III SAB/Gl 251/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Adam Gołuch, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi O.P. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa; 2) zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 3) przyznaje skarżącemu od organu 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych; 4) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 5 sierpnia 2022 r. do Wojewody Śląskiego wpłynął wniosek o udzielenie O.P. (dalej jako skarżący lub cudzoziemiec) obywatelowi Ukrainy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Ponieważ organ pozostawał bierny na złożony wniosek skarżący 21 czerwca 2023 r. złożył ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Natomiast 28 czerwca 2023 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Wojewody Śląskiego. Organowi zarzucił naruszenie: - art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej jako k.p.a.), przez: - rażące niedopełnienie obowiązku załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, z naruszeniem terminów ogólnych przewidzianych przez art. 35 k.p.a., a w szczególności niedokonanie w sprawie, w sposób niezwłoczny, żadnej czynności urzędowej, pomimo upływu wielu miesięcy od daty złożenia wniosku strony do Urzędu Wojewódzkiego, - brak niezwłocznego podjęcia wszelkich możliwych działań, które przy zastosowaniu najprostszych środków, w ramach zasady szybkości postępowania ("wnikliwie i szybko"), doprowadziłyby do oceny formalnej wniosku i wezwania strony do osobistego stawiennictwa w urzędzie w celu odebrania odcisków linii papilarnych oraz do przeprowadzenia podstawowej weryfikacji akt sprawy w celu koncentracji materiału dowodowego i jego późniejszej merytorycznej oceny; - art. 36 § 1 w zw. art. 9 k.p.a. przez: - niepoinformowanie strony o fakcie niezałatwienia sprawy w terminach podstawowych wynikających z art. 35 k.p.a., liczonych od dnia skutecznego doręczenia żądania do organu oraz niewskazanie stronie przyczyn zaistniałej zwłoki w przedmiocie rozstrzygnięcia indywidulanej sprawy administracyjnej, - brak wskazania (wyznaczenia) nowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej, - brak pouczenia strony o możliwości wniesienia ponaglenia na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie sprawy administracyjnej; - art. 61 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. przez uznanie i przyjęcie jako prawidłowej praktyki organu, następczej daty konwalidacji (uzupełnienia) wniosku z braków formalnych za datę wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie pierwotnej daty skutecznego doręczenia żądania strony do organu, co stanowi ewidentny przykład błędnej wykładni przepisów, sprzecznej z powszechną i utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych; - art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1650) w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. przez brak koncentracji działań organu polegających na niezwłocznym dokonaniu oceny formalnej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i wezwania strony do uzupełnienia oczywistych braków formalnych m.in. w postaci bezpośredniego stawiennictwa w urzędzie w celu złożenia odcisków palców i okazania oryginału paszportu; - art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 7 oraz art. 77 k.p.a. przez brak koncentracji działań organu polegających na weryfikacji akt sprawy oraz dokonania oceny, czy dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy znajdują się już w materiale dowodowym, a jeżeli nie, to niewezwanie strony do ich przedłożenia; - art. 12 § 1 k.p.a. przez pozostawanie w bezczynności w sytuacji, gdy organ administracji publicznej winien działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy zwłaszcza na wstępnym etapie postępowania administracyjnego w ramach którego przy niskim nakładzie pracy organ zobowiązany był do dokonania oceny formalnej wniosku pod kątem jego braków i do niezwłocznego wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku; - art. 10 k.p.a. przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do sytuacji, iż strona przez wiele miesięcy od daty wszczęcia postępowania nie wiedziała na jakim etapie znajduje się sprawa i jakie czynności zostały już przedsięwzięte; - art. 7 i art. 77 k.p.a. przez brak efektywnego podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności, interesu społecznego i słusznego interesu strony; - art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a. przez sprzeniewierzenie się wszystkim wyżej wymienionym przepisom, których niezastosowanie ujawniło lekceważące podejście organu wobec strony i doprowadziło do naruszenia fundamentalnej zasady praworządności w demokratycznym państwie prawa, skutkującej wyłącznie utratą (a nie pozytywnym pogłębieniem) zaufania strony do organu administracji publicznej, który uchylił się od spełnienia obowiązku prowadzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w terminie ustawowym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący domagał się: - orzeczenia w ramach kontroli z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonej sprawie (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 60 dni od daty prawomocności wyroku tut. Sądu - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1) i 3) p.p.s.a.; - stwierdzenia, że bezczynność w niniejszym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż nieakceptowalna jest sytuacja, w której przez wiele miesięcy strona nie ma żadnej wiedzy o tym czy wniosek został przyjęty oraz jakie braki formalne zostały stwierdzone na podstawie wstępnej weryfikacji; - przyznania od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w kwocie 250,00 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) wynoszącej 0,78% kwoty, którą maksymalnie można orzec - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Istnieje bowiem obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa; - zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika strony oraz kosztów opłaty sądowej od wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; - orzeczenia wobec organu grzywny w wymiarze 500,00 zł (pięćset złotych) - w sytuacji niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. - na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; - rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym lub także pod nieobecność strony albo jej pełnomocnika. