II GZ 358/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Gminy Miasta Oława na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 155/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy Miasta Oława na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 12 lutego 2024 r., nr HK.906.16.2023.MW w przedmiocie nakazu zapewnienia mieszkańcom budynku kabiny prysznicowej, natrysku lub wanny oraz bieżącej wody użytkowej, ciepłej i zimnej wody we wspólnych toaletach postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 5 czerwca 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 155/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił Gminie Miasta O. wstrzymania wykonania decyzji Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z 12 lutego 2024 r. w przedmiocie nakazu zapewnienia mieszkańcom budynku kabiny prysznicowej, natrysku lub wanny oraz bieżącej wody użytkowej, ciepłej i zimnej wody we wspólnych toaletach. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca nie przytoczyła żadnych okoliczności uprawdopodobniających, że zachodzą ustawowe przesłanki wstrzymania wykonania decyzji. Nie wykazała mianowicie, na czym miałoby polegać w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków powstałych w następstwie wykonania tej decyzji. Strona skarżąca wskazała jedynie, że organ pierwszej i drugiej instancji wyraźnie przekroczył swoje uprawnienia i nałożył na nią obowiązek nieznajdujący żadnych podstaw w treści przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Sąd zauważył, że powyższa okoliczność nie spełnia przesłanek określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej "p.p.s.a."), gdyż ewentualne przyszłe roszczenie o zwrot kosztów nie można uznać za "niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków powstałych w następstwie wykonania decyzji". Ewentualnego zwrotu kosztów można domagać się na gruncie prawa cywilnego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie z uwagi na bezzasadne uznanie, że w niniejszym postępowaniu skarżąca nie przytoczyła żadnych okoliczności uprawdopodabniających wystąpienie ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy w treści złożonej do WSA skargi skarżąca wprost wskazała, że w przypadku wykonania decyzji objętej skargą zostanie narażona na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i wystąpienia nieodwracalnych skutków. Stwierdziła, że od momentu nieuwzględnienia przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu uprzedniego odwołania skarżącej od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O., ostatni zaczął nakładać na skarżącą liczne grzywny w celu przymuszenia obowiązku wynikającego z bezpodstawnej decyzji. Tym samym przejawia się właśnie okoliczność wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków oraz poniesienia znacznej szkody, że w przypadku wykonania – bezpodstawnej – decyzji skarżąca zostanie narażona na poniesienie wysokich kosztów modernizacji budynku mieszkalnego. Poniesienie wskazanych kosztów przez skarżącą na wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji wymagałoby poniesienia nie tylko kosztów samej modernizacji, ale również kosztów administracyjnych oraz poniesienia wydatków budżetowych gminy z zaplanowanych inwestycji na pokrycie kosztów modernizacji budynków przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu poprzedniego. Uzasadnienie WSA w zakresie dotyczącym możliwości późniejszego dochodzenia odszkodowania od organu skarżąca uznała za bezzasadne, a postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jako wprost naruszające dyspozycję art. 61 § 3 p.p.s.a. Naprawienie takiej szkody będzie wiązało się z koniecznością skierowania kolejnego postępowania na drogę sądową, czego efektem będzie pogłębianie się strat finansowych skarżącej. Skarżąca podała, że postępowanie w przedmiocie nałożenia na nią analogicznego obowiązku w zakresie innego budynku zakończyło się stwierdzeniem przez WSA, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Stwierdzić przy tym należy, że przez wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., rozumie się zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 379). Jak wynika ze stanowiska orzecznictwa i doktryny, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Oznacza to, że uzasadnienie wniosku musi w sposób przekonywający pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu a wystąpieniem zagrożenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona we wniosku powinna więc odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających stwierdzić, czy są podstawy do jego uwzględnienia (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 375 i powołane w nim orzecznictwo). Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi odnosić się zatem do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienia NSA z: 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób niepełny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie omawianej instytucji, która stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonej decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA z: 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19). Jak wynika z powyższego, ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków; ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami może prowadzić do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (np. postanowienia NSA z: 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20, 10 lutego 2022 r., sygn. akt II GZ 8/22). Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zażalenie skarżącej z uwzględnieniem powyższych przepisów i poglądów, uznał, że postanowienie Sądu pierwszej instancji było zgodne z prawem. Po pierwsze, bowiem skarżąca we wniosku nie przytoczyła takich okoliczności, które stanowiłyby podstawę do udzielenia ochrony tymczasowej. Gmina nie przedstawiła swojej sytuacji, w tym również finansowej, w kontekście obowiązku wykonania zaskarżonej decyzji, tj. nakazu zapewnienia mieszkańcom budynku kabiny prysznicowej, natrysku lub wanny oraz bieżącej wody użytkowej, ciepłej i zimnej wody we wspólnych toaletach. Wobec tego Sąd pierwszej instancji nie mógł ocenić, czy koszt wykonania zaskarżonej decyzji w kontekście środków, którymi dysponuje gmina, będzie na tyle znaczny, że spowoduje trudne do odwrócenia skutki albo nieodwracalną szkodę. Skarżąca powoływała się w tym zakresie na "wysokie koszty modernizacji budynku mieszkalnego", nie próbując nawet podać konkretnych kwot, które musiałyby być na ten cel przeznaczone. Ogólnikowe są również powołane w zażaleniu argumenty dot. konieczności poniesienia kosztów administracyjnych i przeniesienia wydatków budżetowych gminy z zaplanowanych inwestycji na pokrycie kosztów modernizacji budynku. Skarżąca nie przedstawia tego, jakie byłyby to koszty administrowania ani tego, jak kształtuje się jej budżet – na co zostały zaplanowane środki itp. Z tego powodu Sąd nie mógł ocenić, czy wykonanie decyzji w aspekcie finansowym będzie mogło spowodować szkody lub skutki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Po drugie, jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, skarżąca nie wykazała, na czym miałyby polegać w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania nieodwracalnych skutków. Sąd musi natomiast opierać się w tym zakresie na argumentach przytoczonych przez stronę we wniosku, co zostało już powyżej szczegółowo omówione. NSA przyznał również rację Sądowi pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja nie jest nieodwracalna i nie wyrządzi Gminie znacznej szkody, skoro skutki jej wykonania mogą zostać usunięte przez ewentualne zgłoszenie roszczenia o zwrot kosztów wykonania nakazu zapewnienia mieszkańcom budynku kabiny prysznicowej, natrysku lub wanny oraz bieżącej wody użytkowej, ciepłej i zimnej wody we wspólnych toaletach. Co więcej, w przypadku uchylenia decyzji instalacje te będą mogły być rozebrane. Nie powoduje natomiast spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. ewentualność wszczęcia nowego postępowania w celu dochodzenia roszczenia, czego efektem będzie pogłębiania się strat finansowych skarżącego. Z wniosku nie wynika bowiem, jakie straty finansowe skarżąca miała na myśli, ile mogą one wynosić ani tym bardziej, że postępowanie takie będzie musiało być wszczęte. Końcowo należy stwierdzić, że na etapie postepowania incydentalnego zapoczątkowanego wnioskiem o udzielenie ochrony tymczasowej nie dokonuje się merytorycznej oceny sprawy sądowoadministracyjnej i oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, której dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania (A. Skoczylas, Wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonalności pozwolenia na budowę w świetle orzecznictwa NSA, Administracja. Teoria – Dydaktyka – Praktyka 2006, nr 1, s. 28). W uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07 przyjęto, że ustawodawca nie wiąże – choćby w najmniejszym stopniu – wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję. Tak więc sąd rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie może badać, choćby wstępnie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Tym samym nie mogły zostać uwzględnione argumenty podnoszone przez skarżącą co do losów analogicznej decyzji jak zaskarżona w niniejszej sprawie, dotyczącej innej nieruchomości. W tych okolicznościach NSA uznał, że zażalenie skarżącej nie zasługiwało na uwzględnienie, ponieważ nie zawierało takich argumentów, które podważałyby zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.