II SA/Gl 1363/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi Z. sp. z o. o. w S na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 30 sierpnia 2024 r. nr SKO.UL/41.7/41.7/283/2024/12795/AMak w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Wnioskiem z 7 czerwca 2024 r. Z. sp. z o.o. w S. (dalej "Spółka" lub "Skarżąca"), reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zwróciła się do Wójta Gminy P. (dalej "Wójt" lub "Organ I instancji") o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. We wniosku wskazała, że zamierza zmienić sposób użytkowania części budynku biurowego, zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w S., na punkt wydania owoców i warzyw klientom detalicznym. Postanowieniem z 27 czerwca 2024 r., nr [...], na podstawie art. 217 § 2 pkt 1, art. 218 § 1, art. 219 i art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej "k.p.a."), Wójt odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu postanowienia Wójt wskazał, że dla działki nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy P. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w sołectwie S. (Dz. U. Woj. Śląsk. z [...] r. Nr [...], poz. [...] ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Rady Gminy P. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w sołectwie S., Dz. U. Woj. Śląsk. z [...] r. poz. [...]; dalej "m.p.z.p."). Część obiektu budowlanego będącego przedmiotem wniosku znajduje się na terenie oznaczonym symbolem planu 1RU, dla którego ustalono przeznaczenie pod obiekty produkcji ogrodniczej. Przywołując § 13.1 i § 13.2 m.p.z.p. Wójt stwierdził, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania obiektu nie występuje w żadnym z ustaleń, czy też dopuszczeń wskazanych w tych postanowieniach m.p.z.p. Według Organu I instancji zamierzenie Spółki związane z punktem wydania owoców i warzyw wskazuje na usługę, jest kolejnym etapem po procesie produkcji lub wytwarzania. Na powyższe postanowienie pełnomocnik Skarżącej pismem z 5 lipca 2024 r. wniósł zażalenie, w którym zarzucił naruszenie § 13 m.p.z.p. poprzez przyjęcie, że lokalizacja punktu wydania owoców i warzyw produkowanych na terenie gospodarstwa ogrodniczego znajdujących się na terenie przeznaczonym w m.p.z.p. jako 1RU jest niezgodna z tym planem. Wniósł o wydanie postanowienia zgodnego z wnioskiem w sprawie. Postanowieniem z 30 sierpnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Organu I instancji. Kolegium wskazało, że działka nr [...] usytuowana jest w m.p.z.p. na obszarze 1RU oraz 15U, przy czym budynek, którego części dotyczy wnioskowana zmiana sposobu użytkowania usytuowany jest w planie miejscowym na obszarze 1RU. Dla terenu 1RU w m.p.z.p. ustalono przeznaczenie podstawowe: obiekty produkcji ogrodniczej (§ 13.1 planu) oraz przewidziano dopuszczenia, natomiast wnioskowana przez Skarżącą funkcja: punkt wydania owoców i warzyw nie występuje w żadnym z ustaleń oraz dopuszczeń. Zdaniem Kolegium punkt wydania towaru to nie jest obiekt produkcji ogrodniczej, mimo że może być z nim funkcjonalnie powiązany. Wydawanie towaru (punkt wydania owoców i warzyw) jest elementem następującym dopiero po procesie produkcji/wytworzenia. Organ odwoławczy podkreślił również, że punkt wydania owoców i warzyw nie może być utożsamiany z zapleczem techniczno-administracyjnym. "Wydawanie" owoców i warzyw nie jest w żaden sposób związane w funkcją techniczno-administracyjną a funkcją usługową. Dookreślenie, że chodzi o wydawanie towaru klientom detalicznym wskazuje również na charakter handlowy planowanej działalności, a zamiast pojęcia wydawania bardziej adekwatne byłoby pojęcie zbywanie. Punt wydania owoców i warzyw nie jest również siecią czy urządzeniem infrastruktury technicznej, terenem zieleni urządzonej ani reklamą/masztem reklamowym. W skardze na powyższe postanowienie Skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie § 13 m.p.z.p. w związku z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; dalej "rozporządzenie") poprzez przyjęcie, że lokalizacja punktu wydania owoców i warzyw na terenie gospodarstwa ogrodniczego znajdującego się na terenie przeznaczonym w m.p.z.p. jako 1RU jest niezgodna z m.p.z.p. