III OSK 3087/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 685/22 w sprawie ze skargi A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 24 sierpnia 2022 r., nr SKO Gd/1483/22 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 3 sierpnia 2023 r., III SA/Gd 685/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 24 sierpnia 2022 r., nr SKO Gd/1483/22, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 20 stycznia 2022 r. na skrzynkę elektroniczną Urzędu Gminy Kosakowo wpłynęła nadana przez skarżącego wiadomość elektroniczna dotycząca wykorzystania 20 stycznia 2022 r. pojazdu służbowego Straży Gminnej do transportu pani Sołtys wsi [...]. Postanowieniem z 26 stycznia 2022 r., nr OO.6220.1.2022.EP, działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej "k.p.a."), Wójt Gminy Kosakowo odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że z wyjaśnień pracowników Straży Gminnej wynika, iż 20 stycznia 2022 r. pracownikowi urzędu - inspektorowi ds. zieleni publicznej oraz pani Sołtys udzielona została asysta w terenie. Wizja lokalna dotyczyła oględzin względem zamiaru usunięcia drzewa u mieszkańca [...] oraz oględzin wcześniej zgłoszonych drzew do wycinki. W związku ze złymi warunkami pogodowymi w drodze powrotnej odwieziono ją do jej miejsca zamieszkania. Opisana sytuacja wydarzyła się w trakcie wykonywania obowiązków służbowych przez pracowników Urzędu oraz Sołtysa wsi [...]. Ze względu na to, że sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej organ odmówił wszczęcia postępowania. Postanowieniem z 24 sierpnia 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło postanowienie Wójta Gminy Kosakowo w całości i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniło, że wydanie przez Wójta postanowienia było zbyteczne z uwagi na to, że inicjująca postępowanie wiadomość e-mail nie stanowi podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., a tym samym jej przesłanie nie wywołuje skutku, jaki przepisy prawa wiążą z wniesieniem podania. Powołując się na znowelizowany z dniem 5 października 2021 r. przepis art. 63 § 1 k.p.a., organ wskazał, że podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Złożony w sprawie "wniosek" o wszczęcie postępowania został przesłany za pośrednictwem poczty elektronicznej 20 stycznia 2022 r., a więc już w dacie obowiązywania przepisów w znowelizowanym brzmieniu. Oznacza to, że wniosek nie wywołał w ogóle skutku procesowego. Tym samym jego rozpoznanie i wydanie w sprawie postanowienia było zbyteczne, sprawę należało załatwić w formie czynności materialno-technicznej, tj. pisma informującego zainteresowanego, że jego wystąpienie nie stanowi podania i nie wywołuje skutków prawnych, jakie przepisy prawa wiążą z jego wniesieniem. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł skarżący. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o oddalenie skarg. Oddalając skargę, sąd I instancji wskazał, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym warunkiem skuteczności wniesienia podania na piśmie utrwalonym w postaci elektronicznej jest jego wniesienie wyłącznie na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Niezachowanie tego wymogu powoduje bezskuteczność czynności, albowiem stosownie do art. 63 § 1 zd. 2 k.p.a. podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu pozostawia się bez rozpoznania. Sąd podkreślił, że w myśl art. 63 § 1 zd. 2 k.p.a. organ administracji jest zobowiązany do pozostawienia pisma bez rozpoznania, jeśli strona wniosła je do organu zwykłym e-mailem, a nie za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym bądź na adres do doręczeń elektronicznych. Działanie takie nie jest zatem oznaką złej woli, czy też braku chęci podjęcia dodatkowych, pozaprawnych działań umożliwiających nadanie dalszego biegu sprawie, a działaniem odpowiadającym literze prawa. Zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie okoliczność złożenia przez skarżącego wniosku w niewłaściwy sposób, tj. za pośrednictwem poczty elektronicznej, nie jest sporna. Znajduje ona bezpośrednie potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy, a także skarżący nie podniósł w tej kwestii żadnych zarzutów. Niewłaściwa forma wniosku obligowała natomiast organ I instancji do pozostawienia tak wniesionego podania bez rozpoznania. Przedmiotowe podanie nie zostało bowiem skutecznie wniesione. W tym świetle wydanie przez Wójta Gminy Kosakowo rozstrzygnięcia, nawet odmawiającego wszczęcia postępowania, z punktu widzenia procedury administracyjnej było oczywiście wadliwe. Dlatego dostrzegając opisaną nieprawidłowość, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zasadnie uchyliło postanowienie Wójta Gminy Kosakowo w całości i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji (art. 105 § 1 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 1 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że dokument elektroniczny, który nie został wniesiony za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej organu administracji publicznej, utworzonej na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, nie stanowi prawidłowo wniesionego podania, odpowiadającego wymogom z art. 63 § 1 