polega błąd subsumcji, co ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie dot. postępowania nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przede wszystkim zauważyć należy, że przywołane wyżej rozporządzenie w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym a to z dnia 10 czerwca 2019 r. posiadało rozbudowaną konstrukcję wewnętrzną bowiem przepisy § 3, 5, 6 składały się z dwóch ustępów, zaś § 7 aż z czterech ustępów natomiast każdy z nich dotyczył innej sytuacji prawnej. W szczególności należy w tym miejscy wskazać, że np. § 5, 6 cytowanego rozporządzenia z 2003 r. dotyczące odpowiednio wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy czy szerokości elewacji frontowej, w swych ust. 1 odnosiły uregulowanie do średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, zaś ustępy 2 dopuszczały wyznaczenie innego wskaźnika w opisanym wyżej zakresie, jeżeli wynikało to z analizy funkcji i cech zabudowy. Stąd skoro w sprawie podnoszone jest rażące naruszenie prawa to precyzja określenia, który to przepis został naruszony w sposób kwalifikowany musi być bezwzględna, odnosząca się do konkretnego przepisu z oznaczeniem właściwej jednostki redakcyjnej, czego w tej sprawie nie uczyniono, a nadto należało wyraźnie wskazać na czym polega niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sprawie by uznać, że doszło w związku z tą normą do rażącego naruszenia prawa. Jak już wyżej to zaznaczono skarga kasacyjna pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia NSA ocenę jej zasadności. Jedynie informacyjnie zauważyć należy, iż dopiero na stronie 31 uzasadnienia kasacji pojawia się zdanie cytat: "nie wyjaśniono także należycie czemu, zastosowanie przez Prezydenta Miasta Włocławek tylu wyjątków (§ 5 ust.2, § 6 ust. 2, § 7 ust.4) było uzasadnione i celowe w tej sprawie czym na pewno naruszono wskazaną regulację prawną. Brak też tego w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy"- koniec cytatu, lecz nie można tego potraktować jako oznaczenia przepisu prawa materialnego rażąco naruszonego w tej sprawie w ramach zarzutu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. bowiem opisany wyżej fragment dotyczy niewyjaśnienia w motywach decyzji czy zaskarżonego wyroku zastosowanych w sprawie odstępstw od średniej ujawnionej w analizie na rzecz parametru wynikającego z tejże analizy a nie skonkretyzowania istoty rażącego naruszenia prawa tych norm. Poza tym dodatkowo należy podnieść również i to, że w skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącej w sposób wadliwy zakwalifikował zarzuty naruszenia prawa materialnego jako objęte normą art. 174 pkt 2 p.p.s.a. a więc jako dotyczące przepisów postępowania. Nie budzi żadnych wątpliwości NSA, iż normy prawa objęte zarzutem naruszenia przepisów postępowania wniesionego środka odwoławczego, stanowią regulację prawa materialnego. Normami prawa materialnego są zarówno przepisy § 3, 5, 6,i 7 i § 9 ust.1 i 2 rozporządzenia 2003 r. jak i przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. który pomieszczony został w ustawie procesowej k.p.a., lecz dotyczy kwalifikowanej postaci naruszenia prawa - (zob. też. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2009, s. 21 oraz wyroki NSA: z dnia 4 listopada 2022r. sygn. akt I OSK 2191/19, z dnia 14 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1022/22). Powiązanie w skardze kasacyjnej ww. przepisów z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. dodatkowo o tym przesądza. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej w powyższym zakresie uznać należy, iż zawierają one w swej treści zarzuty naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe ich zastosowanie. Błędne zakwalifikowanie ww. zarzutów przez pełnomocnika nie powoduje negatywnych konsekwencji dla skarżącej, gdyż NSA zobowiązany jest rozpoznać je jako zarzuty naruszenia prawa materialnego, z uwzględnieniem uwag poczynionych wyżej o nieprecyzyjności zarzutów związanych z § 3, 5, 6 i 7 rozporządzenia 2003 r. Przechodząc do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej z uwzględnieniem powyższych uwag, należy po analizie uzasadnienia zaskarżonego wyroku uznać, iż w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Włocławek z dnia 10 czerwca 2019 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, brak jest uzasadnionych przesłanek do eliminacji z obrotu prawnego ww. decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wbrew zarzutom wniesionego środka odwoławczego przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalenia skargi. Skarga kasacyjna nie podważyła skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji o braku kwalifikowanych naruszeń w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Włocławek z dnia 10 czerwca 2019 r. Istotne w tej sprawie jest to, że celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy badana decyzja dotknięta jest jedną z tzw. wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (zob. wyroki NSA: z 6 kwietnia 2023 r., II OSK 1531/22; z 3 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 616/20). Stąd w przypadku powoływania się na rażące naruszenie prawa, istniejące zdaniem strony przy wydawaniu określonej decyzji, zachodzi bezwzględna konieczność bardzo precyzyjnego oznaczenia przepisu, który został w ten sposób naruszony. W realiach tej sprawy nie można podzielić zarzutu o rażącym naruszeniu prawa art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków w tym tego, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powołany powyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Skoro zgodnie z omawianą normą dla wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagana jest realizacja tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, to jej realizacja oznacza, że w obszarze analizowanym musi znajdować się zabudowa podobna do zabudowy planowanej przez inwestora. To podobieństwo nie oznacza jednak wiernego kopiowana istniejącej już zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej ma polegać na kontynuacji szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy. Za kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy uznać zarówno sytuację, gdy planowana inwestycja "powtarza" jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów wykorzystywania gruntów, jak i sytuację, gdy stanowi "uzupełnienie" którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile harmonizuje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3636/18). W realiach tej sprawy, co potwierdzają akta sprawy, mając na uwadze przepisy rozporządzenia z 2003 r., przed wydaniem decyzji objętej postepowaniem nieważnościowym dokonano analizy terenu obejmującego obszar sąsiadujący z terenem planowanej inwestycji pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na podstawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., skoro niekwestionowana długość frontu działek nr [...] i [...] wynosiła 87 m., to badanie to prowadzono w obszarze 261 m.- trzykrotnej szerokości ww. działek. Natomiast w obszarze tym, stanowiącym pewną urbanistyczną całość znajdowały się, co potwierdzają wyniki bardzo szczegółowej i obszernej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z 10 czerwca 2019 r., obiekty budowlane o funkcji mieszkaniowej, budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą, budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej, bliźniaczej, budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki handlowe, usługowe, biurowe. Zatem powyższe wskazania pozwoliły Prezydentowi Miasta Włocławek wydać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na części parteru ze zjazdem do garażu podziemnego, garażem podziemnym na 50 miejsc postojowych oraz 5 miejsc postojowych na dz. nr [...] i [...]. Należy zaznaczyć, iż niewystępowanie zabudowy na działkach sąsiednich skutkowałoby odmową wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy z racji niespełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zaś wydanie w takim stanie faktycznym decyzji pozytywnej byłoby rażąco sprzeczne z prawem. Musi istnieć w obszarze analizowanym zabudowa pozwalająca na określenie kontynuacji ładu architektonicznego - urbanistycznego, tak aby można było zamierzoną inwestycję wkomponować w zastany ład na zasadzie ewolucyjnego (harmonijnego) rozwoju. W tej sprawie nie można zatem, co już wyżej podkreślono, mówić o rażącym naruszeniu prawa art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. skoro z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy wynika, co do zasady, możliwość ustalenia warunków przyszłej zabudowy a więc wydania decyzji pozytywnej dla planowanej inwestycji w tym ustalenia wszystkich niezbędnych parametrów takiej inwestycji zgodnie z wymogami rozporządzenia z 2003r. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, iż cechą charakterystyczną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest sporządzenie analizy urbanistycznej, która jest zasadniczym dowodem w sprawie. Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną. Zatem ewentualne braki w tej analizie, mogą uzasadniać albo wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, jeżeli zostanie wykazane, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie bądź uchylenie decyzji ostatecznej ustalającej na podstawie takiej wadliwej analizy warunki zabudowy co może nastąpić przed Sądem administracyjnym, do którego zaskarżono by taką decyzję. Niemniej jednak powyższe uwagi odnoszą się do postępowania zwykłego, natomiast w realiach tej sprawy dotyczącej postępowania nadzwyczajnego stosowane są zupełnie odmienne kryteria oceny wydanej decyzji albowiem czynione jest to przez pryzmat wad kwalifikowanych decyzji z art. 156 § 1 k.p.a. a w niniejszej sprawie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. rażącego naruszenia prawa. W skardze kasacyjnej zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i ogólnie oznaczonych § 3, 5, 6 i 7 rozporządzenia z 2003 r. uzasadniono tezą o bezpodstawnym rozszerzeniu obszaru analizy oraz bezpodstawnym, nieusprawiedliwionym i niewłaściwym stosowaniem wyjątków przewidzianych w rozporządzeniu z 2003 r. Podobne zarzuty podnoszone przed sądem pierwszej instancji prawidłowo zostały zweryfikowane przez ten Sąd w kontekście niniejszego postępowania nadzwyczajnego jako nie uzasadniające przyjęcia zaistnienia w tej sprawie kwalifikowanej postaci naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, aprobowanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, podnosi się, że do wydania decyzji o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa może dojść między innymi jeżeli: 1) braki w uzasadnieniu czy szczegółowości i kompletności analizy lub jej wyników, prowadzą do tego, że wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, a porównanie planowanego zamierzenia budowlanego z otoczeniem, nasuwa oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego (wyrok NSA z 28 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 846/20); 2) wynik nawet najbardziej ogólnej analizy był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i nie dawała się z nim pogodzić (wyrok NSA z 12 maja 2022 r., II OSK 1105/19); 3) zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 18 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1637/10; 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1305/16,; 15 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2388/19). Natomiast do wydania decyzji o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa nie dochodzi w szczególności w przypadku niewłaściwie wykonanego załącznika graficznego, stanowiącego integralną część analizy (por. wyroki NSA z: 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2559/10; 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 213/13; 27 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 606/20; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1371/19), czy też błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego (por. wyrok NSA z 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2380/18). Opisane wyżej przypadki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wystąpiły w realiach tej sprawy. Trafnie wykazano w motywach kwestionowanego wyroku, iż zarzut dotyczący tego, że organ nieprawidłowo wyznaczył obszar analizy oraz nie uzasadnił należycie licznych zastosowanych w sprawie odstępstw od średnich parametrów zabudowy występujących na obszarze analizy, nie mogą być ocenione, jako rażące naruszenie prawa pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w oparciu o tę analizę w sytuacji, gdy sposób oraz przesłanki wyznaczenia obszaru analizy oraz poszczególnych parametrów znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy. Jedynie informacyjnie w tym miejscu przypomnieć należy, iż przedmiotowa analiza funkcji oraz cech zabudowy opracowana została bardzo szczegółowo na 64 stronach, wnikliwie określając poszczególne cechy zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Sąd słusznie ponadto zauważył, iż nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też analizy stanu faktycznego i prawnego terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, iż ewentualne wady dotyczące przeprowadzenia analizy urbanistycznej, czy też przeprowadzonego w tej sprawie postępowania, na które wskazują skarżący nie mogą być kwalifikowane jako wady uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o powołany we wniosku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a odpowiednim trybem do ich skutecznego podniesienia, winno być zwykłe postępowanie odwoławcze lub też wznowienie postępowania administracyjnego. W tej sytuacji, zdaniem NSA, należy w pełni zgodzić się z konkluzją zawartą w zaskarżonym wyroku, iż organ orzekający prawidłowo ustalił, iż w sprawie nie zachodzą podniesione przez stronę skarżącą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Poza tym co do zasady nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy nie jest możliwe stwierdzenie naruszenia prawa bez wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy, co jest wykluczone w nadzwyczajnym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Rażące naruszenie prawa powinno przybrać postać ustalenia dyrektywy postępowania w sposób ewidentnie i jaskrawo sprzeczny z jednoznaczną i niepodlegającą wariantowej interpretacji treścią przepisu prawa (patrz wyrok NSA z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt I GSK 1551/19), co w tej sprawie nie miało miejsca. Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, iż całkowicie nieusprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej nieprawidłowego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., jak też art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 3, 5, 6 i 7 rozporządzenia 2003 r. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 ust.1 i 2 rozporządzenia z 2003 r. W motywach wniesionego środka odwoławczego w odniesieniu do tego zarzutu wyjaśniono, że nie przekazano wraz z decyzją o warunkach zabudowy do nikogo prócz inwestora wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy części tekstowej i graficznej, wskazując jedynie, że są one możliwe do wglądu w UM Włocławek co rażąco narusza przepisy o doręczaniu decyzji. Poprzez ten zabieg, jak podkreślono, uniemożliwiono ówczesnym stronom zapoznanie się z wynikami analizy i jej weryfikację. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do doręczenia stronie decyzji, co należy rozumieć jako obowiązek doręczenia stronie oryginału decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy stosownie do treści § 9 rozporządzenia z 2003 r. zawiera część tekstową i graficzną (ust.1), a wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust.2). Z treści przytoczonych przepisów wynika, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. a drugi w postaci wyników analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost zacytowany § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. Z decyzji Prezydenta Miasta Włocławek z dnia 10 czerwca 2019 r. a to jej strony 11 wynika, iż wraz z oryginałem rozstrzygnięcia doręczono stronom postępowania załącznik graficzny określający linie rozgraniczające teren inwestycji i wyniki analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym pełna analiza urbanistyczna w obu postaciach, rzeczywiście była doręczona tylko inwestorowi, co obrazuje właśnie decyzja ustalająca warunki zabudowy bowiem dla pozostałych stron była do wglądu w UM Włocławek. Niemniej jednak w realiach tej sprawy nie można skutecznie wskazywać, iż doszło do kwalifikowanego naruszenia ww. przepisów skoro decyzja o warunkach zabudowy, co do zasady była kompletna, ponieważ zawierała wszystkie części składowe wymagane powołanymi przepisami. Załączniki zaś do decyzji są jej integralną częścią w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Trafnie też przyjęto w zaskarżonej decyzji, iż przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. nakłada obowiązek załączenia do decyzji "wyników analizy", o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierających część tekstową i graficzną, nie zaś "analizę" sensu stricto. Zatem załącznikiem do decyzji są tylko wyniki analizy, a nie analiza jako taka. Oceniana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wskazuje na doręczenie stronom zarówno wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. jak i załącznika graficznego określającego linie rozgraniczające teren inwestycji. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że jedynie niekompletność decyzji o warunkach zabudowy, która nie zawiera wszystkich części składowych wymaganych powołanymi przepisami stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania mogące wywrzeć istotny wpływ na jego wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.)- patrz wyrok NSA dnia 23 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1141/11. Nie jest to jednak wada kwalifikowana. Zatem nawet teoretycznie niedoręczenie niektórym stronom postępowania niekompletnych decyzji o warunkach zabudowy, na co wskazuje skarga kasacyjna, nie może być postrzegane jako rażące naruszenie art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 ust.1 i 2 rozporządzenia z 2003 r. Reasumując dotychczasowe rozważania poczynione w tej sprawie, należy podkreślić, iż wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Dlatego też w tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.