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że 5 sierpnia 2022 r. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku, wobec czego strona wniosła do organu wyższego stopnia ponaglenie, które wysłała za pośrednictwem platformy ePUAP 21 czerwca 2023 r., następnie wniosła skargę. Do dnia złożenia przedmiotowej skargi organ nie podjął żadnej czynności ani nie skontaktował się ze stroną. Dalej skarżący podniósł, że jest obywatelem Ukrainy, lecz nie przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wydarzeniami mającymi miejsce na terytorium tego państwa, począwszy od 24 lutego 2022 r. Tym samym nie zalicza się do kategorii tzw. wysiedleńców, czyli osób, które musiały opuścić Ukrainę począwszy od w/w daty w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Ostatni wjazd cudzoziemca na terytorium RP, wskazany w rubryce C dziale III pkt b) ppkt 2) formularza wniosku, nastąpił przed w/w datą, a cudzoziemiec już dużo wcześniej przemieszczał się pomiędzy krajem pochodzenia a terytorium RP, wobec czego należy uznać, że jego obecność na terytorium RP była i jest związana z innym okolicznościami oraz celem pobytu jaką jest praca. Dodatkowo zauważył, że ograniczenia kadrowe Urzędu Wojewódzkiego, ilość prowadzonych spraw, czy składanych wniosków nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej bezczynność organu. Podobnie pandemia COVID-19 nie ma już praktycznie żadnego znaczenia, skoro na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 lutego 2022 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2022 r., poz. 473) zniesiono większość istniejących ograniczeń, a rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2023 r. odwołano na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego z dniem 1 lipca 2023 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 1118), co spowodowało przywrócenie porządku prawno-organizacyjnego sprzed marca 2020 r. Podobnie wszelkie czynności związane bezpośrednio lub pośrednio z pomocą obywatelom Ukrainy i koordynacją tych działań, głównie przez zabezpieczanie funkcjonowania punktów informacyjno-doradczych dla obywateli Ukrainy zlokalizowanych na dworcach kolejowych czy w innych nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla bezczynności organu, skoro był to stan przejściowy i jesienią 2022 r. sytuacja uległa normalizacji. W ocenie strony, nie można akceptować sytuacji, w której organ administracji publicznej nie dokonuje nawet wstępnej oceny formalnej wniosku czy statusu jego kompletności w okresie wielu miesięcy od daty jego wniesienia. Czynności, które winny zostać podjęte przez organ niezwłocznie po złożeniu wniosku (w bezpośrednim następstwie jego złożenia) stanowią bowiem działania o charakterze typowym, powtarzalnym, niewymagającym znacznego nakładu pracy. Niestety organ nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, nie wezwał jej do bezpośredniego stawiennictwa i uzupełnienia braków formalnych wniosku, nie rozpoczął koncentracji materiału dowodowego i weryfikacji stanu faktycznego sprawy choć tego typu czynności nie wymagają znacznego nakładu pracy, gdyż postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie należy do postępowań szczególnie skomplikowanych. Swą argumentację poparł licznym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, z którego wynika, że organ nie może uwolnić się od zarzutu bezczynności w przypadku, gdy zwlekał z dokonaniem czynności wynikających z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Ponadto powołując się na art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, który został dodany na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91) i obowiązuje od dnia 29 stycznia 2022 r. wyjaśnił, że ten został naruszony, gdyż wskazany w nim termin został przekroczony, bo choć wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak powyższe nie zwalnia organu z obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Przepis art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nie wprowadził bowiem żadnych zmian w zakresie momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. To nie jest uzależnione od woli urzędnika czy uznania organu, gdyż ma miejsce w dniu złożenia żądania, a skutek określony w tym przepisie następuje - co do zasady - także wtedy, gdy żądanie to dotknięte jest wymagającymi usunięcia brakami. Odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa umożliwiałaby organowi pierwszej instancji swobodne odsuwanie w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę, co jest niedopuszczalne. Według skarżącego nieuprawnione jest również stosowanie się organu do przepisów art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 103). Te bowiem nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że na podstawie art. 37 § 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.) oraz art. 100c ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.) ponaglenie skarżącego nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia. Dalej podkreślił, że ustawa o cudzoziemcach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. I tak zgodnie z art. 112a tej ustawy termin wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wynosi 60 dni, ale termin ten biegnie nie od daty wpływu wniosku, lecz dopiero od zaistnienia ostatniego ze wskazanych w ust. 2 zdarzeń. Ponieważ złożony przez skarżącego wniosek obarczony jest brakami formalnymi, które nie zostały