k.p.a. i nie wywołuje skutków prawnych, co doprowadziło sąd I instancji do błędnych ustaleń odnośnie do podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały jej przeprowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Jedyny zarzut jest bezzasadny. Jego istota związana jest prawidłową interpretacją przepisów art. 63 § 1 i 3a k.p.a. Obowiązująca treść tych przepisów w chwili wnoszenia podania ukształtowana została nowelizacją art. 63 k.p.a. podyktowaną wprowadzeniem ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 569 z późn. zm.). Ustawodawca zdecydował się wówczas także na doprecyzowanie kwestii wnoszenia podań na adres poczty elektronicznej organu, tj. w formie "zwykłej" wiadomości e-mail, przesłanej z prywatnego adresu poczty elektronicznej na adres poczty elektronicznej organu niebędący specjalnym adresem do doręczeń elektronicznych (elektroniczną skrzynką podawczą organu), jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (zob. W. Szafrańska, O wnoszeniu podań na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej (o problemie "zwykłego" e-maila), Studia Prawnoustrojowe UWM, s. 57 i n.). Do 5 października 2021 r. kwestia wnoszenia pism procesowych "zwykłym mailem" nie była jednoznacznie uregulowana w k.p.a. Prowadziło do odmiennych interpretacji skuteczności pism procesowych wnoszonych w ten sposób. Po wskazanej dacie weszła w życie nowa treść § 1 art. 63 k.p.a., zgodnie z którym podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Z chwilą wejścia w życie nowej treści art. 63 § 1 k.p.a., stwierdzić należy, że definitywnie organy publiczne nie mogą - w świetle k.p.a. - rozpatrywać pisma procesowego przesłanego zwykłym e-mailem. Adres do doręczeń elektronicznych jest pojęciem prawnym posiadającym definicję legalną. Na gruncie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2023 r. poz. 57, z późn. zm.) jest określony jako elektroniczna skrzynka podawcza organu. Elektroniczna skrzynka podawcza organu, to dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego (art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Zgodnie z art. 16 ust. 1a tej ustawy podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na e-PUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji oraz zapewnia jej obsługę, z kolei zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r. poz. 344) przez adres elektroniczny rozumieć należy oznaczenie systemu teleinformatycznego umożliwiające porozumiewanie się za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej. Elektroniczna skrzynka podawcza, wymagająca spełnienia standardów określonych i opublikowanych na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji nie jest zatem tożsama z jakimkolwiek adresem elektronicznym, czy "urzędową skrzynką mailową", a funkcjonalność elektronicznej skrzynki podawczej zasadniczo wiąże się z dostarczaniem dokumentów do tzw. podmiotu publicznego. Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 180) minister właściwy do spraw informatyzacji umożliwia podmiotom publicznym tworzenie elektronicznych skrzynek podawczych na ePUAP (skrót nazwy Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej - system teleinformatyczny, w którym instytucje publiczne udostępniają usługi przez pojedynczy punkt dostępowy w sieci Internet w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne). Utworzenie elektronicznej skrzynki podawczej na e-PUAP oznacza upoważnienie ministra do obsługi doręczeń za pomocą e-PUAP do pomiotów, o których mowa w ust. 1, i doręczeń realizowanych przez te podmioty (§ 8 ust. 2). Doręczenia dokonywane za pomocą e-PUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na e-PUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. Za pomocą e-PUAP możliwe jest przekazywanie doręczanych podmiotowi publicznemu dokumentów elektronicznych do jego systemu teleinformatycznego (§ 8 ust. 3). Należy też podkreślić, że w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozporządzenia). Jeżeli zatem pismo (podanie, wniosek, skarga) zostało przesłane drogą elektroniczną do podmiotu publicznego, zgodnie z warunkami korzystania z platformy e-PUAP, to automatyczne wygenerowanie poświadczenia przedłożenia pozwala przyjąć przez nadawcę, że dokument ten wpłynął do urzędu. Standardów takich nie musi spełniać "zwykła" skrzynka mailowa. Poczta elektroniczna (adres e-mail) stanowi bez wątpienia środek komunikacji elektronicznej i jest objęta definicją w art. 3 pkt 4 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, nie jest jednak tożsama z pojęciem elektronicznej skrzynki podawczej, która stanowi dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej i służy do przekazywania dokumentu elektronicznego. Pojęcie elektronicznej skrzynki podawczej nie jest więc tożsame z adresem e-mail, choćby ten drugi był dostępny w przestrzeni publicznej (por. postanowienia NSA: z 23 listopada 2022 r., III FZ 276/22, z 15 czerwca 2021 r., III OSK 4856/21; z 27 kwietnia 2022 r., I OZ 134/22, a także WSA w Gliwicach z 20 listopada 2023 r., III SA/Gl 576/22, wszystkie przytaczane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Z tych przyczyn zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.