II OSK 1782/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 kwietnia 2025 r. sygn. akt I SA/Op 98/25 o odrzuceniu skargi K. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 27 listopada 2024 r. nr X/131/24 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2025 r. sygn. akt I SA/Op 98/25, po rozpoznaniu skargi K. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 27 listopada 2024 r., nr X/131/24, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w punkcie 1. odrzucił skargę, w punkcie 2. zwrócił skarżącemu kwotę 300 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji ww. uchwałą Rada Miejska w Nysie uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy Średnia Wieś, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 5 grudnia 2024 r., poz. 3291. K. C. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na ww. uchwałę, na jej część tekstową i graficzną, w zakresie działek nr [...] i nr [...], obszar [...], zarzucając naruszenie interesu prawnego skarżącego, jako właściciela działki nr [...] sąsiadującej bezpośrednio z działkami nr [...] i nr [...]. W tym zakresie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności planu zagospodarowania przestrzennego w całości, a z ostrożności procesowej, wniósł o stwierdzenie nieważności części opisowej § 16 pkt 3 lit. g tiret drugie obszaru 1-MN-NW-U oraz części graficznej dla całego obszaru 1-MN-MW-U, zasądzenie kosztów postępowania i rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Skarżący zarzucił naruszenie szereg przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przez uchwałę prawa materialnego. Skarżący wywiódł szereg zarzutów odnośnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszystkie one sprowadzały się w istocie do kwestionowania wybudowania na sąsiednich do skarżącego działki nr [...], tj. na działkach nr [...] i nr [...] budynku wielorodzinnego. Skarżący został wezwany przez Sąd Wojewódzki do wykazania, że przysługuje mu interes prawny stanowiący podstawę dla wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę i przedłożenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości wskazanej w skardze, z której prawa własności wywodzi swój interes prawny. Odpowiadając na wezwanie Sądu skarżący przesłał wypis i wyrys z ewidencji gruntów potwierdzający, że jest współwłaścicielem działki nr [...], wyjaśnił, że działki nr [...] i nr [...] są działkami w bezpośrednim sąsiedztwie sąsiednimi jego nieruchomości W odpowiedzi na skargę organ o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozpoznając wniesioną skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że jest ona niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Na wstępie Sąd ten wskazał, że dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) – dalej: "u.s.g.", konieczne jest wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień, wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. W ocenie Sądu meriti w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a jego własną, indywidualną sytuacją prawną. Dalej Sąd Wojewódzki podniósł, że skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa, który uprawniałby go lub zobowiązywał do jakichkolwiek działań lub zaniechań w związku z uchwaleniem zaskarżonej uchwały. Oczekiwanie skarżącego co do niezmienności środowiska i przestrzeni w okolicy jego nieruchomości i do dalszej nieskrępowanej możliwości takiego samego korzystania z walorów dużej intymności na swojej działce nr [...] należy rozpatrywać wyłącznie w kategorii interesu faktycznego, który jednakże nie uprawnia do skutecznego wniesienia skargi na akt prawa miejscowego. Z przepisów prawa nie sposób wywieźć uprawnienia właściciela określonej nieruchomości do zapewnienia mu niezmienności stanu zainwestowania nieruchomości sąsiednich, poprzez zapewnienie prawa do przestrzeni wolnej od określonego typu zabudowy mieszkaniowej. Dyskomfort skarżącego wywołany większą ilością mieszkańców w otoczeniu i związany z tym zwiększony hałas nie mogą stanowić o istnieniu naruszenia interesu prawnego w niniejszej sprawie, bowiem skarżący nie wykazał, aby stanowiły one negatywne oddziaływania wykraczające poza normy prawne regulujące np. stosunki dobrosąsiedzkie. Podobnie twierdzenia skarżącego, że wybudowanie bloku mieszkalnego większego niż we wcześniejszych wersjach planu zagospodarowania przestrzennego, znacząco obniży wartość jego nieruchomości, także nie stanowi prawnie chronionego interesu lecz jedynie potencjalny interes faktyczny. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa, gwarantującego sąsiedztwo z terenami zabudowanymi jedynie domami jednorodzinnymi, czy małymi domami wielorodzinnymi, czy też zapewniającego niezmienność stanu zainwestowania w sąsiedztwie. Wbrew argumentacji skargi, nie są takimi przepisami wskazane w skardze regulacje konstytucyjne dotyczące prawa własności i jego ochrony (art. 2, art. 45, art. 64, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a także przepisy wskazujące na konieczność uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego określonych wartości (art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zaskarżony plan nie zmienia przeznaczenia nieruchomości skarżącego. Określenie przeznaczenia terenów sąsiednich nie wpływa bezpośrednio na naruszenie interesu prawnego skarżącego. Przeznaczenie terenów sąsiednich na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie powoduje zaś zmian w zakresie uprawnień skarżącego, wynikających z tytułu własności do działki zabudowanej położonej w granicach planu. Nie narusza istoty jego prawa własności. Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł K. C. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 i 144 ustawy Kodeks cywilny – dalej: "K.c." w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że: a) skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 27 listopada 2024 r., nr X/131/24 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy Średnia Wieś – dalej: "uchwała", ponieważ sposób zagospodarowania działek sąsiadujących ([...] i [...]) do działki której właścicielem jest skarżący, wynikający z uchwały, nie może naruszać interesu prawnego skarżącego oraz że wybudowanie bloku mieszkalnego większego niż we wcześniejszych wersjach planu zagospodarowania przestrzennego, który znacząco obniża wartość nieruchomości skarżącego i powoduje znaczące immisje, nie stanowi naruszenia prawnie chronionego interesu skarżącego, podczas gdy sposób zagospodarowania działek sąsiednich ([...] i [...]) wpływa bezpośrednio i negatywnie na korzystanie i wartość działki, której właścicielem jest skarżący oraz na jego sferę prawnomaterialną, a więc skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały; b) skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, gdyż sposób zagospodarowania działek sąsiadujących ([...] i [...]) do działki której właścicielem jest skarżący, wynikający z uchwały, nie może naruszać interesu prawnego Skarżącego, podczas gdy skarżący jest właścicielem działki położonej na terenie objętym odziaływaniem planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą i istnieje bezpośredni związek pomiędzy treścią planu zagospodarowania przestrzennego na działkach sąsiednich ([...] i [...]), a sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z prawa własności działki skarżącego i toczącego się postępowania mającego na celu doprowadzenie wybudowanego niezgodnie Z prawem na działkach sąsiednich ([...] i [...]) budynku do stanu zgodnego z prawem, która to niezgodność z prawem ma negatywny wpływ na korzystanie i wartość działki której właścicielem jest skarżący, a więc skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały; c) skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w części dotyczącej postanowień planistycznych dostosowujących postanowienia prawa miejscowego do budynku wybudowanego niezgodnie z prawem na działkach sąsiednich ([...] i [...]) podczas gdy wzniesiony niezgodnie z prawem budynek na działkach sąsiednich ([...] i [...]) ingeruje w sferę indywidulanych praw skarżącego, co skutkuje naruszeniem zasady zaufania obywatela do państwa i prawa określonej w art. 2 Konstytucji RP; d) skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, gdyż postanowienia zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nie wkraczają nadmiernie w sferę wykonywania prawa własności skarżącego i nie zostały podjęte z przekroczeniem władztwa planistycznego Gminy, podczas gdy powodują one nieuzasadnioną i nieproporcjonalną ingerencję we własność skarżącego kształtując negatywnie jego sytuację prawną i ma negatywny wpływ na korzystanie i wartość działki której właścicielem jest skarżący a więc Skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu Uchwały; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego bezzasadne zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi ze względu na brak naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą, podczas gdy skarżący wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny w rozumieniu art. 101 u.s.g. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym wpisu, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: - dokumentu, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt: VII SA/WA 2471/19 (załącznik nr 3 do niniejszego pisma); - dokumentu, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1509/20 (załącznik nr 4 do niniejszego pisma); - dokumentu, decyzji Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 sierpnia 2023 r. znak: [...] (załącznik nr 5 do niniejszego pisma); - dokumentu, decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 stycznia 2024 r. znak: [...] (załącznik nr 6 do niniejszego pisma) - w celu wykazania faktu, że budynek na działkach [...] i [...] został wybudowany i użytkowany niezgodnie z prawem na podstawie nieważnego pozwolenia na budowę i nieważnego pozwolenia na użytkowanie; - dokumentu, odpowiedzi Organu na skargę z dnia 29 stycznia 2025 r., która stanowi załącznik do uchwały Nr XII/174/25 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 29 stycznia 2025 r. (w aktach sprawy) - w celu wykazania faktu, że głównym celem zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, było dopasowanie zapisów tego planu do wybudowanego niezgodnie z prawem obiektu na działkach [...] i [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione wyżej zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Nysa wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że podstawę orzekania dla Naczelnego Sądu