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że punkt wydania owoców i warzyw, w którym są wydawane wyłącznie produkty pochodzące z upraw ogrodniczych, należy uznać za powiązany funkcjonalnie z obsługą produkcji w gospodarstwach ogrodniczych. Produkcja ogrodnicza, a więc uprawa co do zasady wymaga późniejszego wydania towaru/plonów. Zaznaczyła, że oznaczenie RU w m.p.z.p. zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia wskazuje, że przedmiotowa działka to "tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich". Natomiast zgodnie ze słownikiem języka polskiego "obsługiwać" oznacza "1. «wykonać czynności zaspokajające czyjeś potrzeby lub ułatwiające komuś funkcjonowanie, zwykle w ramach swoich obowiązków służbowych". Końcowo Spółka zaznaczyła, że punkt wydania owoców i warzyw produkowanych na terenie gospodarstwa ogrodniczego niewątpliwie służy ułatwieniu funkcjonowania przedmiotowego gospodarstwa. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, i polega na zbadaniu, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Ponadto w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia należy wskazać, że kontrola Sądu w niniejszej sprawie obejmuje akty wydane w postępowaniu uproszczonym w sprawach wydawania zaświadczeń. Skarżąca zamierza zmienić sposób użytkowania części budynku biurowego na punkt wydania owoców i warzyw klientom detalicznym. Do zgłoszenia w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy dołączyć m. in. zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.; dalej "p.b."). Podstawą domagania się przez Skarżącą tego rodzaju zaświadczenia, a zarazem podstawą do jego wydania przez właściwy organ jest zatem przepis art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Z art. 218 § 2 k.p.a. wynika, że przed wydaniem zaświadczenia organ administracji może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to ma jednak ograniczony zakres, spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 2527/17, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Przepis art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. określa przedmiot i zakres przeprowadzanego przez właściwy organ postępowania w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z regulacji tej wynika, że organ powinien dokonać analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania będzie zgodny z ustaleniami planu. Organ zobowiązany jest zatem do dokonania w ramach tej oceny wykładni postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 listopada 2012 r., II OSK 1277/11; 5 maja 2022 r., II OSK 1358/19 – opubl. w CBOSA). W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni postanowień m.p.z.p. w zakresie zgodności z tym aktem planowanej przez Spółkę zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. W konsekwencji prawidłowo odmówiły wydania zaświadczenia o żądanej przez Skarżącą treści. W sprawie bezsporne jest, że działka nr [...], obręb S. usytuowana jest w m.p.z.p. na obszarze oznaczonym symbolami 1RU oraz 15U, przy czym budynek biurowy, którego części dotyczy wnioskowana zmiana sposobu użytkowania usytuowany jest w m.p.z.p. na obszarze 1RU. Stosownie do § 13.1 m.p.z.p. dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1RU ustala się przeznaczenie pod obiekty produkcji ogrodniczej. Dla tego terenu w § 13.2 ustala się: 1) możliwość remontów, rozbudowy i odbudowy istniejących obiektów budowlanych oraz lokalizację nowej zabudowy wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną z zachowaniem standardów określonych w niniejszym