uzupełnione, nie można twierdzić, że termin ten rozpoczął swój bieg. Skoro zaś termin nie rozpoczął biegu to nie można zarzucać przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Ponadto organ zauważył, że art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy (...) wprowadza zawieszenie terminu załatwienia sprawy do 4 marca 2024 r., co oznacza, że bezzasadny jest zarzut bezczynności i w konsekwencji zasądzenia od organu określonej sumy pieniężnej tytułem odszkodowania, skoro wskazana wyżej ustawa, wbrew twierdzeniom skarżącego, ma zastosowanie nie tylko do obywateli Ukrainy, ale do wszystkich wymienionych w tym przepisie postępowań dotyczących cudzoziemców. Gdyby jednak Sąd przyjął, że w niniejszej sprawie organ działał opieszale to na swoje usprawiedliwienie podał następujące okoliczności, które powinny być brane pod uwagę: - znaczna liczba wpływających wniosków pobytowych; - zagrożenie wynikające z rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2 i wzrost absencji chorobowych; - działania zbrojne na terenie Ukrainy i pomoc napływającym uchodźcom; - nowe obowiązki związane z przedłużaniem ważności wiz krajowych i rozpatrywaniem wniosków o wydanie, przedłużenie lub wymianę Karty Polaka. Końcowo organ wyjaśnił, że uzupełnienie braków formalnych złożonych przez cudzoziemców wniosków odbywa się według kolejności ich wpływu. Wniosek skarżącego aktualnie oczekuje w kolejce na wyznaczenie terminu do jego uzupełnienia. Nie został bowiem wypełniony rzetelnie i kompletnie. Nie dołączono też do niego wszystkich załączników. Dodatkowo organ zauważył, że od 15 lutego 2021 r. wprowadzono usprawnienia w zakresie prowadzonych postępowań w przypadku złożenia wszystkich wymaganych dokumentów, czyli kompletnego wniosku skracając czas oczekiwania na wydanie decyzji. Każdy cudzoziemiec może z tych usprawnień skorzystać. To dowodzi, że formułowane pod adresem organu zarzuty bezczynności są bezzasadne. Tym bardziej, że zgodnie z art. 108 ustawy o cudzoziemcach pobyt cudzoziemca na terytorium RP uznawany jest za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. To oznacza, że domaganie się zasądzenia od organu sumy pieniężnej jest bezzasadne, skarżący nie poniósł bowiem żadnej szkody w związku z procedowaniem w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Bezczynność organu administracji publicznej zdefiniowana jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bezspornym jest, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie został złożony przez Skarżącego 5 sierpnia 2022 r., a do chwili wniesienia skargi organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, a zatem żaden ze wskazanych tu terminów załatwienia sprawy nie został dotrzymany. Wyjaśniając taki bieg sprawy organ wskazał, że zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. niezałatwienie sprawy w terminie oznacza niezałatwienie jej w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych. W tym przypadku przepisem szczególnym jest przepis art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), stosownie do którego decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin ten obliczany jest zgodnie z ust. 2 tego przepisu, czyli od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z wymienionych tam zdarzeń. W niniejszej sprawie termin 60 dni do wydania decyzji nie rozpoczął biegu, ponieważ cudzoziemiec złożył wniosek, którego braki formalne nie zostały uzupełnione. Poglądu tego Sąd nie podziela. Przepis art. 112a ustawy o cudzoziemcach został dodany na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91) i obowiązuje od dnia 29 stycznia 2022 r. Termin do wydania decyzji w sprawie, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń; 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 112a ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, cudzoziemiec przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku; dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, natomiast w myśl art. 106 ust. 2a tej ustawy jeżeli do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie zostały dołączone dokumenty, o których mowa w ust. 2, wojewoda wzywa cudzoziemca do ich przedłożenia w terminie nie krótszym niż 14 dni. Określając termin, wojewoda ocenia czas niezbędny do uzyskania przez cudzoziemca określonego dokumentu. W wyroku z 27 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/GI 137/22, WSA w Gliwicach stwierdził, że ocena zaistnienia bezczynności organu, wobec regulacji zawartej w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wymaga odniesienia się do zagadnienia momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, datę wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną reguluje natomiast art. 61 § 3a k.p.a. W przypadku skarżącego za dzień wszczęcia uważa się dzień 5 sierpnia 2022 r. jako dzień doręczenia żądania do organu. W przypadku, gdy wniosek zawiera braki organ winien wezwać do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania - art. 64 § 2 k.p.a., a dniem wszczęcia postępowania pozostanie dzień złożenia wniosku do organu, nie zaś dzień uzupełnienia braków na żądanie organu. Przepisem szczególnym jest tutaj przywołany wyżej art. 106 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach (dodany przez art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw, oraz art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, w przypadku określonym w art. 64 § 2 k.p.a. organ zobowiązany jest do wezwania wnoszącego w celu usunięcia określonego braku, a jeżeli brak zostanie konwalidowany, przyjmuje się fikcję, że podanie nie było dotknięte brakiem od chwili wniesienia. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki formalne, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków. Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (dostępne CBOiS). Skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Wobec powyższego Sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte 5 sierpnia 2022 r. i od tego dnia na organie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. Wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a., art. 106 ust. 2a i art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wymogom organ nie sprostał, nie podjął bowiem żadnych czynności od dnia wpływu wniosku do organu tj. 5 sierpnia 2022 r., termin załatwienia sprawy określony w art. 35 k.p.a. został zatem znacznie przekroczony. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż choć zastosowanie określonego w art. 112a ustawy o cudzoziemcach przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Łd 129/22, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 86/22 i z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 248/21). Odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP nakazem zapewniania w działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności oraz pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę. W rozpoznawanej sprawie, wobec długotrwałego braku skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, na dzień wniesienia skargi w sprawie w ogóle nie rozpoczął biegu termin z art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Na skutek wadliwego działania organu strona nie miała możliwości uzupełnienia braków formalnych wniosku (nie zaistniało zdarzenie z art. 112a ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach). W ocenie Sądu niedopuszczalna jest sytuacja, w której w sprawie organ nie podjął żadnych działań. Sąd nie miał zatem wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasady określone w art. 12 § 1 k.p.a. Sąd nie podzielił również tego argumentu organu, zgodnie z którym uwzględnienie skargi na bezczynność nie jest możliwe z uwagi na przepis art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, który zawiesza do 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 1 ust. 1 i 2 przywołanej ustawy ściśle określa zakres przedmiotowy i podmiotowy tego aktu. Wynika z niego, że przepisy te mają zastosowanie tylko w odniesieniu do tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w związku z działaniami wojennymi na terytorium tego państwa. Skarżący, co nie zostało zakwestionowane przez organ, nie należy do tej grupy. Jego ostatni wjazd na terytorium Polski nastąpił przed 24 lutego 2022 r., a pobyty i praca w Polsce datują się od 2016 r. Przepis art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie ma w tej sprawie zastosowania. Odnosząc się dalej do argumentacji organu, warto zaakcentować podzielane przez Sąd orzekający w sprawie, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 14 lipca 2021 r. sygn. akt VII SAB/Wa 41/21, zgodnie z którym dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z wydaniem decyzji, a w szczególności czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Sąd podziela również pogląd wyrażany w orzecznictwie, że trudności kadrowe organu administracji publicznej ani też znaczny wpływ spraw nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, nie stanowią też tzw. przyczyny "niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu wyroku z 5 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19, że "braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie". Należy podkreślić, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Także pandemia nie stanowi wystarczającej okoliczności usprawiedliwiającej. Terminy przewidziane dla załatwienia sprawy administracyjnej obowiązują i organy administracji publicznej pozostają nimi związane. W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy oraz nie zachowując przy tym obowiązku poinformowania strony organ dopuścił się bezczynności, co dało podstawę do orzeczenia z pkt 1 sentencji wyroku na podstawie przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd dostrzegł jednak powyżej opisane okoliczności, które przemawiały za niekwalifikowaniem w/w wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego. Zważył w tym, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci pandemii i następnie konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy i związanym z tym napływem migrantów oraz dynamiką zmian prawnych. Stąd też Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku stwierdzając, że bezczynność w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa. Skoro organ nie rozpoznał przedmiotowego wniosku, uzasadnionym stało się zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do jego rozpatrzenia w terminie wskazanym przez Skarżącego - 60 dni od dnia otrzymania akt administracyjnych (pkt 2 sentencji wyroku). W odniesieniu natomiast do wniosków skargi dotyczących przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 250 zł oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł, podkreślenia wymaga, że wymienione środki mają charakter fakultatywny, a ich stosowanie pozostawiono uznaniu sądu. W tym zakresie ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. Co do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. Sąd zważył, że jej celem jest m.in. zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SAB/Gd 17/21). Przyznanie wspomnianej sumy ma przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1322/19). W tym zakresie Sąd uznał, że wniosek Skarżącego o przyznanie mu 250 zł jest uzasadniony i umiarkowany. Z kolei grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny, jej celem jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ. Ma również osiągnąć cel represyjny, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych okolicznościach, które w tym przypadku nie miały miejsca. Nie można uznać, że bezczynność organu miała znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 580,00 zł (pkt 4 sentencji wyroku). Na koszty te składa się: uiszczony wpis sądowy w wysokości 100,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).