Administracyjnego na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego stanowiły odpowiednio art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a. Z powołanych przepisów wynika, że Sąd ten może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie (§ 1) oraz, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w takim przypadku w składzie jednego sędziego (§ 2). Istota zarzutów podniesionych w petitum skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii prawidłowości ustaleń Sądu pierwszej instancji odnoszących się do braku posiadania interesu prawnego przez skarżącego w zakresie zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 27 listopada 2024 r., nr X/131/24. Na wstępie zaznaczenia wymaga, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący winien wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, a nie wyłącznie faktyczną sytuacją, a zaskarżonym przezeń aktem, polegający na tym, że akt ten narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g. interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia aktu, (a najdalej w dacie wniesienia skargi), a nie dopiero w przyszłości. Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem wykazać, że negatywnie wpływa ona na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, gwarantowanych prawem uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Stanowi to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Brak jest wątpliwości, że interes prawny o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. winien znajdować ochronę w przepisach prawa materialnego, kształtujących w sposób bezpośredni i konkretny sytuację prawną wnoszącego skargę. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się interes prawny. Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru, jak to podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi. Innymi słowy, normatywna ochrona interesu prawnego wynika ze zobiektywizowanej, a zarazem zindywidualizowanej i skonkretyzowanej potrzeby ochrony prawnej, wynikającej z powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Do wniesienia skargi opartej o art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Przy korzystaniu z tego przepisu należy bowiem wykazać już dokonane, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę kwestionowanym aktem. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. Istotne jest również, że interes prawny musi dotyczyć konkretnej, indywidualnej sytuacji prawnej danej osoby (podmiotu). Oznacza to, że naruszenia interesu prawnego nie można wywodzić z ogólnych wartości, czy zasad prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376). Uwzględniając powyższe należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym, skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał naruszenia interesu prawnego przez ustalenia uchwały w sprawie planu miejscowego, ale nie wykazał przede wszystkim posiadania takiego interesu w niniejszej sprawie, który mógł być wywiedziony między innymi z własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem bądź wpływu ustaleń planu na jego sytuację prawną jako właściciela nieruchomości lub podmiotu władającego ograniczonym prawem rzeczowym do nieruchomości, pozostającej poza granicami obszaru objętego regulacją planistyczną. W niniejszej sprawie ustalenia planu, jak słusznie zaznaczył to Sąd w zaskarżonym postanowieniu, nie powodują ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości skarżącego kasacyjnie, czy też w rozporządzaniu prawem własności do tej nieruchomości. Interes prawy jest wywodzony z normy prawa materialnego i przejawia się w związku o charakterze materialnoprawnym między tą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającym na tym, że aktualizacja tejże normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu, do którego jest kierowana, w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Nie można również, w świetle przedstawionych wyżej uwag, uznać zarzucanego przez skarżącego kasacyjnie naruszenia art. 140 K.c. z powodu przyszłych, potencjalnych uciążliwości (immisji) związanych z realizacją określonych w planie miejscowym inwestycji, za równoczesne naruszenie jego interesu prawnego. Należy raz jeszcze podkreślić, że do skutecznego wniesienia skargi na akt prawa miejscowego, (jak również na inną uchwałę lub zarządzenie, podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej), a zatem do doprowadzenia do jej rozpoznania przez Sąd, nie wystarczy sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd nie jest bowiem uprawniony do badania naruszeń procedury czy też treści merytorycznej takiego aktu, jeżeli skarżący nie wykaże, że ustalenia tegoż aktu doprowadziły do naruszenia jego interesu prawnego. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty są nieusprawiedliwione, a Wojewódzki Sąd Administracyjny, odrzucając skargę na przedmiotową uchwałę, nie naruszył przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do przedstawionych przez skarżącego przy skardze kasacyjnej dokumentów wskazać należy, że dla oceny wykazania przez skarżącego naruszenia interesu prawnego postanowieniami planu, (co było istotą sprawy) nie było konieczne dopuszczanie i przeprowadzanie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.