paragrafie; 2) nowe budynki o maksymalnej wysokości 10,0 m, szklarnie - 9,0 m; 3) dachy budynków, za wyjątkiem szklarni, płaskie, dwu lub wielopołaciowe o kącie nachylenia 20 do 45 stopni, kryte wszystkimi rodzajami dachówek lub materiałami imitującymi (blachodachówka, dachówka bitumiczna); 4) stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki budowlanej - maksymalnie 0,60; 5) minimalny udział powierzchni terenu biologicznie czynnego w powierzchni działki budowlanej - 25 %; 6) wymagane jest wydzielenie miejsc postojowych według wskaźnika 40 miejsc postojowych na 100 zatrudnionych. W myśl § 13.3 m.p.z.p. dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1RU dopuszcza się: 1) lokalizację budynków zaplecza techniczno - administracyjnego; 2) prowadzenie sieci, lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz wewnętrznych dróg dojazdowych, parkingów i garaży niezbędnych dla obsługi terenu i zabudowy; 3) lokalizację terenów zieleni urządzonej; 4) lokalizację wolnostojących reklam i masztów reklamowych. Analiza ww. postanowień m.p.z.p. prowadzi do wniosku, że zamierzona przez Skarżącą zmiana sposobu użytkowania części budynku biurowego na "punkt wydania owoców i warzyw klientom detalicznym" nie jest zgodna ani z przeznaczeniem podstawowym ani dopuszczalnym przewidzianym w m.p.z.p. dla terenu 1RU. W ramach przeznaczenia podstawowego na terenie 1RU dopuszcza się wyłącznie lokalizację obiektów produkcji ogrodniczej. W m.p.z.p. nie zdefiniowano pojęcia produkcji ogrodniczej ani obiektu produkcji ogrodniczej. Pojęcia te nie posiadają również definicji normatywnej. W takiej sytuacji interpretując postanowienie § 13 m.p.z.p., użyte w nim pojęcie "produkcji ogrodniczej" należy definiować przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, przypisując mu znaczenie jakie ma ono w języku potocznym. Słusznie zatem organy obu instancji odwołały się do słownikowego znaczenia tego pojęcia przyjmując, że produkcja ogrodnicza to zorganizowana działalność mająca na celu wytwarzanie owoców, warzyw, kwiatów i roślin ozdobnych. Zamierzona przez Spółkę działalność, tj. "punkt wydania owoców i warzyw klientom detalicznym" nie stanowi produkcji ogrodniczej, a usługę polegającą na zbywaniu owoców i warzyw. Wydanie towarów (plonów) następuje po zakończeniu etapu produkcji (wytworzenia) towarów. W ramach przeznaczenia podstawowego dla terenu 1RU analizowany m.p.z.p. nie przewiduje zatem możliwości użytkowania obiektu o funkcji wnioskowanej przez Skarżącą. Jeśli zaś chodzi o przeznaczenie dopuszczalne to słusznie wskazało Kolegium, że "punkt wydania owoców i warzyw klientom detalicznym" nie jest w żaden sposób związany z funkcją techniczno-administracyjną, a zatem nie stanowi zaplecza techniczno-administracyjnego dla budynków i urządzeń służących produkcji ogrodniczej. Produkcja ogrodnicza wiąże się nierozerwalnie z tym, że dla prowadzenia tego rodzaju działalności konieczne są obiekty budowlane, w których będą przechowywane materiały (surowce), sprzęty i maszyny, a także w których realizowane są czynności zarządcze, obsługa kadrowa, obsługa księgowości itp. Planowana przez Spółkę działalność nie odnosi się do produkcji ogrodniczej, a do pozaogrodniczej działalności mającej na celu zaspakajanie potrzeb konsumentów (klientów detalicznych). Tym samym nie może stanowić zaplecza techniczno-administracyjnego dla produkcji ogrodniczej. Wobec powyższego należy uznać, że organy obu instancji prawidłowo odmówiły wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Skarżącą. Bez znaczenia w tym kontekście są argumenty Skarżącej odnoszące się do brzmienia załącznika nr 1 do rozporządzenia. W m.p.z.p. dla terenu 1RU ustalono przeznaczenie podstawowe pod "obiekty produkcji ogrodniczej", a nie pod "obiekty obsługi produkcji w gospodarstwach ogrodniczych". Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.