II OSK 674/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 536/23 w sprawie ze skargi P. Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 24 lutego 2023 r., znak: WI-I.7840.16.36.2021.EO w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 września 2023 r., II SA/Kr 536/23, oddalił skargę P. Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej "Wojewoda") z dnia 24 lutego 2023 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją Wojewoda, po rozpoznaniu odwołań M. L., K. S., K. P., R. W., M. W., Z. L. i W. L. od decyzji Starosty Nowotarskiego z dnia 19 czerwca 2019 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i rozbiórkę dla P. Z., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Od powyższej decyzji P. Z. złożył do WSA skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniesioną skargę. Zdaniem Sądu, w sprawie spełniona została przesłanka z art. 35 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2021.2351 ze zm.; dalej "p.b."). Decyzja organu I instancji zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę utraciła swój ostateczny charakter. Stało się tak na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2020 r., II SA/Kr 1584/19, w którym stwierdzono nieważność decyzji Wojewody, utrzymującej w mocy ww. decyzję. Skutkiem tego było ponowne otwarcie postępowania odwoławczego, w ramach którego zobowiązano Wojewodę do ponownego rozpatrzenia sprawy. Organ ustalił, że pomimo iż decyzja budowlana utraciła walor wykonalności, inwestor prowadził prace budowlane. Poinformowała o tym fakcie jedna ze stron postępowania, dołączając adekwatne zdjęcia. Pismem z dnia 25 stycznia 2023 r., doręczonym w dniu 30 stycznia 2023 r., organ wezwał inwestora do przedłożenia wyjaśnień w terminie do dnia 10 lutego 2023 r. pod rygorem uznania, że prace są rzeczywiście prowadzone. Inwestor nie udzielił odpowiedzi, co zostało potraktowane przez organ jako potwierdzenie faktu prowadzenia prac budowlanych. Za prawidłowością powyższego wniosku świadczy, zdaniem Sądu, nie tylko bierność inwestora na etapie postępowania administracyjnego ale także sądowego. Inwestor bowiem ani w odpowiedzi na powyższe pismo, ani w skardze nie zaprzeczył, aby prace były przez niego kontynuowane. W tej sytuacji Wojewoda słusznie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zgodnie bowiem z art. 35 ust. 5 pkt 2 p.b. organ zobowiązany jest do zablokowania inwestycji w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd dostrzegł, na co zwrócił uwagę skarżący, że powołując podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na art. 34 ust. 5 p.b., podczas gdy właściwą podstawą jest art. 35 ust. 5 tej ustawy. W orzecznictwie wskazuje się jednak, że gdy organ w osnowie decyzji powoła niewłaściwą podstawę prawną, ale w rzeczywistości właściwa podstawa prawna istniała i powołano się na nią w uzasadnieniu decyzji, jest to niewątpliwie naruszenie prawa procesowego, lecz nie jest to wada, która skutkuje uchyleniem decyzji. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł P. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania poprzez: - błędne przyjęcie, że przy wydawaniu utrzymanej w mocy decyzji Wojewody Małopolskiego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne wskazanie podstawy prawnej, a tym samym - niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., tj. stwierdzenie, że nie miało miejsca inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są trafne Błędne przywołanie przez Wojewodę art. 34 ust. 5 p.b. zamiast art. 35 ust. 5 p.b. stanowi naruszenie prawa nie mające wpływu na wynik sprawy, gdyż istniała podstawa prawna do podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia i z motywów decyzji, pomimo kilkakrotnego błędnego przywołania art. 34 ust. 5 p.b. zamiast art. 35 ust. 5 p.b., wynikało, co w rzeczywistości było tą podstawą, tj. wykonywanie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, fakt powołania się przez organ administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy (wyrok NSA z 28 października 2020 r., II OSK 1651/20, LEX nr 3090323). Skoro zatem w niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę było wykonywanie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli zachodziła przesłanka przewidziana w art. 35 ust. 5 p.b., to błędne powoływanie się przez organ na art. 34 ust. 5 p.b., zamiast na art. 35 ust. 5 p.b., nie miało wpływu na wynik sprawy. Istniała bowiem podstawa prawna do podjęcie takiego rozstrzygnięcia. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.