II SA/Ol 19/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant Starszy referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na czynność Starosty O. z dnia [...] w przedmiocie wpisu dotyczącego ograniczenia czasowego posiadanej kategorii prawa jazdy I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności - wpisu Starosty O. z [...] w zakresie daty ważności uprawnienia kategorii B, w rubryce 11 dokumentu prawa jazdy nr [...]; II. zasądza od Starosty O. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną czynnością z dnia 20 października 2023 r. Starosta O. (dalej: "Starosta") wpisał w dokumencie prawa jazdy M.K. (dalej: "skarżący") o numerze [...] w rubryce 11 datę ważności uprawnień kat. AM, A1, A2, A, B1, B – do dnia 4 sierpnia 2033 r. Powyższa czynność została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący w dniu 7 sierpnia 2023 r. zwrócił się do Starosty z wnioskiem o wydanie dokumentu prawa jazdy w związku z uzyskaniem dodatkowych uprawnień do kierowania pojazdami kat. A. Do wniosku skarżący załączył m.in. orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 4 sierpnia 2023 r. stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, BI, B, B+E, T. Jako termin następnego badania w orzeczeniu tym wskazano datę 4 sierpnia 2033 r. Decyzją z dnia 20 października 2023 r. Starosta stwierdził, że skarżący spełnia warunki do wydania dokumentu prawa jazdy nr [...], ważnego do dnia 4 sierpnia 2033 r. odnośnie kat. AM, A1, A2, A, B1, B. W dniu 17 listopada 2023 r. skarżący odebrał dokument prawa jazdy. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na czynność organu z dnia 20 października 2023 r. w przedmiocie wpisania w dokumencie prawa jazdy terminu ważności uprawnienia kategorii prawa jazdy B do dnia 4 sierpnia 2033 r, domagając się stwierdzenia bezskuteczności tej czynności. Zaskarżonej czynności skarżący zarzucił naruszenie: - art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez umieszczenie w dokumencie prawa jazdy wpisu (w poz. 11 prawa jazdy) zawierającego faktyczne ograniczenie ważności uprawnienia dotyczącego kierowania pojazdami kat. B uzyskanego przez skarżącego w dniu [...] 2008 r. bezterminowo, co stanowiło naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych; - art. 13 ust. 2 dyrektywy nr 2006/126/WE w sprawie praw jazdy (Dz.U.UE.L. z 2006 r. Nr 403, poz. 18 ze zm.) poprzez dokonanie czynności niezgodnej z treścią ww. przepisu, powodującej, że uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B przyznane skarżącemu przed 19 stycznia 2013 r. w praktyce podlegają ograniczeniu; - art. 2 Konstytucji RP poprzez umieszczenie w dokumencie prawa jazdy wpisu sugerującego istnienie ograniczenia ważności uprawnienia dotyczącego kierowania pojazdami kat. B uzyskanego przez skarżącego w dniu [...] 2008 r. bezterminowo, co pozostaje w sprzeczności z zasadami określoności przepisów prawa, ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw słusznie nabytych. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie podnosząc, że mimo posiadania przez skarżącego w dniu wejścia w życie ustawy prawa jazdy kat. B bez określonego terminu ważności uprawnień, wydanego na podstawie bezterminowego orzeczenia lekarskiego, uprawnienia skarżącego zostały ograniczone orzeczeniem lekarskim z dnia 4 sierpnia 2023 r. na okres 10 lat, tj. do dnia 4 sierpnia 2033 r. Zdaniem Starosty, przedłożenie kolejnego orzeczenia lekarskiego, w zakresie grupy kategorii prawa jazdy (w tym także dotyczącej już wydanej uprzednio kategorii uprawnień), w którym określono wspólną, a zarazem krótszą niż bezterminowo datę ponownego badania lekarskiego jest istotniejsze i powinno być wyrażone w dokumencie prawa jazdy potwierdzającym aktualne uprawnienia do kierowania pojazdami. W przeciwnym wypadku dokument stwierdzający posiadanie uprawnień nie odzwierciedlałby treści aktualnego orzeczenia lekarskiego. Na rozprawie w dniu 14 maja 2024 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że nie można ograniczać posiadanych uprawnień przy okazji nadawania uprawnień innych kategorii. Wskazał także, że ograniczenie uprawnień nastąpiło poza postępowaniem dotyczącym prawa jazdy kat. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej z mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast według art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. W art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ustawodawca określił przesłanki uwzględnienia skargi sądowoadministracyjnej wniesionej na decyzję administracyjną lub postanowienie. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była czynność materialno-techniczna organu dotycząca wpisu do prawa jazdy skarżącego daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie zakwestionowanym w skardze przez skarżącego, tj. wpisania do prawa jazdy terminu przysługujących uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B. Istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy Starosta był uprawniony do wpisania w kolumnie 11 dokumentu prawa jazdy wydanego skarżącemu w dniu 20 października 2023 r. terminu ważności uprawnień w kategorii B. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 622 ze zm.) – dalej: "u.k.p.", osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o utracie tego dokumentu, jego zniszczeniu w stopniu powodującym nieczytelność, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. Stosownie natomiast do ust. 2 pkt 2 ww. przepisu, na wniosek osoby uprawnionej w przypadkach, o których mowa w ust. 1, starosta wydaje, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1 lub w art. 16 ust. 1 nowy dokument pod warunkiem zwrotu dokumentu wymagającego zmiany danych. Powyższa regulacja ma na celu zapewnienie aktualności danych ujętych w dokumencie prawa jazdy tak, aby brak było jakichkolwiek wątpliwości co do tego, jakie konkretnie kategorie uprawnienia do kierowania pojazdem posiada określona osoba. Nowo wydany dokument o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p., udostępniany osobie wnioskującej o jego wydanie z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych powinien poza uzasadnioną zmianą jedynie powtarzać zapisy zawarte w dokumencie poprzednim. Dokonane zmiany nie mogą dotyczyć w żadnym wypadku posiadanych już uprawnień do kierowania pojazdami. Przepis ten nie daje podstaw do przyjęcia, że w ramach wymiany prawa jazdy w celu zmiany danych (dodanie nowych, uzyskanych uprawnień) właściwy organ uzyskał kompetencję do weryfikacji posiadanych już przez wnioskodawcę uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyroki NSA z dnia: 24 lutego 2021 r., I OSK 2312/20; 21 października 2021 r., II GSK 1421/21; 17 marca 2022 r., II GSK 98/22, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA"). Organ powinien zatem wydać osobie uprawnionej do kierowania pojazdami nowy dokument z uaktualnionymi danymi objętymi zmianą. Wynika to z charakteru tej czynności - skoro wydanie nowego dokumentu następuje z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych, to skutkiem takiej czynności organu nie jest powstanie lub odjęcie po stronie osoby wnioskującej o wymianę dokumentu jakichkolwiek uprawnień, czy też czasowe ich ograniczenie. Stosownie do § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. poz. 231 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie z dnia 24 lutego 2016 r.", w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 19 stycznia 2013 r.) uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo. Natomiast o ważności prawa jazdy stanowi ust. 2 ww. przepisu, według którego w przypadku osób, o których mowa w ust. 1, data ważności prawa jazdy, o której mowa w § 10 ust. 3 pkt 4 lit. a, nie może być dłuższa niż 15 lat. Przepis ten wyraźnie odnosi się do uregulowań zawartych w przepisach u.k.p. rozróżniających przysługujące stronie prawo podmiotowe - uprawnienie do kierowania danego rodzajami pojazdem, od samego dokumentu prawa jazdy – blankietu, który jedynie potwierdza posiadanie przez daną osobę tego uprawnienia. Na blankiecie prawa jazdy ujawnieniu powinny podlegać odrębnie – data ważności dokumentu prawa jazdy oraz data ważności samego uprawnienia do kierowania pojazdami. Utrata prawa jazdy z jakichkolwiek powodów, w tym również z powodu utraty jego ważności, nie jest tożsama z utratą uprawnień do kierowania pojazdami. Z przepisu art. 13 ust. 1 u.k.p. wynika, że dokumenty praw jazdy według nowego wzoru mają ściśle określony termin ważności, ale nie tracą przez to bezterminowego charakteru uprawnienia do kierowania pojazdami nabyte przez osoby pod rządami poprzednich przepisów dotyczących nabywania takich uprawnień. Przy ubieganiu się o nowe prawo jazdy osoby takie nie muszą zatem ubiegać się jednocześnie o ponowne nabycie uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2013 r., sygn. K 5/13, OTK-A 2013/9/137). W przedmiotowej sprawie skarżący w dniu wejścia w życie u.k.p. posiadał prawo jazdy kat. B bez określonego terminu ważności uprawnień, wydane na podstawie bezterminowego orzeczenia lekarskiego. Natomiast wnioskiem z 7 sierpnia 2023 r. skarżący zwrócił się do organu o wydanie nowego dokumentu prawa jazdy w związku z uzyskaniem dodatkowych uprawnień do kierowania pojazdami kat. A. Do wniosku dołączył orzeczenie lekarskie z dnia 4 sierpnia 2023 r. stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, BI, B, B+E, T. Jako termin następnego badania w orzeczeniu tym wskazano datę 4 sierpnia 2033 r. Podstawą do wydania ww. orzeczenia lekarskiego stanowił art. 75 ust. 1 pkt 1 u.k.p., który stanowi, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega, z zastrzeżeniem ust. 4, osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnień do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub uprawnienia do kierowania tramwajem. Organ uznał, że skoro z przedstawionego orzeczenia lekarskiego wynikało, że termin następnych badań określony został na dzień 4 sierpnia 2033 r., to mając na względzie § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a rozporządzenia z dnia 24 lutego 2016 r., jako datę ważności uprawnień należało wpisać datę z tego orzeczenia w zakresie wszystkich posiadanych przez skarżącego kategorii, tj. AM, A1, A2, A, B1, B. W ocenie Sądu, stanowisko organu, że z przedłożonego przez skarżącego orzeczenia lekarskiego wynika ograniczenie terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B jest błędne. Powołane w odpowiedzi na skargę przepisy § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a, pkt 4 lit. a rozporządzenia z dnia 24 lutego 2016 r. należy odczytywać z uwzględnieniem całej treści § 10. Z § 10 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że regulacja § 10 dotyczy nowo nabytych uprawnień, a nie uprawnień już posiadanych. Przyjęcie odmiennej wykładni doprowadziłoby do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych stwarzałoby podstawę do prowadzenia powtórnej weryfikacji uprawnień nabytych bezterminowo. Ponadto podstawę prawną do cofnięcia lub ograniczenia uprawnień nabytych z mocy decyzji ostatecznej stanowiłyby przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Jak wskazał NSA w wyroku z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2312/20, przy ubieganiu się o nowe prawo jazdy strona nie musi ubiegać się jednocześnie o ponowne nabycie uprawnień do kierowania pojazdami, a ograniczenia wprowadzone w krajowym systemie, wynikające z wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. nr 2006/126/WE w sprawie praw jazdy (Dz. U. UE.L z 2006 r. Nr 403, poz. 18 z późn. zm.), która w art. 7 ust. 2 przewiduje administracyjny okres ważności praw jazdy poszczególnych kategorii, nie dotyczą uprawnień do kierowania pojazdami przyznanych przed 19 stycznia 2013 r. i nie podlegają ograniczeniu lub unieważnieniu przez przepisy tejże dyrektywy (por. także wyroki NSA z dnia: 21 października 2021 r., II GSK 1421/21; 10 listopada 2021 r., II GSK 2030/21; 17 marca 2022 r., II GSK 98/22; dostępne w CBOSA). Odnosząc się natomiast do powoływanego przez organ w odpowiedzi na skargę § 29 ust. 3 rozporządzenia z dnia 24 lutego 2016 r., który w ocenie organu, powinien mieć w niniejszej sprawie zastosowanie, należy wskazać, że dotyczy on osób, którym po dniu wejścia w życie ustawy, tj. 19 stycznia 2013 r. data ważności uprawnienia została zmieniona w związku z przedłożeniem nowego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Z przedłożonego przez skarżącego do wniosku z 7 sierpnia 2023 r. orzeczenia lekarskiego z dnia 4 sierpnia 2023 r. wynika brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kategorii: AM, A1, A2, A, BI, B, B+E, T. W świetle rozważanego powyżej rozróżnienia między "datą ważności uprawnienia" a "datą ważności prawa jazdy", skutki wydanego w sprawie orzeczenia lekarskiego mogą dotyczyć wyłącznie nowego uprawnienia, a nie posiadanych dotychczas kategorii prawa jazdy. W przedmiotowej sprawie bezsporne bowiem jest, że wobec skarżącego nigdy nie została wydana decyzja administracyjna zmieniająca ważność uprawnień, które skarżący nabył bezterminowo. Powołane orzeczenie lekarskie zostało wydane na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 1 u.k.p. i stanowiło podstawę wniosku skarżącego o wydanie prawa jazdy kategorii A. Wskazany w nim termin kolejnego badania miałby zatem znaczenie dla uzyskania przez skarżącego wpisu nowych uprawnień kategorii A i ważności tego wpisu. Należy zatem wykluczyć możliwość rozszerzenia skutków orzeczenia (w zakresie terminów ważności uprawnień) na posiadane przez skarżącego uprawnienie bezterminowe. Z tych względów § 29 ust. 3 rozporządzenia z dnia 24 lutego 2016 r. nie miał zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Dodatkowo należy wskazać, że stosowanie § 29 ust. 3 rozporządzenia z dnia 24 lutego 2016 r. skutkowałoby tym, że nabyte bezterminowo uprawnienia administracyjne doznawałyby ograniczeń na podstawie regulacji zawartej w rozporządzeniu. Na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego taki sposób interpretacji przepisów rozporządzenia został uznany za wykładnię wadliwą. Skoro bowiem art. 18 u.k.p. nie przewiduje uprawnienia organu do weryfikacji posiadanych przez wnioskodawcę uprawnień do kierowania pojazdami, to nie można ich wyprowadzać z aktu wykonawczego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 6 czerwca 2023 r., II SA/Gl 333/23, dostępny w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie doszło zatem do naruszenia art. 18 ust. 2 u.k.p. oraz § 29 ust. 1 rozporządzenia z dnia 24 lutego 2016 r., bowiem organ, dokonując w nowym dokumencie prawa jazdy wpisu daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami naruszył ww. przepisy. Zasadne jest zatem stwierdzenie bezskuteczności czynności wpisu daty ważności uprawnienia kategorii B w dokumencie prawa jazdy wydanym skarżącemu z odwołaniem się do wskazanego w orzeczeniu lekarskim terminu następnego badania lekarskiego. Ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien ponownie rozpoznać wniosek skarżącego i wydać skarżącemu nowy dokument prawa jazdy, potwierdzający posiadanie bezterminowego uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzona kwota obejmuje zwrot: wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika – 480 zł, uiszczonej opłaty od skargi – 200 zł oraz uiszczonej opłaty skarbowej – 17 zł.